CONFLITS

Le jugement des conflits a longtemps été considéré comme appartenant à la justice réservée , c’est-à-dire comme un des cas qui devaient être soumis au chef de l’Etat, supérieur commun des pouvoirs administratif et judiciaire. En 1848, ce système fut abandonné, parce qu’on lui reprochait de ne pas faire une part égale aux deux pouvoirs rivaux et de constituer l’administration juge dans sa propre cause. A la compétence du conseil d’État fut substituée celle d’un tribunal spécial composé, par portions égales, de conseillers d’Etat et de conseillers à la Cour de cassation, délibérant sous la présidence du garde des sceaux.

Cette innovation avait pour conséquence de remettre les décisions au ministre de la justice, les deux autres éléments s’annu-

lant presque toujours réciproquement. Or, les ministres étant sujets à tous les mouvements de la politique, la jurisprudence était exposée à des changements fréquents.

Les ministres qui passèrent à la présidence du tribunal des conflits, eurent, il est vrai, le bon esprit de ne point changer les décisions; mais ce résultat heureux tenait plus à la modération des hommes qu’à la bonté de l’institution. Aussi, lorsqu en 18/2 il a été question de revenir au système du tribunal mixte, un troisième élément a été introduit dans sa composition. « Les conflits d’attributions entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire sont réglés par un tribunal spécial composé : 1° du garde des sceaux, président; 2° de trois conseillers d’État en service ordinaire élus par les conseillers en service ordinaire ; 3° de trois conseillers à la Cour de cassation, élus par leurs collègues ; 4° de deux membres et de deux suppléants élus par la majorité des autres juges désignés aux paragraphes précédents » (art. 2o de la loi du 24 mai 1872).

Le conflit peut se produire de plusieurs manières : ou bien entre l’administration et les tribunaux ordinaires prétendant, chacun de son côté, avoir compétence: c’est le conflit positif d'attributions, de tous le plus important. Inversement, il pourrait se faire que les parties se trouvassent entre deux juges, l’un de l’ordre administratif et l’autre de l'ordre judiciaire, se déclarant tous les deux incompétents; c’est le conflit négatif. Il n’est pas sans exemple qu’on ait vu deux juridictions administratives s’attribuer la connaissance de la même affaire : c’est le conflit positif de juridictions administratives. Il pourrait arriver enfin que deux juridictions administratives se déclarassent incompétentes; en ce cas, il y aurait le conflit négatif de juridictions. Nous avons donc à distinguer : 1° le conflit positif d’attributions ; 2° le conflit négatif d’attributions ; 3° le conflit positif de juridictions; 4° le conflit négatif de juridictions.

Conflit positif d’attributions. — La matière est régie par l’ordonnance du 1er juin 1828. Cette ordonnance a aujourd’hui la valeur d’une loi, parce qu’elle a été, à plusieurs reprises, visée et conséquemment confirmée par le législateur. Tl est d’ailleurs facile de comprendre pourquoi, en 1828, on procéda par ordonnance au lieu de faire une loi. Le conseil d’État était lui-même placé sous le régime des ordonnances, et il n’était pas extraordinaire qu’une partie de ses attributions fût réglée de la même manière que l’ensemble des institutions.

En quels cas le conflit d’attributions peut-il être élevé ? — D’après l’ordonnance du 1er juin 1828, le conflit ne peut pas être élevé en matière criminelle ; c’est une garantie que le législateur a voulu donner à la liberté individuelle, et qui, sous un régime de légalité, a été accordée en haine des souvenirs qu’avait

laissés une époque où l'arme des conflits était employée pour distraire les accusés de leurs juges naturels. Ce n’est pas cependant que, devant les tribunaux criminels, il ne puisse se produire des questions de Tordre administratif ; on conçoit, par exemple, qu’à l’occasion d’un détournement de deniers par un comptable public, soit posée la question préjudicielle de la vérification de ses comptes par l’autorité compétente. Le législateur n’a pas voulu accorder le droit de revendication à l’autorité administrative, surtout pour ne pas retarder le jugement de l’accusé.

En matière correctionnelle, le droit d’élever le conflit a été admis par l’ordonnance dans deux cas seulement ; mais, malgré les termes restrictifs qu’elle emploie, on peut dire qu’il a été consacré en règle générale : « Il ne pourra, dit Tart. 2 de l’ordonnance, être élevé de conflit en matière de police correctionnelle que dans les deux cas suivants : 1° lorsque ia répression du délit est attribuée par une disposition législative à l’autorité administrative; 2° lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépendra d’une question préjudicielle attribuée à l'administration par une disposition législative. — Dans ce dernier cas, le conflit’ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle. « Or, comme il est difficile d’imaginer d’autres cas où le conflit puisse être élevé en matière correctionnelle, l’ordonnance a posé un principe général, sous la forme d’une énumération limitative.

L’ordonnance de 1828 ne veut pas que l’administration puisse revendiquer la connaissance d’une affaire, sur ce fondement que l’autorisation du conseil d’État n’aurait pas précédé la poursuite dirigée contre un fonctionnaire, ou qu'un préalable administratif n’aurait pas été rempli. Le législateur a pensé que les parties ne manqueraient pas d’opposer l’inaccom plissement des formalités préalables, et que les juges craindraient de leur enlever les garanties qui protègent la personne des fonctionnaires, en même temps que l’administration. D’ailleurs l’administration ne pourrait pas revendiquer le fond de la cause, puisqu’elle rentre dans la compétence des tribunaux, et toutTce qu’elle pourrait faire, ce serait de soutenir que le tribunal n’a pas été régulièrement saisi. Or le conflit n’a pas été créé pour redresser les irrégularités de procédure commises devant les tribunaux, mais seulement pour revendiquer les affaires qui appartiennent à l’administration.

Après avoir dit dans quels cas le conflit ne peut pas être élevé, il faut déterminer ceux où le recours est ouvert.

Aucune difficulté ne peut se présenter dans le cas où la compétence administrative est établie sur un texte positif ; mais il est rare de trouver des dispositions qui séparent nettement les attributions de l’autorité administrative d’avec celles des tribunaux ordinaires, et souvent la jurisprudence n’a pu baser ses

solutions que sur le principe général de la séparation des pouvoirs. L’art. 9 de l’ordonnance du 1er juin 1828 exige que, dans l’arrêté du conflit, « ]a disposition législative qui attribue à l’administration la connaissance du point litigieux soit textuellement insérée ; » mais, dans l’état actuel de notre législation, il était difficile de se conformer à celte disposition, et souvent la jurisprudence s’est bornée à citer la loi des 16-24 août 1790, tit. II, art. 13 ; la constitution du 3 septembre 1791, tit. III, chap. v, art. 3, ou l’arrêté du 2 germinal an Y.

Jusqu’à quel moment le conflit peut-il être élevé ? Tant que le procès est pendant devant un tribunal de première instance ou devant une cour d’appel. S’il avait été rendu un jugement définitif en première instance, le conflit ne serait plus recevable, puisque le tribunal se trouverait dessaisi ; il faudrait attendre que l’une des parties eût interjeté appel pour élever le conflit devant le juge d’appel. La cour de cassation n’est pas un degré de juridiction, et le pourvoi n’empêche pas le jugement en dernier ressort ou l’arrêt de produire tout son effet jusqu’à la cassation; non seulement la décision attaquée continue à exister, mais l’exécution n’est même pas suspendue par le dépôt de la requête. Aussi le conflit ne peut-il pas être formé devant la cour de cassation. Mais si l’arrêt ou le jugement attaqués sont cassés, le procès renaîtra devant le tribunal de renvoi, et l’administration reprendra le droit de revendiquer la connaissance de l’affaire.

Le conflit ne peut pas être élevé devant les tribunaux de commerce, les justices de paix et les conseils de prud’hommes; quoique l’ordonnance du 1er juin 1828 ne le dise pas formellement, celte solution résulte de ce que la procédure du conflit implique le concours d’un procureur de la République qui n’existe pas devant ces juridictions. Quant aux instances commerciales, elles ne sont pas par elles-mêmes en dehors du conflit. Si donc, après avoir franchi le premier ressort, elles étaient portées devant la cour d’appel où il y a un ministèrè public, le conflit pourrait être élevé. La même observation s’applique aux affaires de la compétence du juge de paix en premier ressort lorsque l’appel est porté au tribunal civil, parce qu’alors les parties se trouvent devant une juridiction organisée de manière que la procédure spéciale aux conflits n’est pas impossible.

Le conflit pourrait être élevé devant le président jugeant en matières de référés ; car le président n’exerce pas, en ce cas, une juridiction propre ; il remplace seulement le tribunal tout entier, auquel l’urgence ne permet pas de soumettre la contestation. Le président étant mis à la place du tribunal, on peut employer l’intermédiaire du procureur de la République pour lui faire parvenir l’arrêté du conflit.

Les jurys d’expropriation n’ajant pas de ministère public, le

DE DROIT TUBLIC ET ADMINISTRATIF

conflit ne pourrait pas être élevé devant ces juridictions. Quant aux conseils de guerre et aux tribunaux maritimes, ils sont compétents pour juger les crimes et les délits. Il faudra donc leur •appliquer les distinctions que fait l’ordonnance du l,r juin 1828 entre les matières criminelles et les matières correctionnelles ?

Par qui le conflit peut-il être élevé ? — Par le préfet du département dans lequel est situé le tribunal saisi, par le préfet de police de Paris, et par les préfets maritimes, pour les questions qui rentrent dans l’ordre de leur compétence. Si’les biens, objet du litige, étaient situés dans un département autre que celui où siège le tribunal saisi de l'affaire, ce n’est pas le préfet de la situation des immeubles qui serait compétent, mais celui dans le ressort duquel siège le tribunal.

Devant la cour d’appel, c’est encore le préfet du département où l’affaire a été jugée en première instance qui peut élever le conflit, et non le préfet du département où siège la cour.

Le confit ne peut être élevé ni par les ministres, ni par les conseils de préfecture, ni par le conseil d’Etat, ni par les intendants de la marine. Les ministres poorraient seulement donner des instructions aux préfets et Iss faire exécuter par les moyens d’influence qu’ils ont à l’égard de leurs subordonnés ; mais ils ne pourraient pas se mettre en leur lieu et place pour suspendre directement la décision de la justice, l’arrêté du 13 brumaire an X n’ayant donné ce droit formellement qu’aux préfets.

Les ministres peuvent cependant saisir le tribunal des conflits pour revendiquer, à l’égard du conseil d’Etat, les affaires portées devant la section du contentieux et qui n’appartiendraient pas au contentieux administratif. La loi veut q’avant de revendiquer les affaires, le ministre propose un déclinatoire au conseil d’Etat (art. 26 de la loi du 24 mai 1872).

Les parties elles-mêmes ne peuvent que proposer l’incompétence, et si le déclinatoire n’est pas admis, elles n’ont que la ressource de prévenir Jle préfet pour provoquer son initiative. Lorsque celui-ci reste dans l’inaction, les parties peuvent encore demander au ministre qu’il adresse des instructions à son subordonné. Mais elles ne pourraient pas saisir directement le conseil d’Etat.

Enfin le conflit a été institué pour protéger l'administration contre Jes entreprises des tribunaux inamovibles ; et l’autorité judiciaire n’a pas un droit réciproque à l’égard des juridictions administratives. Les procureurs de la République et les procureurs généraux ne pourraient donc pas élever le conflit devant les conseils de préfecture.

Procédure. — Avant d’envoyer aux tribunaux un arrêté qui emporte obligation de surseoir, le législateur a pensé qu’il était plus convenable de les inviter à reconnaître eux-mêmes leur in-

compétence, en leur soumettant un déclinatoire , adressé au ministère public. La jurisprudence décide que le préfet doit proposer le déclinatoire alors môme que la partie l’aurait déjà fait et que le tribunal aurait rejeté sa demande. Mais, de deux choses l’une, selon nous : ou le tribunal maintiendra sa première décision, et alors le nouveau déclinatoire n’aura pas d’effet ; ou il la rétractera, et en ce cas on aura le spectacle choquant d’une j uridiction qui change sa décision lorsque l’autorité intervient, et accorde à la puissance la satisfaction qu’elle avait refusée à la demande des parties. A notre avis, le conflit devrait, en ce cas, être élevé immédiatement, sans nouveau déclinatoire.

Le procureur de la République est tenu de communiquer le déclinatoire au tribunal ; mais là finit son devoir, et il n’est pas obligé de soutenir les conclusions de l’administration. Aucun délai n’est fixé au tribunal pour statuer sur la question de compétence ; l’affaire suit la marche ordinaire et prend le tour qui lui appartient naturellement. Le jugement une fois rendu, le procureur de la République doit, dans les cinq jours, envoyer au préfet copie de ses conclusions ou réquisitions et du jugement ou de l’arrêt rendu sur la question de compétence. L’envoi de ces pièces est le point de départ d’un nouveau délai ; dans la quinzaine suivante, le préfet peut élever le conllit, en faisant déposer au greffe du tribunal un arrêté devant lequel la justice est obligée de surseoir. L’arrêté de conflit est remis par le greffier au procureur de la République, et celui-ci en donne connaissance au tribunal, dans la chambre du conseil.

L’arrêté du conflit reste déposé pendant quinze jours au greffe du tribunal ou de la cour, afin que le procureur de la République ou le procureur général aient le temps d’avertir les parties ou leurs avoués qui ont le droit de prendre connaissance au greffe, sans déplacement, de l’arrêté et des pièces à l’appui, et de remettre au parquet leurs observations sur la question de compétence.

Immédiatement après l’expiration du délai, le ministère public adresse les pièces au garde des sceaux, qui, dans les vingt-quatre heures, les transmet au tribunal des conflits et donne avis de leur réception au procureur général ou au procureur de la République.

Une fois parvenue au tribunal des conflits, l’affaire y est jugée en suivant la procédure établie par le règlement du 28 octobre 1849 et par la loi du 4 février 1850, règlement et loi qui ont été remis en vigueur par la loi du 24 mai 1872, art. 27. 11 faut que le tribunal ait statué dans les deux mois à partir de la réception des pièces au ministère de la justice, et que le décret soit notifié, dans le mois suivant, au tribunal saisi de l’affaire. A défaut de décision dans ce délai, le tribunal peut passer outre au jugement (art. de l’ordonnance du 12 mars 1831).

DE DROITfPUBLIC ET ADMINISTRATIF.

Effets de l’arrêtéjde conflit et du jugement qui statue sur la validité. — Dans l’arrêté de conflit, le préfet doit se borner à revendiquer l’affaire pour l’administration; il n’a ni ordre, ni injonction, ni signification à faire à l’autorité judiciaire: le sursis qui suit l’arrêté de conflit résulte de l'arrêté du 13 brumaire an X, art. 3, et le préfet n’a pas à le prescrire. L’arrêté de conflit ne dessaisit pas le tribunal, mais la procédure est arrêtée et il ne peut pas être passé outre au jugement du fond. Si le tribunal, en rejetant le déclinatoire, avait immédiatement jugé le fond, le conflit ne serait pas moins valablement élevé dans les quinze jours, quoiqu’en général il ne puisse pas l’être après un jugement définitif. Cette exception était indispensable ; car, si elle n’avait pas été faite, il aurait été trop facile aux tribunaux d’échapper au conflit, en se hâtant de juger la compétence et le fond.

Le tribunal des conflit examine si l’arrêté doit ou non être confirmé, et suivant les cas prononce en ces termes : L'arrêté en date du... par lequel le préfet du département du... a élevé le conflit dans l'instance pendante devant le tribunal de... entre... est confirmé ou est annulé.

Si le conflit est annulé, la procédure reprend son cours interrompu devant le tribunal. Est-il confirmé, le tribunal estdessaisi, et les parties se pourvoient, si elles jugent à propos, devant l’autorité compétente. Le conflit d’attributions, en effet, dessaisit le tribunal sans indiquer l’autorité compétente ; c’est aux parties à se pourvoir devant qui de droit.

L’arrêt qui confirme l’arrêté de conflit annule toute la procédure jusqu’à l’exploit d’ajouxmement inclusivement, ce qui exprime énergiquement le dessaisissement du tribunal. .Mais, quelque énergique qu’elle soit, nous ne croyons pas que cette formule fasse obstacle à l’interruption de prescription qui résulte de l’ajournement même devant un tribunal incompétent (art. 2248 C. civ.)

Conflit négatif d’attributions et conflit de juridiction. — En matière de conflit négatif entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative, le jugement du tribunal des conflits est un règlement de juge ; il annule l’une des décisions par lesquelles l’incompétence a été déclarée, et indique quel est celui des deux prétendants qui restera saisi. Mais le tribunal des conflits ne décide pas si tel juge est compétent ou non, soit ratione personæ , soit ratione materiæ. On ne lui avait soumis qu'une question entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative, en général; c’est dans ces termes qu’il a statué, sans s’occuper de savoir quel est le tribunal de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif qui devait être saisi. Par conséqueut, nonobstant le décret qui annule l’un des jugements d’incompétence, les parties peuvent encore

proposer tous les déclinatoires autres que celui qui a été vidé par le décret sur conflit.

Pour qu’il y ait conflit d’attributions négatif, quatre conditions sont nécessaires : 1° que l’autorité judiciaire et l’autorité administrative se soient déclarées incompétentes ; 2° que l’une d’elles cependant soit compétente ; 3° que l’objet du litige soit le même ; 4° que la contestation ait, devant les deux juridictions, été élevée entre les mêmes parties. Quant à la forme, elle est déterminée par le règlement du 26 octobre 1849, art. 17 à 24. Le tribunal des conflits peut être saisi, soit par les parties intéressées, soit par le ministre compétent, lorsque l’affaire intéresse l’Etat, ou enfin par le ministre de la justice, s’il s’agit de contraventions de simple police ou de matières de police correctionnelle. Le pourvoi des particuculiers doit être formé par une requête signée d’un avocat de la Cour de cassation et au Conseil d’Etat. Les ministres saisissent le tribunal des conflits par un mémoire. Le recours doit être communiqué aux parties intéressées.

Conflits de juridiction. — Lorsque le conflit positif ou négatif s’élève entre deux autorités administratives, il y a conflit de juridiction, et il y a lieu à règlement déjugés. L’affaire est portée au Conseil d’Etat, en suivant la procédure ordinaire des matières contentieuses, et, par conséquent, au moyen d'une requête signée par un avocat. La transmission par le garde des sceaux au Conseil d’Etat, telle qu’elle est prescrite par l’ordonnance du 1er juin 1828, est exclusivement applicable aux conflits positifs d’attributions.

FIN nu PRÉCIS.