DETTES DE L’ÉTAT

Les dettes de particulier à particulier présentant de nombreuses variétés, dont trois principales. Tantôt, en effet, le débiteur est obligé de payer le capital à une certaine époque et les intérêts jusqu’à l’échéance ; tantôt il ne doit que des annuités et ne peut pas être forcé au remboursement du principal. Quant à la dette d’intérêts, elle offre deux combinaisons , suivant qu’elle survit à la personne du créancier ou qu’elle s’éteint avec lui. Dans le premier cas, elle prend le nom de rente perpétuelle- ou constituée , et dans le second, de rente viagère. Le crédit public a employé les mêmes procédés que le crédit privé, et, quelles que soient les différences résultant du chiffre des opérations, nous retrouvons au passif de l’Etat les mêmes espèces d’obligations que les particuliers ont pratiquées.

Le Trésor a des dettes dont le capital est exigible, et de la dette exigible fait partie la dette flottante, ainsi nommée parce qu’elle est variable, par suite des remboursements et par opposition à la dette consolidée, dont le capital ne peut pas être réclamé. La dette flottante comprend : 1° les emprunts temporaires que le Trésor fait au moyen de bons du Trésor à échéance; 2° les dépôts avec ou sans intérêts des com-

1 Loi du 5 avril 1884, art. 133, n° 8.

2 Décret du 23 mars 1832, tableau A, n° 53. Le tarif des droits de voirie pour la ville de Paris a été modifié par le décret des 28 juillet-

3 août 1874.

5 Lois administratives , p. 945.

munes et établissements publics; 3° les avances des trésoriers-payeurs généraux L

Les cautionnements des comptables et des officiers ministériels font également partie de la dette flottante ; mais comme les agents qui cessent leurs fonctions sont remplacés par des successeurs astreints à la même obligation, les remboursements sont plutôt des changements de créanciers 2.

i C’est une question très controversée que celle de savoir s’il appartient aux tribunaux ou à l’autorité administrative de déclarer l’Etat débiteur. La jurisprudence du Conseil d’Etat décide qu’il faut distinguer entre l’État puissance publique et l’Etat personne privée ; dans le premier cas, c’est l’autorité administrative qui est compétente; dans le second, c’est l’autorité judiciaire. Cette distinction résulte du principe de la séparation des pouvoirs, et c’est en ce sens qu’il faut interpréter l’arrêté directorial du 2 germinal an V. Dans plusieurs affaires, le Conseil d’État a consacré la compétence administrative* même quand il s’agissait de déclarer débiteur l’État personne privée (1er mai 1822, 4 février 1824, 8 mai 1841); mais, dans d’autres affaires plus nombreuses, il a renvoyé aux tribunaux des demandes qui n’intéressaient pas l’Etat puissance pmblique (23 janvier 1814, 15 mars 1826,28 mars 1838, 16 mars 1839, 7 décembre 1844, 19 décembre 1843, 26 mai 1850. — Junge , 8 mai 1822 et 13 septembre 1833). — A plusieurs reprises, la Cour de cassation a décidé que les tribunaux ordinaires sont compétents pour statuer sur des demandes formées contre l’État, comme responsable du fait de ses agents (30 janvier 1833, 22 janvier 1835, 29 février 1836, 30 janvier 1843, 1er avril 1845, 19 dé-

cembre 1854); cependant la Cour de cassation n’admet pas cette compétence lorsque, pour juger la question, les tribunaux auraient à s’occuper d’un préjudice causé par l’exécution de mesures administratives ou par l’absence de mesures que l’administration aurait dû prendre (arr. du 3 juin 1840). La distinction entre l'Etat puissance publique et l’Etat personne privée a ôté admise parle tribunal des conflits dans les arrêts des 8 février 1873 B ransiet , 8 février 1873 Blanco c . V État y 25 février 1873 Masson c . l’État et 17 janvier 1874 Paris - Lyon-Méditerranée . D’après un troisième système, cette distinction est d’une appréciation fort difficile et aucun texte de loi n’en porte la moindre trace; il faudrait décider que l’autorité administrative sera compétente pour déclarer l’Etat débiteur, sauf les cas où un texte attribuerait expressément la connaissance d’une catégorie d’affaires aux tribunaux. M, Th. Ducrocq, qui enseigne cette opinion, fait observer à l’appui « la tendance du législateur à introduire dans les lois nouvelles des dispositions expresses chaque fois qu’il veut investir l’autorité judiciaire du droit de déclarer l’Etat débiteur. » M. Ducrocq cite en faveur de son opinion. G. d’Et. 20 février 1858, Carcassonne 9 6 août 1861, Dekeister , 7 mai 1862 Vincent . (Cours, t. II, p. 226.)

2 Le titulaire qui cesse ses fonctions doit faire au greffe une déclaration de cessation de fonctions. Trois mois après, le propriétaire du

L’administration est-ellè tenue, envers les tiers lésés, de réparer le préjudice qui leur a été causé par les délits ou quasi-délits des agents administratifs ? — L’art. 1384 du Code' civil déclare les commettants responsables du dommage causé par leurs préposés, dans les fonctions auxquelles ils sont employés, et il s’agit de savoir si le droit commun est applicable à l’État ; il devrait l’être, à plus forte raison, puisque les services administratifs sont monopolisés et que les particuliers ne sont pas libres d’employer d’autres agents. Mais la jurisprudence administrative tend à ne reconnaître cette responsabilité que dans le cas où l’agent a causé le préjudice en agissant dans les limites de ses attributions ;s’il en est sorti, les tiers n’ont de recours que contre l’auteur du fait dommageable. Ainsi il a été jugé que l’État, puissance publique , n’était pas responsable des suites pécuniaires d’un crime de faux commis par un employé de l’administration des postes *.

cautionnement peut se faire rembourser, à la condition de produire un certificat du greffier, visé par le président et constatant que la cessation des fonctions ayant été affichée pendant trois mois, il n’a été formé aucune opposition à la délivrance du certificat ou que les oppositions sont levées. (Loi du 23 nivôse an XIII, art. 5 et 7). Comment établit-on qu’on est propriétaire du cautionnement ? Par un certificat du notaire, s’il existe un acte de transmission notarié ; sinon, par un acte de notoriété du juge de paix, dressé sur l’attestation de deux témoins. (Décret du 18 septembre 1806.)

1 Cons. d’Et., arr. du 29 mars 1833. « Décision rendue, il est vrai, à l’occasion d’un service pour lequel le législateur a clairement manifesté l’intention de restreindre, dans les plus étroites limites, la respo nsabilité de l’Etat. » (Lois des 6 messidor an IV et 3 nivôse an V. M. Leviez, art. Dettes de l’État , dans le dictionnaire de M. Maurice Block). — La Cour de cassation admet, au contraire, que l’art. 1383 du Code civ. est applicable à l’Etat; c’est ce qu’elle a décidé : 1° le 30 janvier 1833, dans une espèce où il s’agissait d’un employé des contributions indirectes qui avait tué un fraudeur d’un coup de pistolet; 2° le 22 janvier 1835, contre l’administration des douanes, dont un agent avait mal à propos saisi des marchandises; 3° le 29 février 1836, contre le Trésor, dont un agent avait soustrait une inscription de rente et l’avait fait négocier par un agent de change ; 4° le 1er avril 1845, contre l’administration des postes, pour réparation d’un préjudice causé par la chute d’une malle-poste. — L’autorité judiciaire est compétente pour connaître des réclamations contre un employé des lignes télégraphiques, pour défaut d’envoi d’une dépêche à destination, si l’agent a déclaré couvrir la responsa-

En cas de guerre, l’État ne doit pas d’indemnité pour les dommages provenant de faits de défense accomplis pendant qu’une ville était assiégée effectivement ou lorsqu’il était devenu certain que le siège aurait lieu. Il en est autrement des précautions prises préventivement pour la défense d’une place, alors qu’il n’est pas certain qu’elle sera assiégée. En ce cas, il est dû une indemnité à ceux dont la propriété a été supprimée ou seulement occupée L

L’État n’est lié que par les conventions faites avec ses préposés et n’est point engagé par les traités passés avec des pouvoirs insurrectionnels, par exemple, avec les agents de la Commune de Paris du 18 mars 1871. Cependant, s’il prenait des fournitures qui avaient été livrées à ce gouvernement irrégulier, il serait tenu in quantum locupletior faotus est . C’est un exemple de l’action de in rem verso 2.

Les rentes sur l’État proviennent des emprunts successifs qui ont été autorisés par des lois, pour faire face aux besoins extraordinaires ou pour couvrir les déficits des budgets antérieurs. L’État, après avoir pendant longtemps négocié les emprunts pour un taux déterminé à des banquiers qui gagnaient la différence de ce chiffre avec celui auquel ils obtenaient l’argent des capitalistes, a, depuis une vingtaine d’années, adopté un autre système. Aujourd’hui, le gouvernement s’adresse directement aux capitaux, sans employer l’intermédiaire des banquiers, et le public est tellement habitué aux institutions de notre crédit, que les sommes demandées par l’État, sous cette forme, ont toujours été dépassées.

La rente perpétuelle se divise en rente 4 1/2 p. 100 et 8 p. 100. Pour réduire à l'unité ces diverses espèces de titres, une loi du 12 février 1862 a offert aux porteurs une conversion facultative, c’est-à-dire l'option entre la conver-

bilité de l’Etat, le dommage provenant de sa faute personnelle. Trib. des conflits, arr. du 7 juin 1873, Godart.

1 Arr. C. d’Etat du 9 mai 1873 Pesty-Rémond , 28 mai 1873 Lamotte, V. loi du 10 juillet 1791, art. 36.

2 Arr. Gons. d’Et. du 30 janvier 1874.

sion du titre primitif et son changement contre un titre

3 p. 100, à la condition de payer une soulte qui représentât la différence des deux valeurs en capital. Cette loi n'a produit son effet que pour la plus grande somme des rentes, mais il reste encore des titres 1 d/2 p. 100 qui finiront probablement par disparaître.

L'Etat a même imité le système des obligations adopté pour les emprunts des grandes compagnies. La loi du 23 juin 185” a autorisé l’émission d'obligations du Trésor remboursables par voie de tirage au sort, en trente années, et qui, pour ce motif, ont été appelées obligations trentenaires.

Enfin, poussant plus loin l imitation des obligations de chemins de fer, l'État a, pour l’exécution d’un grand programme de travaux publics, eu recours au 3 0/0 amortissable , c’est-à-dire remboursable par vide de tirages annuels en 75 années L (L. du 11 juin 1878).

Non seulement les rentiers ne peuvent pas exiger le remboursement du capital ; on s’est même demandé si l’État a le droit d’offrir le payement. Cette question, après avoir été longtemps agitée dens les chambres de la Restauration et du gouvernement de Juillet, a été tranchée par un décret du 14 mars 1852 ou décret de conversion ; on a offert aux créanciers le choix entre le remboursement de leur capital, suivant le principe de droit commun, qui permet au débiteur de se libérer, ou la réduction de la rente 5 p. 100 à

4 1/2. Cette opération financière a été renouvelée récemment par la loi du 27 avril 1883. Une disposition expresse (art. 2 de la loi du 27 avril 1883) porte cependant que, pen-

1 On s’est demandé si le paiement des rentes amortissables était un véritable amortissement ou si ce n’était pas plutôt le paiement obligatoire d’un capital exigible. L’Etat étant obligé contractuellement d’éteindre chaque année une portion de l’amortissable, il n’est pas libre de rembourser ou non; son obligation annuelle ne porte que sur une partie de la dette, et il n’est pas libre de ne pas éteindre cette portion. Quant à la question de savoir s’il y a amortissement, la réponse est facile. Oui, il y a amortissement si la somme consacrée au tirage annuel a été fournie par des excédents de recette sur la dépense. Non, il n’y a pas amortissement si la somme vient de fonds empruntés.

dani dix ans, l’État s’interdit le droit d’offrir le remboursement ; mais cette disposition, inspirée par la pensée d’adoucir ce que la mesure pouvait avoir de rigoureux, loin d’étre une négation du principe, en est plutôt une confirmation : exceptio firmat rcgulam.

Avant 1789, l’État se procurait des ressources non seulement par des rentes perpétuelles, mais aussi par des rentes viagères; ce moyen aléatoire a été abandonné dans le système de nos finances, et, en fait de rentes viagères, on ne compte plus guère que les pensions.

Pensions A — Les pensions de retraite accordées aux fonctionnaires vieux ou infirmes doivent être considérées, non comme une grâce ou faveur, mais comme une véritable dette de l’État envers ceux qui le servent; elles remplacent les économies que peuvent faire, pour leurs vieux jours, ceux qui suivent les carrières libres, ordinairement plus lucratives que les fonctions publiques, et elles ont pour effet d’attirer au service de l’État, par la sécurité de la vie, des hommes distingués et dignes de la confiance publique ; c’est ainsi, du reste, que les pensions furent, à l’origine, considérées par la loi. Du principe que nous venons de poser découle cette conséquence qu’une liquidation inexacte ou le refus de pension à un ayant droit, qui remplit les conditions exigées parles lois et règlements, constituent la violation d’un droit

Avant la loi du 9 juin 1833, on distinguait deux espèces de pensions : 1° celles qui étaient payables sur fonds généraux, et qui elles-mêmes se subdivisaient en deux variétés. La première comprenait les pensions civiles, à la charge du trésor public , liquidées par application de la loi du 3 août 1790 et du décret du 13 septembre 1806; la se-

1 Lois administratives, p. 972.

2 Cette doctrine n'a pas prévalu sans difficulté, et pendant longtemps le Conseil d’Etat a rejeté comme irrecevables des pourvois tendant à une rectification de la liquidation. (Ord. des 17 juin 1820, 20 juin 1821,7 mars 1821, 31 juillet]l822, 26 mars 1823, 6 décembre 1826.) Aujourd’hui le caractère contentieux de ces affaires n’offre plus de doute.

conde, les pensions militaires, réglées par la loi du 11 avril 1831 pour l’armée de terre, et par la loi du 18 avril 1831 pour l’armée de mer ; 2° les pensions payables, sur fonds de retenue, par la caisse de l’administration à laquelle appartenait l’employé. Chaque caisse avait son règlement particulier, et les conditions d’admission à la pension variaient, ainsi que le chiffre des retenues à faire, non seulement de ministère à ministère, mais, dans plus d’un ministère, d’une catégorie d’employés à l’autre. Les retenues faites sur le traitement des fonctionnaires étaient loin de suffire au service des pensions, et l’État était obligé d’intervenir par voie de subvention aux caisses de retraite ; les choses en étaient même venues au point que la subvention était le principal, et que, dans certaines administrations, elle concourait pour les deux tiers au payement des pensions.

Du moment que l’institution des caisses ne déchargeait pas le Trésor du service des retraites, il était impossible de conserver cette foule de règlements qui, outre la difficulté de la liquidation, offraient l’inconvénient de distribuer les fonds du Trésor suivant des conditions inégales, sans qu'il y eût d’autre raison que l'existence de ces règlements spéciaux. Aussi demanda-t-on de bonne heure la substitution d’une loi unique, pour toutes les pensions civiles, à la variété des règlements, et ce problème, après avoir été agité à plusieurs reprises et plusieurs fois renvoyé, a été résolu par la loi du 9 juin 1833.

La loi de 1833 n’est pas applicable à toutes les pensions qui autrefois étaient régies par la loi du 3 août 1790 et le décret du 13 septembre 1806 : elle ne concerne que les fonctionnaires qui étaient soumis à retenue d’après la législation antérieure ou qui y ont été soumis par la loi nouvelle. Ceux qui ne sont pas sujets à retenue continuent à être régis par la loi antérieure à 1833. On distingue donc : 1° les retraites payables sur fonds généraux liquidées en vertu de la loi du 3 août 1790 et du décret du 13 sep— embre 1806 ; 2° les pensions civiles régies par la loi du

juin 1833 ; 3° les pensions militaires.

Fonctionnaires non soumis à la retenue. — A quels fonctionnaires s’applique la liquidation de la pension de retraite, conformément à la loi de 1790? — Il était impossible, avant 1833, de répondre à cette question d’une manière précise, la loi n’ayant pas statué formellement et la pratique administrative s’étant montrée incertaine.

L’art. 32 de la loi du 9 juin 1833 a tranché cette question en déterminant les fonctionnaires auxquels continueraient de s’appliquer la loi de 1790 et le décret de 1806. Ce sont : les ministres, les sous-secrétaires d'État, les membres du Conseil d’État, les préfets et les sous-préfets. Tous ceux qui ne sont pas compris dans cette énumération sont régis par la loi de 1833.

Pour quelle raison a-t-on dispensé ces fonctionnaires de la retenue pour leur accorder gratuitement des pensions que d’autres acquièrent par des sacrifices pécuniaires prolongés?

Ces fonctions politiques ont une fragilité inhérente à leur caractère. La retenue, si elle leur était appliquée, équivaudrait presque toujours à un sacrifice sans compensation, c’est-à-dire aune véritable diminution de traitement. Il est donc juste que la loi exige pas la retenue de fonctionnaires qui arrivent rarement au temps de service voulu pour leur retraite, et que cependant elle accorde pension à ceux d’entre eux qui, exceptionnellement, gardent assez longtemps leurs fonctions.

Le droit à pension n’est ouvert qu’après trente ans de services effectifs et à soixante ans d’âge ; elle est liquidée au sixième du traitement moyen des quatre dernières années, et chaque année de service, au-dessus de trente ans, donne droit à l’augmentation d'un trentième des cinq sixièmes restants jusqu’à concurrence du maximum fixé par le décret de 1806 L

Que signifient les mots services effectifs ? D’après une dis-

1 Les maxima sont de 1,200 francs pour les traitements qui n’excèdent pas 1,800 francs; des deux tiers du traitement, au-dessus de 1,800, et de 6,000 francs, à quelque somme que le traitement s’élève.

position de la loi du 3 août 1 790 * , les années de service passées hors d’Europe comptent double ; c’est là une fiction favorable qui peut sans doute donner lieu à l’augmentation de la pension, mais qui ne fait pas acquérir le droit ; les années passées hors d’Europe, qui comptent double au point de vue de la liquidation , ne comptent que pour leur durée réelle en ce qui touche l’ouverture du droit.

Une disposition expresse de la loi du 3 août 1790 dispense des conditions d'âge et de service les fonctionnaires qui, par suite de blessures ou d’infirmités provenant de l'exercice de leurs fonctions, sont mis hors d’état de continuer à servir. Il faut à la fois, pour donner droit à cette pension exceptionnelle, que les blessures proviennent des fonctions et soient un obstacle à leur continuation ; l’une de ces conditions ne serait pas suffisante.

Fonctionnaires soumis à la retenue. — La loi du 9 juin 1933 soumet les fonctionnaires dont les caisses ont été supprimées, et ceux qui sont expressément régis par les nouvelles dispositions, quoiqu’ils n’eussent pas de caisse avant cette époque, à la retenue, 1° de 3 p. 100, chaque année, sur le montant du traitement ; 2° du premier douzième du traitement et de toute augmentation provenant, soit d’une élévation du traitement, soit d'une promotion à un grade supérieur ; 3" des sommes retenues pour congés ou absences. A ce produit l'État ajoute une somme, à titre de subvention, et c’est par la réunion de ces deux espèces de ressources qu’est formé le crédit sur lequel les pensions sont payables. Les ministres ne peuvent liquider de pensions que dans la limite des extinctions réalisées sur les pensions inscrites ; pourdépasser cette mesure, ils devraient obtenir un crédit nouveau 1 2.

1 Loi du 3 août 1790, tit. 2, art. 3.

2 Art. 20 de la loi du 9 juin 1833. — Les retenues portent non seulement sur le traitement fixe, mais encore sur tous les émoluments 'personnels que reçoivent les fonctionnaires sous le nom de prime, de remises ou de traitement. Onne doit pas considérer comme émoluments personnels les frais de bureau, de tournées, indemnités de logement et autres dépenses de ce genre; ce sont des indemnités, et la loi ne peut pas tenir compte des économies que certains employés

Le droit à pension est acquis après trente ans accomplis de services et soixante ans d’âge ; pour ceux qui ont passé quinze ans dans la partie active de leur administration, les conditions sont réduites à cinquante-cinq ans d’âge et à vingt-cinq ans de services. Comment la partie active se distingue-t-elle de la partie sédentaire ? Le législateur a procédé par voie d’énumération, et le tableau n° 2, annexé à la loi du 9 juin 1833, a fixé la différence entre les services actif et sédentaire.

Les trente ans ne courent qu’à partir du moment où le fonctionnaire a touché son premier traitement d’activité et atteint l’âge de vingt ans accomplis *. Le temps de services même rétribués ne compte qu’autant que le fonctionnaire se trouve dans les cadres réguliers de l’administration ; il faut exclure les services des surnuméraires A , même quand ils sont rémunérés, par exemple, pendant qu’ils sont chargés de faire X intérim des agents suspendus ou empêchés. J’en dirai autant des attachés auxiliaires des ministères qui reçoivent des allocations avant d'être pourvus d’un titre régulier.

Le temps passé dans les bureaux de préfectures et souspréfectures, quoique les employés soient rétribués sur le fonds d’abonnement accordé aux préfets et sous-préfets, compte à ceux qui passent plus tard dans un des services rémunérés conformément à la loi du 9 juin 1833 ; il faut cependant que la durée du service dans ces derniers emplois soit de douze ans pour la partie sédentaire, et de dix ans pour la partie active. S’ils sont encore employés dans les bureaux de la préfecture ou de la sous-préfecture lorsque le droit à pension s’ouvre pour eux, elle est payable

parviennent à faire sur le matériel. Les receveurs généraux et les receveurs particuliers ne subissent la retenue que sur les trois quarts des émoluments de toute nature; le dernier quart est considéré comme indemnité de logement et de frais de bureau. — Art. 3 de la loi du 9 juin 1833.

1 Le temps du surnumérariat n’est jamais compté, même quand le fonctionnaire a reçu une indemnité annuelle mais non sujette à retenue. Arr. Cons. d’Et. du 15 novembre 1882, Pulchciri.

sur la caisse spéciale de ces employés qui n’a pas été supprimée A .

Pour fixer le chiffre auquel la pension doit être liquidée , on commence par établir le traitement moyen des six dernières années pendant lesquelles l’ayant droit est resté en fonctions ; puis, s’il s’agit d’un service sédentaire pour chaque année de services civils, on compte un soixantième de ce traitement moyen. Pour le service actif, après vingtcinq ans, on accorde la moitié du traitement avec une augmentation d’un cinquantième par année. — La pension ne doit d’ailleurs pas dépasser le maximum fixé par le tableau n° 3, annexé à la loi du 9 juin 1833. — La condition d’âge est exig'ée moins rigoureusement que le temps de service ; car le titulaire qui a trente ans de services peut obtenir la retraite avant soixante ans, s’il est reconnu par le ministre compétent qu’il est hors d’état de continuer ses fonctions (art. 3 de la loi du 9 juin 1833).

Les infirmités et blessures ouvrent exceptionnellement le droit à pension de deux manières : 1° lorsque, par suite d’un acte de dévouement ou d’une lutte engagée dans l’exercice de ses fonctions, le fonctionnaire a été mis hors d’état de les continuer; il a droit à une pension fixée à la moitié du traitement, quel que soit le temps du service, mais toujours en restant dans la limite du maximum fixé par les tableaux annexés à la loi. A aussi droit exceptionnel à la pension celui qui, par suite d’un accident grave résultant notoirement de l’exercice de ses fonctions, a été mis hors d’état de les continuer ; la pension, en ce cas, est liquidée à raison d’un soixantième ou d’un cinquantième par année de service civil et ne doit pas être inférieure au sixième du traitement (art. 11 et 12 de la loi du 9 juin 1833) ; 2° lorsque le fonctionnaire peut seulement se prévaloir d 'infirmités graves contractées dans l’exercice de ses fonctions et qui le mettent hors d’état de les continuer, il n’a pas droit à pension s’il ne compte pas vingt ans de services et n’a pas

1 Art. 9 de la loi du 9 juin 1853. Cette question avait été décidée

dans le même sens par un avis du Conseil d’Etat du 1 juin 1849.

cinquante ans d’âge ; il suffit qu’il ait quarante-cinq ans d’âge et quinze ans de services dans la partie active. Ges dispositions sont applicables aux employés dont l’emploi est supprimé.

Pensions militaires. — Les officiers subissent sur leurs émoluments une retenue qui a été portée de 2 à 5 % par la loi du 23 juin 1878, art. lor. Mais il faut observer 1° que cette retenue ne s’applique qu’aux officiers ; 2° que toutes les pensions militaires ont toujours été considérées comme une charge du Trésor payable sur fonds généraux et non sur un fonds spécial. Il faut cependant reconnaître que, depuis la loi du 25 juin 1878, les pensions des officiers se rapprochent, sous ce rapport, des pensions civiles sur fonds de retenue.

Pour les pensions de l’armée de terre, le temps requis parla loi est de trente ans de service effectif. Ce délai a été réduit à vingt-cinq pour les sous-officiers, brigadiers, caporaux et soldats 1 ; de sorte que les trente années ne sont applicables qu’aux officiers. Les années de campagne ne comptent double que pour la liquidation et ne font pas, en principe, acquérir le droit à pension. Le temps ne commence, du reste, à courir qu'à partir de l’âge où les militaires ont pu contracter un engagement volontaire 2. Dans le but de favoriser les rengagements et de conserver les sousofficiers, la loi du 18 août 1879 a accordé le droit de demander une retraite proportionnelle, après quinze ans de service, aux caporaux, brigadiers ou soldats qui, après avoir servi cinq années pour leur compte, auraient contracté deux rengagements de cinq années chacun, et à tous les sous-officiers restés sous les drapeaux jusqu’à la limite d’âge de 33 ans.

Quant aux blessures ou infirmités, elles donnent droit à pension, sous les distinctions suivantes. Ont-elles occasionné la cécité, l’amputation ou la perte absolue de l’usage

1 Loi du 25 avril 1855.

2 Des dispositions exceptionnelles permettent de compter les services dans la marine 5. partir de l’âge de seize ans, et quant aux élèves de l’Ecole polytechnique, il leur est compté quatre ans pour le temps d’études avant leur entrée dans l’un des services spéciaux.

d’un membre, elles ouvrent un droit immédiat à pension, et la pension est liquidée comme si elle était acquise par trente ans de services. Dans les autres cas, il faut que la blessure ou infirmité ait eu pour résultat; en ce qui concerne les officiers, de les mettre hors d’état de continuer leurs fonctions, et, à l’égard des sous-officiers, caporaux et soldats, de les rendre en outre incapables de pourvoir à leur subsistance. La loi du 27 novembre 1872 a élevé à 600 francs le taux de la pension des sous-officiers, caporaux et soldats des armées de terre et de mer admis à la retraite pour blessures reçues devant l’ennemi ou pour infirmités contractées en campagne, ayant entraîné l’amputation, la perte de l’usage d'un membre ’ .

Les militaires qui ont occupé le môme grade pendant douze ans avaient, en vertu delà loi de 1831, droit à l'augmentation d’un cinquième de leur pension, mais cette disposition a été abrogée par la loi du 25 juin 1878, art. 5 2.

Dans la marine, le droit à pension est acquis pour les officiers et marins de tout grade à vingt-cinq ans de service effectif. (Loi du 5 août 1879.) Les agents des autres corps de la marine ne l'acquièrent qu’après trente ans, à moins qu’ils ne soient assimilés aux marins, ce qui arrive lorsqu’ils ont navigué six ans sur les vaisseaux de l’État, ou qu’ils ont neuf ans, soit de navigation, soit de service dans les colonies. — Pour la pension exceptionnelle, en cas de blessures ou infirmités, la loi du 18 avril 1831 a reproduit les mêmes distinctions que la loi sur l'armée de terre; il faut donc que les blessures proviennent d’événements de guerre ou d’accidents éprouvés dans un service commandé, et, s’il s’agit d’infirmités, qu’elles soient le résultat d’accidents ou de fatigues éprouvés dans le service. Cela établi, si les blessures ou infirmités ont occasionné la cécité , Y amputation ou la perte absolue d’un membre, le droit est immédiatement ouvert, quelles que soient les conséquences ulté-

* Art. 11 de la loi du 11 avril 1831.

* Le service de ces pensions est fait par la caisse des offrandes nationales créée en 1860 par décret du 18 juin 1860 et réorganisée par décret du 9 janvier 1873.

rieures de la blessure ou de l’infirmité. Dans tout autrecas, la pension n’est acquise qu’autant, pour les officiers, qu’ils sont mis hors d’état de servir, et, pour les sous-officiers et marins, qu’autant qu’ils ont été mis hors d’état de servir et en outre de pourvoir à leur subsistance 1 2 .

Les services civils doivent-ils être comptés pour les pensions militaires ? On les fait entrer en ligne de compte dans une certaine mesure. Les deux lois de 1831 veulent que, soit dans l’armée de terre, soit dans l’armée de mer, celui qui réclame une pension pour ancienneté ait au moins quinze ans de service militaire, ou, pour la marine, dix ans de service dans les colonies. Réciproquement les services militaires s’ajoutent aux services civils pour la pension civile, pourvu que la durée des services civils ait été de douze années dans la partie sédentaire et de dix années dans la partie active (art. 8 de la loi du Ojuin 1833).

Réversion sur les veuves et les enfants. — Lorsque le titulaire d'une pension ou môme celui qui seulement réunissait toutes les conditions exigées par les lois et règlements pour avoir droit à pension, vient à décéder, la réversion a lieu pour partie sur la veuve, non séparée de corps. Si la veuve est morte ou vient à mourir postérieurement, la part dont elle aurait profité est distribuée aux enfants mineurs, à titre de secours, jusqu’à ce que le plus jeune ait atteint sa majorité avec réversion des plus âgés sur les plus jeunes, au fur et à mesure que les premiers arrivent à vingt et un ans accomplis. Quelle est la portion qui est accordée à la veuve et aux enfants ? Pour répondre à cette question, il faut reprendre les diverses espèces de pensions que nous avons distinguées.

D'abord les veuves des pensionnaires sur fonds généraux, en vertu de la loi du 3 août 1790 et du décret du

1 Les lois des 11 et 18 avril 1831 ont été modifiées par les lois des 25 et 26 juin 1861; mais la modification n’a porté que sur le taux de la pension qui a été augmenté et a laissé subsister les bases du droit et de la liquidation.

2 Le convoi à un second mariage ne fait pas perdre le droit à pension, à moins que la veuve n’épouse un étranger. Alors elle deviendrait elle-même étrangère par suite de son mariage.

13 septembre 1806, n’ont pas droit à pension; car le texte de la loi se borne à dire que le Gouvernement peut leur accorder une pension alimentaire, et que leurs enfants pourront être élevés aux frais de la nation, ce qui constitue une simple faculté. Il faut conclure de là, comme l’a fait la jurisprudence du Conseil d’Etat, que la décision portant refus de liquider une pension aux veuves de ces pensionnaires n’est pas attaquable par la voie contentieuse.

D’après la loi du 9 juin 1853, au contraire, ainsi que d’après les lois sur les pensions militaires, les veuves ont à réclamer, non une faveur simple, mais un véritable droit. Aux termes de la première, la pension de la veuve et des enfants est du tiers de celle que le mari avait ou aurait obtenue pour ancienneté ou pour infirmités graves survenues dans l’exercice de ses fonctions. Elle s’élève aux deux tiers, lorsque les fonctionnaires ont été mis hors d’état de continuer leur service, soit par suite d’un acte de dévouement dans un intérêt public, ou en exposant leurs jours pour sauver un de leurs concitoyens, soit par suite de lutte ou de combat soutenu dans l’exercice de leurs fonctions E

La quotité, pour les veuves de militaires ou marins, sous-ofûciers, brigadiers, caporaux ou soldats, qui était fixée au quart du maximum d’ancienneté par la loi de 1831, a été élevée.

La pension de la veuve a été élevée à la moitié de la pension du mari par la loi du 26 avril 1856 en cas 1° de mort sur le champ de bataille ; 2° de mort à l’armée par suite d’événements de guerre, et 3° de mort dans le délai d’une année par suite de blessures reçues dans les mêmes circonstances. La quotité a été, pour ces trois cas, portée de la moitié aux trois quarts par la loi du 18 août 1879, art. 15, pour les veuves et les orphelins des sous- officiers, brigadiers, caporaux et soldats.

La loi, pour prévenir les unions intéressées qui seraient

1 Art. 11, § l°r, de la loi du 9 juin 1853.

formées, au dernier moment, en vue de la réversion, a voulu que le mariage fût contracté quelque temps avant la cessation des fonctions (Loi du 9 juin 1853, art. 13). Le délai est de six ans pour les fonctionnaires civils ; pour les militaires ou marins, il est de deux ans L Quand le mari est mort à la suite d’un accident ou d’une blessure, il n’est pas nécessaire que le mariage ait été contracté un certain nombre d’années auparavant; il suffit que l'union soit antérieure à l’événement.

Liquidation et payement des dettes de l’État.

— Il ne suffit pas d’être créancier de l’État, et il ne servirait de rien d’avoir un titre, si l’on n’obtenait pas la liquidation et V ordonnancement. Les voies d’exécution que la loi a organisées entre particuliers ne sont pas praticables à l’égard de l’État, sous peine de troubler l’économie •des services publics. C’est pour cela que le créancier doit s’adresser au ministre compétent pour faire reconnaître et fixer son droit, c’est-à-dire pour arriver à la liquidation de sa créance.

En matière de pensions, la liquidation est d’autant plus nécessaire que souvent il faut compter des services d’espèces différentes et qu’en général elles sont accordées seulement au fur et à mesure dés extinctions. En conséquence, l’ayant droit est tenu d’adresser sa demande de liquidation, dans un certain délai, avec les pièces exigées par les règlements 1 2. La liquidation préparée par le ministre compétent doit être soumise à là section des finances du Conseil d’État, avec l’avis du ministre des finances. Cette révision est du reste purement consultative, et elle ne fait nullement obstacle, même quand elle est suivie par le ministre, à ce que la décision ministérielle portant liquidation soit attaquée par la voie contentieuse.

La pension, une fois liquidée et inscrite, constitue un

1 Lois des 25 et 26 juin 1861, art. 6 et 2.

2 Règlement du 9 novembre 1853, qui complète la loi du 9 juin précédent; — et pour les pensions militaires, ordonnance du 2 juillet 1831 .

titre irrévocable ; cette règle ne souffre exception que dans le cas où il s’agit de fonctionnaires en déficit, pour cause de détournement soit de deniers soit de matières, ou convaincus de malversations ; il en est de même de ceux qui seraient convaincus de s’être démis d’un emploi à prix d’argent ou qui auraient été condamnés à une peine afflictive et infamante. En ce cas, la perte de la pension est encourue alors même qu’elle serait liquidée et inscrite * .

Gomme les pensions ont un caractère alimentaire, elles ont été déclarées par la loi incessibles et insaisissables. L’insaisissabilité n’est cependant pas absolue ; ainsi le cinquième de la retraite peut être retenu pour débet envers l’Etat, ou pour une des créances privilégiées aux termes de l’art. 2101 du Gode civil. Cette proportion est portée jusqu’au tiers au profit des créanciers d’aliments en vertu des art. 203, 203, 206 et 207 du même Gode 3. Pour les pensions militaires, l’exception est moins étendue : car la retenue n’est jamais que du cinquième, et elle ne peut être faite que dans deux cas : 1° pour débet envers l’État ; 2° pour cause d’aliments, fondée seulement sur les art. 203 et 203 du Gode civil.

De ce que la pension est une sorte de dette alimentaire, payable à celui qui ne doit pas continuer son service, il résulte qu’elle ne peut pas être cumulée avec un traitement d’activité. D’un autre côté, comme les pensions sont présumées suffisantes et justement fixées par la loi, une double retraite dépasserait le but qu’on s’est proposé en assurant une dette alimentaire aux employés vieux ou infirmes. D’où la conséquence qu’en principe, la pension ne peut pas plus être cumulée avec une autre pension qu’avec un traitement d’activité. Cette règle n’est cependant pas absolue, et elle admet quelques exceptions. Ainsi une pension militaire peut être cumulée avec un traitement civil 3. De même on peut cumuler une pension et un traitement quelconque jusqu’à concurrence de l,500fr., pourvu

* Art. 27, § 2, de la loi du 9 juin 1853 .

* Art. 26 de la loi du 9 juin 1853.

* Loi du 25 mars 1817, art. 27.

que le service dans lequel on reçoit le traitement soit différent de celui où la pension a été acquise 4. Enfin le cumul de deux pensions est autorisé jusqu’à concurrence de 6,000 fr., pourvu qu’il n’y ait pas double emploi dans les services qui forment la base de la liquidation (art. 31 de la loi du 9 juin 1833) ; cette limite est tellement large, que l’exception absorbe presque le principe.

Toutes les allocations qui ne constituent pas, à proprement parler, des traitements, mais des indemnités ou dotations, ne sont pas soumises à la prohibition du cumul. Ainsi, un ancien secrétaire général qui avait obtenu la liquidation de sa pension de retraite, ayant été nommé conseiller d’Etat, le payement des arrérages fut suspendu à son égard ; le jour où il fut nommé sénateur, il reprit la jouissance de sa pension, quoique les sénateurs reçussent à cette époque une somme plus forte que les conseillers d’État. Mais ceuxci ont un traitement, tandis que les autres touchent une indemnité ou une dotation. Il en serait de même de l’indemnité allouée aux députés.

PRESCRIPTIONS EN DÉCIIÉANCES 2.

Les créances contre l’État ont été soumises à des déchéances spéciales ; c’est avec raison que le législateur n’a pas voulu maintenir longtemps des droits dont la réclamation inattendue pourrait troubler le service des finances. Je ne dirai rien des lois relatives à l’arriéré antérieur à 1816 ; l’effet de ces dispositions est aujourd’hui consommé, et leur étude ne pourrait, à peu près, offrir qu’un intérêt de curiosité historique 3. Mais il existe une déchéance dont

* Loi du 9 juin 1853, art. 28 et 31.

1 Lois administratives, p» 1018.

3 Loi du 9 vendémiaire an VI qui imposa aux créanciers de l'Etat le remboursement des deux tiers en papier (papier presque saD s valeur) et consolida l’autre tiers. Cette disposition équivalait à peu près à une réduction pour deux tiers de la dette publique. V. Lois du 24 frimaire an VI et du 4 mars 1834 qui déclarent définitivement éteintes les créances antérieures à l’an V et à 1816.

l’effet est permanent et qui est inscrite dans une loi du 29 janvier 1831, art. 9. Cet article déclare prescrites et définitivement éteintes les créances qui n’auraient pu, <c à «défaut de justifications suffisantes, être liquidées , orclon- « nancèes et payées dans un délai de cinq années, à partir « de l’ouverture de l’exercice pour les créanciers domiciliés « en Europe, et de dix années pour les créanciers résidant « hors du territoire européen. » Cette déchéance n’est applicable, d’après les termes mômes de la loi de 1831, qu’à la liquidation , à Y ordonnancement et au remboursement des créances. Il résulte de là qu’elle doit êtreopposée par le ministre liquidateur et ordonnateur, et qu’elle pourrait l'être même contre le porteur d’un jugement ou d’un arrêté déclarant l’existence de la créance contre l’Etat. Les créances, en effet, appartiennent à l’exercice pendant lequel elles sont nées, et non à celui pendant lequel elles ont été reconnues par la justice ordinaire ou administrative ; en principe, les jugements sont déclaratifs et non constitutifs L II pourrait donc arriver que la déchéance fût encourue avant que le créancier eût pu agir. Mais le délai de cinq ans ne commence pas à courir avant que le droit soit devenu exigible, soit par l’arrivée du terme, soit parla réalisation de la condition 2 ; car, si l’on peut reprocher au créancier d’avoir négligé d’agir quand l'action était ouverte, on ne saurait lui imputer son inaction lorsqu’il était retenu par l’impossibilité légale d’agir ; on sait que c’est en cas d'impossibilité de droit que s’applique la maxime : Contrà non valentem agere non ouvrit prœscriptio. Cependant toutes les causes qui suspendent la prescription ne s’appliquent pas à la déchéance. Ainsi le délai de cinq ans serait opposable aux mineurs et autres incapables, nonobstant l’art. 2252 du Code civ. Il n’y a pas là de contradiction ;

4 Cons. d’Et., arr. des 19 mai 1853, 8 février 1855 et 28 mai 1866. L’art. 6 du décret du 31 mai 1862, sur la comptabilité publique, considère comme appartenant à un exercice les services faits et les droits acquis depuis le Ier janvier jusqu’au 31 décembre de l’année qui lui donne son nom.

2 G. d’Et. du 42 janvier 1854.

car, d’autres courtes prescriptions de droit commun, que la minorité ne suspend pas, cessent cependant de courir lorsqu’il y a impossibilité légale d’agir 1 .

Pour interrompre la déchéance quinquennale, il n’est pas nécessaire d’agir en justice ; il suffit d’adresser une demande à l’administration, soit au ministre, soit au préfet, suivant les cas. L’action devant une juridiction incompétente devrait aussi, selon nous, interrompre la déchéance comme elle interromptla prescription (art. 2246) ; mais la jurisprudence du conseil d’État est contraire à cette opinion2.

La déchéance ne serait pas encourue si le retard venait du fait de l’administration ou avait été occasionné par des pourvois formés devant le Conseil d’État (art. 10 de la loi du 29 janvier 1831).

Les lois de déchéance ne s’appliquent ni au remboursement des cautionnements ni à celui des dépôts, parce que ces créances sont payables sur des fonds spéciaux que le Gouvernement est censé garder disponibles. Le titulaire est plutôt propriétaire que créancier du cautionnement.

Mais la prescription quinquennale s’appliquerait au payement des arrérages de cautionnements, parce que c’est une dette ordinaire du trésor public, sans imputation sur un fonds particulier 3.

En matière de pensions, il y a déchéance après cinq ans contre celui qui n’a pas réclamé la liquidation dans ce délai, à partir du moment où il a été admis à faire valoir ses droits à la retraite *. L’expiration de ce délai n’est pas la seule cause qui rende l’ayant droit irrecevable. Ainsi tout fonctionnaire démissionnaire, révoqué ou destitué5, perd

' Arr. 2277 et 2278 du Code civil. L’art. 2278 dit que la prescription de l’art. 2277 court contre les mineurs.

* V. arr. Gons. d’Et. du 19 mai 1853. Cpr. avec celui du 21 décembre 1854.

3 Arr. Cons. d’Et. du 4 mai 1854.

4 Art. 22 de la loi du 9 juin 1853.

5 C’est pour leur épargner la perte du droit à pension que le» décrets ou arrêtés de révocation emploient la formule : « en remplacement de M*** appelé à d’autres fonctions. >*

ses droits’; il en est de même de celui qui a perdu la qualité de Français.

La déchéance quinquennale ne s’applique pas aux dépenses départementales ni aux dépenses communales L Les départements, les communes et les établisements publics sont régis par le droit commun (art. 2227 du code civil).

* Art. 480 du décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique.