CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Nature du contentieux. — H y a des cas où l’action administrative n’est limitée ni par des formes exigées à peine d'excès de pouvoir, ni par la loi reconnaissant certains droits, ni par un contrat passé entre l’administration et des particuliers ; elle est alors discrétionnaire, et aucun recours juridique n’est accordé aux personnes dont les intérêts seraient blessés par les décisions de l’autorité. Tout ce que les parties peuvent faire, c’est, lorsque l’acte dont elles souffrent est émané d’un agent inférieur, de s’adresser à son supérieur hiérarchique par voie de supplique, et de lui en demander la réformation. Mais l’administration ne se meut pas toujours avec autant de liberté; il est des circonstances, au contraire, où la loi l’oblige à s’éclairer au moyen de certaines formalités, et à respecter des droits consacrés par des dispositions législatives ou par des contrats régulièrement formés. Aussi la violation des formes, de la loi ou des conventions donne-t-elle lieu à recours par les parties intéressées, et c’est là ce qui constitue le contentieux administratif. « Le contentieux

administratif, dit M. Vivien se compose de toutes les réclamations fondées sur la violation des obligations imposées à l’administration par les lois et règlements qui la régissent ou par les contrats qu’elle souscrit; ainsi toute loi qui pose une règle de décision peut donner ouverture à un débat contentieux, s’il est allégué que la compétence soit intervertie, la forme inobservée ou la règle enfreinte. Tout contrat passé par l'administration a le meme effet, si le sens ou l’exécution en sont contestés. L’ensemble de ces débats, considérés en masse, constitue le contentieux de l’administration ; il se compose donc d’une nature de contestations, bien distinctes, comme on le voit, du contentieux judiciaire et de l’administration pure 2. »

Nous avons, en exposant l’organisation administrative, posé des prémisses qui nous permettront de mettre ici en relief la distinction entre l’administration pure et le contentieux. La loi exige, en certains cas, des avis, des formalités qui servent de garantie aux particuliers. Précisément parce que l’administration est investie d’un pouvoir discrétionnaire, le législateur a voulu donner aux intérêts privés une sûreté qui prévienne l’arbitraire en éclairant l’administrateur. L’inobservation de ces formes produit l'excès de pouvoir, et du moment qu’il y a excès de pouvoir la matière donne lieu h recours, alors môme qu’elle serait de sa nature purement administrative. Si, par exemple, un préfet néglige, malgré les prescriptions de la loi, de consulter le conseil de préfecture, le conseil général , le conseil d'arrondissement ou le conseil municipal, l’arrêté qu’il rend est irrégulier et peut être attaqué devant le Conseil d’État,

* Etudes administratives , 2* édition, t. I, p. 125.

2 Un décret portant révocation de la nomination d’un membre de la Légion d’honneur, en dehors des cas prévus par les lois et règlements, est entaché d’excès de pouvoir et peut être attaqué au contentieux. Arr. Conseil d’Et.at du 39 mai 1874. — Un décret portant répartition entre les titulaires d’offices du paiement de l’indemnité due pour un titre supprimé au titulaire ou à ses héritiers ne peut pas être attaqué au contentieux. C’est un acte d’administration pure d’après la jurisprudence. Arr. Conseil d’Etat du 27 juin 1873 Traonoüez.

Il ne suffit pas, pour qu’un acte administratif soit attaquable au contentieux, qu'il froisse Yintêrêt d’un particulier. On peut avoir grand intérêt à obtenir une place ou la concession d’une mine, ou l’autorisation de construire une usine sur un cours d’eau navigable, etc., etc. Lorsque la demande est repoussée, le pétitionnaire peut-il se pourvoir contre ce refus ? Il est évident que si les intérêts du demandeur ont souffert, nulle atteinte n’a cependant été portée à son droit; car, tout le monde a la faculté de demander, mais personne n’a le droit d 'obtenir une faveur. D’un autre côté, si la juridiction contentieuse avait le pouvoir de vaincre les refus de l’administrateur, elle pourrait donc accorder l’autorisation demandée; mais a-t-elle les éléments de décision et d’appréciation pour juger de l’opportunité d’une semblable mesure? Une juridiction statuant suivant certaines formes, et sur la demande des intéressés, n’a pas, comme l’administrateur, le moyen de savoir si l’acte dont il s’agit ne présentera pas des inconvénients ; en supposant qu’elle n’y découvre aucun péril, à l’examiner dans l’isolement où les parties l’ont présenté, rien ne garantit que par rapport à l’ensemble de l’administration, il aura la même innocuité. L’administrateur, par la nature même de son office, a l’œil ouvert sur toutes les parties de l’administration ; la juridiction contentieuse ne connaît que l’affaire qui lui est soumise, et c’est pour cela qu’elle ne doit pas se substituer à l’administrateur.

Si, au contraire, Y acte administratif blesse un droit acquis, alors le recours contentieux est, en général, admis pour, faire cesser cette violation. Exemple : le décret qui accorde une concession est un acte d’administration pure et, par conséquent, inattaquable au contentieux; mais celui qui en prononcerait le retrait donnerait lieu au recours, si la révocation était faite en dehors des cas où elle est admise par la loi. — Autre exemple : l’autorisation d’établir un atelier insalubre est, par sa nature, un acte d’administration pure, puisqu’il se rattache à l’exercice du pouvoir de police en matière de salubrité. Cependant, comme le refus est une atteinte grave à la liberté de l’in-

dustrie, le législateur a exceptionnellement permis au demandeur de faire opposition contre le refus (art. 7 du décret du 15 octobre 1810). La loi permet aussi à l’administration de prononcer la suppression de l’établissement lorsqu’il est dommageable pour la salubrité publique (art. 12 du même décret). Si la suppression était ordonnée pour d’autres causes, et par conséquent d’une façon arbitraire, le recours par la voie contentieuse serait admissible. — Troisième exemple : le décret qui concède une mine est un acte d’administration pure , mais la révocation de la concession peut être prononcée dans certains cas prévus par la loi et, par exemple, pour défaut de payement des dépenses contributives d’assèchement (loi du 27 avril 1838, art. 6). Si le retrait était prononcé en dehors des cas prévus par la loi, le concessionnaire pourrait faire prononcer l’annulation de l’arrêté de révocation par la voie contentieuse. — Quatrième exemple : quand le gouvernement accorde un secours à la veuve d’un fonctionnaire qui est mort avant d’avoir le temps de service requis pour avoir droit à pension, il fait une faveur qu’il aurait pu refuser. Lorsqu’il refuse, la veuve ne peut pas agir au contentieux. Si nous supposons que le fonctionnaire soit mort ayant fait ses trente ans de service et que le ministre n’accorde à sa veuve qu’une pension inférieure au taux fixé par la loi, elle pourra réclamer contre la liquidation par la voie contentieuse.

Parmi les actes d’administration pure, les uns se distinguent facilement des matières contentieuses, et de ce nombre sont toutes les mesures qui constituent une concession, grâce ou faveur. D’autres peuvent être aisément confondus avec elles : par exemple, les mesures de police. Sauf les exceptions qui pourraient résulter de dispositions spéciales, il est de principe que les mesures de police prises par l’autorité compétente ne donnent pas lieu à recours contentieux, même à la réclamation, devant la juridiction contentieuse administrative, d’une indemnité pour le préjudice souffert par les parties. Est-ce à dire que les parties n’aient aucun moyen d’atteindre les agents qui se rendent coupables d’abus d’autorité et qui, par des vexations inu-

tiles, leur causeraient des dommages ou porteraient atteinte à la liberté individuelle ? Si les parties ne peuvent pas attaquer l’acte lui-même, il leur est permis de poursuivre devant les tribunaux ordinaires les agents pour les faits qui leur sont imputables, parce qu’ils out dépassé leurs attributions.

Autre exemple tiré de la matière des Règlements d'eau . L’administration a reçu de la loi des 12-20 août 1790, chap. vr, le droit de prendre les mesures qu’elle jugerait utiles pour assurer le libre écoulement des eaux, et même pour les diriger vers un dut d'utilité générale, d’après les principes d’irrigation. Que ces règlements soient généraux et applicables à tout le cours du fleuve, ou qu’ils soient spéciaux à quelques usines, ce sont des actes de pure administration, inattaquables au contentieux, à la seule condition qu’ils aient été pris dans un intérêt public ou au moins dans l’intérêt collectif de plusieurs usiniers. S’il avait tranché des contestations privées, par application de titres du droit commun, il y aurait excès de pouvoir *.

Telles sont les distinctions principales que M. de Broglie refusait d’admettre dans un article publié par la Revue française en 1828; il y soutenait que « le contentieux administratif ne devrait comprendre que les réclamations élevées sur le mérite, la justice, l’opportunité d’une mesure prise par le gouvernement discrétionnairement , et dans la limite de ses pouvoirs ; » en second lieu, qu’il faudrait attribuer aux tribunaux ordinaires « toute plainte qui se fonde sur les termes exprès d’une loi, d'un décret, d’une ordonnance, d'un arrêté. » Ce système consistait donc à ouvrir un recours contre les actes discrétionnaires ou de pure administration, c'est-à-dire précisément contre ceux qui ne sont pas attaquables par la voie contentieuse. Quant à la proposition de confondre le contentieux administratif avec le con-

* V. sur cette question un exposé analytique de la doctrine et de la jurisprudence dans les Principes de compétence et de juridiction , par M. Chauveau (t. I", n° 154, p. 44, et t. II, p. 82 et suiv.) M. Chauveau combat la jurisprudence en ce qui concerne les règlements d’eau spéciaux à un ou quelques usiniers.

tentiêux judiciaire, on pouvait et l’on pourrait encore invoquer l’exemple de plusieurs pays où les tribunaux de droit commun sont investis de la double compétence. Quels sont donc les motifs qui ont déterminé le législateur français à séparer ce que la plus grande partie des législations étrangères ont réuni ' ?

1° Les questions administratives exigent des connaissances spéciales très diverses, et, pour assurer une bonne administration de la justice, il était presque indispensable do constituer des juges spéciaux ; 2° quoique les juridictions contentieuses aient été établies pour garantir les droits individuels atteints par l’action administrative, il faut cependant que les débats soient jugés au point de vue de l'intérêt général et par des tribunaux pénétres de cette pensée que, clans le doute, c’est l'intérêt général qui doit prédominer ; il était à craindre que des tribunaux constamment occupés à régler les intérêts ou droits privés ne fussent trop disposés à leur sacrifier l’État, parce que c’est un plaideur impersonnel, puissant et riche ; 3° les débats administratifs sont presque tous urgents, et la célérité de leur expédition est mieux assurée avec les tribunaux spéciaux ; sinon, il faudrait faire statuer les tribunaux avec les formes brèves auxquelles ils ne sont pas habitués ; 4° du mélange des deux juridictions il pourrait résulter que, dans les procès ordinaires, les tribunaux obéissent aux habitudes administratives; ainsi se pervertirait l’esprit des juges de droit commun ; 5° on ne peut pas nier que la loi moderne n’ait obéi à la tradition de l’ancienne monarchie. Avant 1789, il y avait plusieurs juridictions spéciales qui étaient chargées du contentieux administratif. Les bureaux d’élections statuaient sur le contentieux en matière de tailles ; les intendants sur le contentieux en matière d’impôts nou-

1 Parmi les législations étrangères, celles qui, sur ce point, diffèrent le plus de la nôtre n’ont cependant pas établi une assimilation absolue dès deux compétences. Ainsi, en Belgique, le contentieux administratif est presque entièrement jugé par les tribunaux ordinaires. Mais les réclamations en matière de contributions directes et de service militaire sont portées devant la députation permanente.

veaux. La Cour des aides était le tribunal d’appel où ressortissaient les jugements des bureaux d’élections, et le conseil du roi connaissait des appels formés contre les décisions des intendants. — La Table de marbre était compétente en matière forestière, et la Cour des monnaies sur les questions qui lui avaient valu son nom.