JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Juges ordinaires et juges d’exception, — Ce serait une erreur de considérer les juridictions administratives comme des tribunaux d’exception, par rapport aux tribunaux civils. Entre deux juridictions dont l’objet est complètement différent il ne peut pas y avoir la relation qui existe entre un tribunal ordinaire et un tribunal d'exception ; car cette division implique que la comparaison s’établit entre les juridictions du même ordre. Les juges de paix et les tribunaux de commerce sont des juges d’exception, par rapport aux tribunaux civils de première instance, parce que tous ont à statuer sur des contestations entre particuliers. Mais la juridiction administrative s’applique à un autre ordre de différends auquel ne s’étend pas la compétence des tribunaux ordinaires, et elle n’est pas plus un démembrement de la juridiction civile que celle-ci n’est un démembrement de la juridiction administrative.

La juridiction administrative n’est-elle pas, comme certains le prétendent ', une juridiction d’exception, en ce sens du moins qu’elle ne connaît pas de l’exécution de ses décisions? C’est encore une confusion. La juridiction administrative ne connaît pas des actes d’exécution qui se rat tachent au droit commun, tels que saisies, commandements, radiations d’hypothèques ; il en est autrement des voies d’exécution, qui sont administratives par leur nature. Par exemple, un arrêté du conseil de préfecture annule une élection d’arrondissement ou municipale, et, en conséquence, l’administration procède à une nouvelle élec-

1 M. de Corinenin, Droit administratif , 5* édition, t. Il, chap. ni.

tion. N’est-ce pas là une exécution administrative de l’arrêté d’annulation, et s’il s’élève des difficultés, le conseil de préfecture ne sera-t-il pas encore compétent pour connaître delà régularité des nouvelles opérations électorales 1 ? Ainsi, à quelque point de vue qu’on se place, de la décision ou de V exécution, on verra que les deux espèces de justice ressemblent à deux fleuves qui, après avoir pris leur source au même point, se séparent à leur naissance^ pour couler dans des lits différents.

Mais quel est, dans l’ordre des autorités administratives, le juge ordinaire du contentieux? La loi n'ayant pas toujours formellement désigné la juridiction, il est indispensable de savoir comment il faut suppléer à son silence.

En matière civile, toute contestation qui n’a pas été expressément attribuée aux juges de paix, aux tribunaux de commerce ou aux conseils de prud’hommes, doit être portée devant le tribunal civil. En matière criminelle, il n’est pas moins certain que les contraventions, délits ou crimes’ doivent être jugés par les juges de simple police, les tribunaux correctionnels ou les cours d’assises, à défaut d’attribution à des tribunaux spéciaux, tels que les conseils de guerre, les conseils de discipline. Mais il s’en faut de beaucoup que la même certitude existe en matière administrative.

A ne consulter que l’exposé des motifs qui précéda la loi du 28 pluviôse an VIII organique de l’administration intérieure, et, en particulier, des conseils de préfecture, on serait tenté de croire que, dans la pensée des rédacteurs, ce conseil devait être le tribunal ordinaire en matière de contentieux administratif. « Remettre, y était-il dit, le contentieux de l’administration à un conseil de préfecture, a paru nécessaire pour garantir les parties intéressées de jugements rendus sur des rapports et des avis de bureaux, pour donner à la propriété des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles, à ses formes. » Cette interpré-

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* Principes de compétence et de juridiction , de M. Chauveau, t. I*r, p, 358, n° 1113.

tation delà loi de pluviôse an VIII fut également adoptée par les considérants d’un décret, en Conseil d’Etat, du 6 décembre 1813, inséré au Bulletin des lois. Ce décret annulait un arrêté préfectoral et renvoyait les parties devant le conseil de préfecture. « Considérant, disait-il, que d’après la loi du 28 pluviôse an VIII, le préfet est seul chargé de l’administration, et que dès lors il doit seul statuer sur toutes les matières qui sont de pure administration, mais que les conseils de préfecture sont institués pour prononcer sur toutes les matières contentieuses administratives. »

Malgré ces deux arguments, l’opinion contraire a prévalu, et cela devait être ; car 1° les termes de l’exposé des motifs, même en les supposant plus explicites qu’ils ne le sont, ne pouvaient pas l’emporter sur le texte de la loi qui a disposé par voie d’énumération limitative. L’art. -4, en effet, ayant énuméré les matières pour lesquelles le conseil de préfecture est compétent, n’en faut-il pas conclure qu’en dehors des cas formellement prévus, le conseil ne doit pas être saisi? C’est, avant tout, au texte entendu conformément aux principes généraux en matière d’interprétation, qu'il faut s’en rapporter, et l’autorité d’un des motifs ne doit pas être suivie lorsqu’elle est à l’inverse du sens naturel des termes de la loi ; 2° le déeret du 6 décembre 1813 est un acte purement individuel, et l’on ne saurait trouver une interprétation générale et réglementaire dans une rédaction contestable des considérants. Il est vrai que ce décret a été inséré au Bulletin des lois ; mais encore faudrait-il savoir pour quel motif il a été publié, et spécialement si l’insertion a ôté faite pour donner à cette décision tout individuelle la valeur générale d’un décret interprétatif. Du moment qu’il y a incertitude sur ce point, le décret de 1813 n’a que la valeur d’une interprétation doctrinale 1 * * 4.

1 M. Dufour, qui, dans sa première édition, avait soutenu la compé-

tence des conseils de préfecture comme juges ordinaires, s’est, dans

la deuxième édition (t. II, p. 21), prononcé pour la compétence des ministres. Cette question a été mise dans tout son jour par le rapport

de M. Boulatignier sur les conseils de préfecture. M. Laferrière (t. Il,

DE DROIT TUBLIC ET ADMINISTRATIF

Quel est donc le juge ordinaire? « On a toujours tenu pour certain, dit M. Boulatignier, que les conseils de préfecture n’avaient que des attributions spéciales et déterminées, et qu’en dehors des cas dont la connaissance leur était expressément réservée, il y avait lieu, dans le silence de la loi et par application des principes généraux sur l’organisation administrative, de soumettre au préfet les litiges qui peuvent naître des réclamations contre les actes faits par les administrations municipales, et aux ministres (chacun selon ses attributions) les litiges qui résulteraient des réclamations contre les actes des préfets h » L'histoire de la législation intermédiaire vient à l’appui de cette opinion.

Les anciennes juridictions spéciales et le conseil du Roi ayant été supprimés après 1789, il fallut les remplacer. On attribua d’abord le contentieux, non point à chaque ministre, mais à tous les ministres réunis en Conseil d’Etat ; c’était du reste le roi qui statuait par ordonnance, et le conseil des ministres, réuni en Conseil d’Etat, n’avait que la discussion des motifs qui 'pouvaient nécessiter V annulation des actes irréguliers des corps administratifs 2. Mais la constitution du 5 fructidor an III ayant posé en principe que les ministres ne formeraient pas un Conseil, il fallut transporter à chaque ministre, dans son département, la compétence qui, d’après la législation de 1791, appartenait au cabinet réuni. Depuis lors, il s’est produit deux faits qui, sans détruire cet ordre de choses, l’ont modifié : 1° la loi du 28 pluviôse an VIII, qui a institué les conseils de préfecture ; mais cette juridiction n’ayant reçu que des attributions spéciales, limitativement énumérées, la compétence des ministres, quoique sensiblement diminuée, a subsisté pour tout ce qui ne leur était pas formellement

p. 515) formule ainsi son opinion sur cette question : « Comme tout le contentieux de l’administration ne lui a pas été {au conseil de préfecture) remis par les lois qui ont suivi celle du 28 pluviôse an VIII, il est plus exact de dire qu’il est ordinairement juge du contentieux, mais notamment dans les catégories suivantes ( suit l’ énumération'). »

1 M. Boulatignier, Rapport sur les conseils de préfecture.

2 Loi des 27 avril-25 mai 1792, art. 17.

enlevé ; 2° l’institution du Conseil d’Etat; mais cette juridiction n’a reçu la qualité de juge ordinaire qu’au second degré, et sa création n’a pas eu d’effet sur la compétence en première instance.

De ce que les ministres1 rendenldes jugemenlsen matière contentieuse, il résulte : 1° que les règles de l’autorité de la chose jugée doivent être appliquées à leurs décisions contentieuses (art. 1351 C. civ.); 2° que la décision, une fois rendue, constitue pour la partie qui l’a obtenue un droit acquis ; et que le ministre ne peut pas se rétracter comme il le peut faire pour le plus grand nombre des actes de gestion 2.

Tout acte d’un ministre cependant ne constitue pas un jugement, et nous ne saurions attribuer ce caractère qu'aux décisions rendues sur la réclamation d’une partie intéressée : « Nous admettons, dit M. Aucoc 3, que les ministres ne sont pas juges, quand ils font des actes de commandement ou de gestion qui peuvent donner lieu à recours parla voie contentieuse. Mais, quand ils statuent sur une réclamation contre un acte qui a blessé un droit, ils font ce que fait le conseil de préfecture, ce que fait le Conseil d’État. C'est un jugement prononçant sur un litige. »

1 Les décisions du grand chancelier sur les demandes formées par les légionnaires afin d’admission au traitement de la légion ne sont pas susceptibles d’un recours contentieux: avant qu’elles aient reçu la confirmation du ministre hiérarchique du grand chancelier. — Commission faisant fonctions de Conseil d’Etat du 16 février 1872 Darnis et 6 décembre 1872 Quinguet.

2M. Bouchené-Lefer, ancien conseiller d'Etat, a combattu la doctrine admise par la jurisprudence. A ses yeux, les ministres, soit en matière contentieuse, soit en matière d’administration pure, font acte d’autorité et non point fonctions de juges. Ce n'est que par exception, dans des cas qu’il énumère, que les ministres sont de véritables juges ( Principes du droit public administratif , p. 183, 611, 612 et 613). Les ministres ne seraient donc juges du contentieux que par exception, au lieu d’être les juges ordinaires. M. Bouchené-Lefer ne dit pas quel est le juge ordinaire ; il en résulte que c’est le Conseil d’Etat qui, dan3 les cas non énumérés par la loi, serait juge ordinaire du contentieux en premier et dernier ressort.

* Conférences sur l’administration et le droit administratif, par Léon Aucoc, t. I*r, p. 476, n° 323.

Conseil de préfecture juge au contentieux. —

En matière de contributions directes, il existe une différence (qui a été développée plus haut) entre les demandes en remise ou modération et les demandes en décharge ou réduction. Celles-ci sont les seules qui soient de la compétence des conseils de préfecture ; celles-là rentrent dans les at tributions du préfet. Le contribuable qui demande une décharge ou une réduction réclame en vertu d’un droit atteint par un acte administratif, tandis que le demandeur en remise ou modération sollicite une faveur ; aussi, dans le premier cas, il y a contentieux , et, dans le second, acte d’ administration pure. Cette compétence du conseil de préfecture s’étend non seulement aux contributions perçues par l’État et aux centimes additionnels départementaux ou communaux, mais encore aux taxes qui, par des lois spéciales, ont été assimilées pour leur perception aux impôts directs L Le contentieux des contributions indirectes, au contraire, appartient aux tribunaux ordinaires 1 2, et les exceptions à cette règle ont peu à peu disparu 3.

En matière de travaux publics, les conseils de préfecture connaissent : 1° des contestations entre l’administration et les entrepreneurs sur le sens et Yexécution des clauses de leurs marchés ; 2° entre l'administration ou l’entrepreneur, subrogé à ses droits, et les tiers ; car les réclamations formées par ces derniers, à raison des dommages qu’ils auraient éprouvés par suite de l’exécution des travaux, donnent lieu à indemnité. C’est ici le lieu de faire remarquer que la rédaction de l’art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII, sur ce point, a besoin d’être rectifiée. La loi parle du dommage provenant du fait 'personnel de l'entrepreneur, non du fait de V administration. Est-ce à dire que si le tort avait été causé par l’administration elle-même, lorsqu’elle fait exécuter les travaux en régie, il n’y aurait pas lieu à indemnité ou que le conseil de préfecture serait incompétent pour la

1 L’énumération en a été faite avec beaucoup de soin par M. Boulatignier, dans son Rapport, p. 28.

2 Art. 2 de la loi des 7-11 septembre 1790.

3 M. Boulatignier, ibid., p. 29.

fixer? Nullement ; la loi, au contraire, a pensé qu’une disposition formelle n’était nécessaire que pour le fait des entrepreneurs, et qu’il était inutile de parler expressément de l’administration à laquelle la môme disposition s’appliquait à fortiori.

Que les dommages soient permanents ou lemporamres, le conseil de préfecture est compétent ; car la loi ne distingue pas. Vainement soutiendrait-on qu’une altération perpétuelle de la propriété équivaut à une véritable expropriation et que la dépréciation qui en résulte est souvent ou presque toujours plus grave que la dépossession d'un lopin de terre, qui peut être dénué de valeur. Ces considérations ne sauraient prévaloir contre l’argument qui s'évince 1° des textes et 2“ de l'historique des lois sur l’expropriation pour cause d’utilité publique1.

Nous avons déjà dit que le texte ne fait aucune distinction; l’induction historique n’est pas moins concluante. La loi du 28 pluviôse an VIII, après avoir attribué au conseil de préfecture la compétence en matière de dommages, ajoutait qu'il connaîtrait, en outre, des indemnités réclamées pour terrains pris ou fouillés, ce qui comprenait l’extraction des matériaux (terrains fouillés') et l'expropriation pour cause d'utilité publique (terrains pris), .es lois des 8 mars 1810, 7 juillet 1833 et 3 mai 1841 n’ont eu pour objet que l’expropriation pour cause d’utilité publique, et n’ont par conséquent enlevé au conseil de préfecture ni sa compétence en matière d'extraction de matériaux, ni celle qui concerne les dommages soit temporaire- , soit permanents. Inclusione unius fit exclusio alterius 2 . plus bas,

1 Voir, sur l’histoire de la compétence en matière d<* travaux publics dans l’ancien droit, un article de M. Dareste, publié par la Revue historique , t. Ier, p. 47 et suiv.

2 Que les lois de 1810, 1833 et 1841 n’aient eu en i que l’expropriation, cela résulte de plusieurs articles, 1° Elles s< ut toutes intitulées : loi sur l’expropriation pour cause d’utilité ]■■ tique. 2° D’un autre côté, les formalités exigées par ces lois impliquent la cession de la propriété, et non un simple dommage, même j mianent. Ainsi d après l’art. 3 de la loi de 1810, l’ingénieur doii o cesser un plan terrier ou figuré des propriétés dont la cession est reçu n nue nécessaire . — L’art. 13 et quelques autres parlent de l’arrété du préfet indicatif

dans la partie spéciale, Y expropriation pour cause d'utilité publique').

Le conseil de préfecture statue sur les difficultés qui peuvent s'élever en matière de voirie. La plus importante attribution que le conseil ait reçue, sous ce rapport, c’est la répression des contraventions de grande voirie; celles de petite voirie sont réprimées par le juge de simple police En matière d’infractions commises aux règlements sur l’alignement, les distinctions suivantes ont été admises par la jurisprudence : pour la grande voirie, le conseil de préfecture applique l’amende, peine de la contravention, et ordonne la démolition des travaux, mais seulement dans le cas où la construction empiète sur la voie publique, ou bien s’il s’agit de réparations confortatives faites au mur de face. En matière de petite voirie , le tribunal de simple police doit, d’après la jurisprudence de la Cour de cassation et lorsqu'il s’agit de travaux faits sans autorisation au mur de face, non seulement prononcer l’amende, mais encore, dans tous les cas, ordonner la destruction de la besogne mal plantée , que les travaux faits au mur de face soient ou non confortatifs. Cependant en cas de construction sans délivrance d’alignement, le juge de simple police condamne à l’amende , mais n’ordonne la destruction de la besogne mal plantée (c’est-à-dire la démolition) qu’autant que la construction empiète sur le sol de la voie publique 2.

des propriétés cessibles. L’art. 4 de la loi du 3 mai 1841 charge les ingénieurs de dresser un plan parcellaire des propriétés à céder. Enfin 3° comment l’indemnité, qui doit être préalable d’après ces lois, en cas d’expropriation, le serait-elle quand il s’agit de dommages? L’indemnité ne peut être due qu’après le dommage causé, et, par cpnséquent, la fixation n’en pourrait être faite que postérieurement. Il est vrai que certains auteurs soutiennent, en ce cas, non la compétence du jury, mais celle du tribunal civil comme juge ordinaire. Cette solution est encore moins justifiable, puisque l’argument tiré de l’assimilation du dommage permanent avec l'expropriation lui faisant défaut, elle se trouve manifestement en contradiction avec la loi du 28 pluviôse an VIII. La jurisprudence est fixée dans le sens énoncé au texte (Tribunal de conflits, 12 janvier 1850, 29 mars 1852. — Conseil d’Etat, 14 septembre 1853).

1 Art. 479, n° 11 du Code pénal.

2 V. plus bas {Alignement).

Les chemins vicinaux ne sont placés, sous le rapport de la répression des contraventions, ni dans la grande ni dans la petite voirie. D’après la loi du 9 ventôse an XIII, les poursuites en contravention étaient portées devant les conseils de préfecture L Mais l’art. 479, n° 11, du Code pénal a, par une disposition générale qui ne contient aucune distinction, au moins formelle, attribué au juge de simple police les dégradations aux chemins publics et les usurpations sur leur largeur. Cette disposition s'appliquait donc par sa généralité tout aussi bien aux chemins vicinaux qu’aux autres voies de communication. Pour concilier la loi de l’an XIII avec le Code pénal, la jurisprudence administrative a distingué entre l’application de la peine et la suppression des travaux faits en contravention ; pour appliquer la peine, le juge de simple police est compétent, mais la suppression des constructions ou réparations appartient au conseil de préfecture.

Ce dédoublement de la compétence présente les plus grands inconvénients, surtout lorsqu’il s’applique à des affaires d’une faible importance, comme le sont la plupart de ces contraventions. Aussi la Cour de cassation a-t-elle décidé que l'art. 479-11° du Code pénal avait abrogé l’art. 8 de la loi du 9 ventôse an XIII, et que le juge de simple police était compétent, soit pour appliquer la peine, soit pour faire supprimer les travaux 2. Nous sommes convaincu des inconvénients qu’entraîne la division de la compétence ; mais nous pensons qu'il aurait été préférable de les éviter en donnant aux conseils de préfecture la plénitude de juridiction pour la répression des contraventions, en matière de voirie vicinale. Cette solution nous semble être plus conforme aux principes d’interprétation

On avait d’abord jugé que l’art. 7 de la loi du 9 ventôse an XIII ne s appliquait qu’aux contraventions prévues par la loi elle-même, c est-à-dire aux plantations d’arbres. Bientôt la jurisprudence décida que la disposition devait être étendue à toutes les contraventions commises sur les chemins vicinaux. (V. notamment ord des^ 27 novembre 1821, 2a janvier 1831 et 23 décembre 1852).

- C’est ce qui résulte des motifs, sinon du dispositif, de l’arrêt du 2 mars 1837 Boullay.

d’après lesquels les dispositions générales ne dérogent pas aux lois spéciales, même antérieures ; or l’art. 479-11° est une loi générale, tandis que la loi du 9 ventôse an XIII est spéciale aux chemins vicinaux L

Les amendes prononcées par les anciens règlements (lesquels sont encore en vigueur) étaient généralement très élevées, et la crainte de frapper trop sévèrement assurait l’impunité au contrevenant. Une loi du 23 mars 1842 a donné aux conseils de préfecture le droit de modérer ces amendes jusqu’au vingtième, sans qu’il leur soit permis de les abaisser au-dessous de 16 fr. Quant aux amendes arbitraires, la même loi a décidé que le juge serait désormais resserré entre un minimum de 16 fr. et un maximum de 300 fr. 1 2.

Les conseils de préfecture sont obligés de s’arrêter à ce minimum. Le Conseil d’État fut également tenu de s’y conformer, lorsque, d’après la loi du 3 mars 1849, il devint un véritable tribunal administratif rendant la justice par délégation. Le Conseil d’État ayant en 1832 repris, même en matière contentiense, son caractère consultatif, on lui reconnut le droit d’abaisser la peine au-dessous du minimum légal. Le motif en était que l'Empereur, qui prononçait en matière contentieuse, le Conseil d’État entendu, avait le droit de grâce et, en le combinant avec le droit de juger, on arrivait à donner toute latitude au chef de l’Etat. Il eût, en effet, été puéril d’exiger que le souverain condamnât d’abord au minimum et qu’ensuite il rendît un décret de grâce. La loi du 24 mai 1872, art. 9, a rétabli, pour le Conseil d’État, le droit de décision propre. « Il statue souverainement, dit cette disposition, sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes d’annulation pour excès de pouvoirs formées contre les actes des diverses autorités administratives. » Il résulte de

1 V. en ce sens Corna enin. Questions de droit administratif, 4* édition, p. 483 du t. 1".

8 La loi sur la police du roulage du 30 mai 1851, art. 4, a fixé le minimum à 5 fr. et le maximum à 30 fr., pour les contraventions qu'elle prévoit.

là que le Conseil d’État n’a plus le droit de mêler le droit de juridiction avec le pouvoir de faire grâce, et que, par suite, il est tenu à observer le minimum de la peine des contraventions de grande voirie.

Enfin la loi du 28 pluviôse an VIII attribue au conseil de préfecture le contentieux des domaines nationaux . Une pensée politique a dicté cette disposition. La Révolution était à peine fermée, et les passions s’agitaient encore avec violence au fond de la société plutôt lasse que pacifiée. Si l’on avait remis à des tribunaux inamovibles le soin de juger les questions de propriété qui se rattachaient aux ventes de biens nationaux, la conscience des juges aurait souvent été troublée par le souvenir d’événements trop récents et présents à tous les esprits. C’est avec raison que les ventes nationales furent placées sous la protection de magistrats que leur amovibilité, la nature de leurs fonctions et leur origine administrative associaient à la pensée politique du gouvernement.

Cette disposition exceptionnelle avait un effet très étendu ; car elle attribuait au conseil de préfecture : l°les contestations entre les parties contractantes, c’est-à-dire entre l’acquéreur et la nation venderesse ; 2° les actions en revendication totale ou partielle des tiers qui prétendaient être propriétaires. L’art. 94 de la constitution du 22 frimaire an VIII disposa que les acquéreurs de biens nationaux ne pourraient pas être dépossédés, et que les droits réels des tiers, dans le cas où leur existence serait démontrée, se résoudraient en une indemnité contre l’État. La jurisprudence a décidé que cette disposition a été abrogée par les lois et constitutions abolitives delà confiscation. Le recours contre l’Etat appartient aux acquéreurs évincés; mais une vente faite par erreur ou même sciemment de la chose d'autrui ne peut pas enlever au propriétaire son droit de propriété. Les tiers sont donc fondés à revendiquer les choses en nature et, suivant le droit commun, leurs actions en revendication doivent être portées devant les tribunaux ordinaires. Le conseil de préfecture n’a plus à s’occuper que des contestations entre l’acquéreur et l’État. Le conseil

de préfecture ne connaît même plus de l' application des actes de ventes nationales, mais seulement de leur interprétation en cas de doute ou d’obscurité. L’application des actes dont le sens n’est pas contestable appartient aux tribunaux ordinaires. Quelques lois spéciales ont, d’un autre côté, expressément réservé la compétence au conseil de préfecture en matière de biens domaniaux; ainsi, pour les coupes dans les bois de l'État, ils connaissent des difficultés qui s'élèvent sur le rèarpeniage et le récolement L Quant aux baux administratifs des biens domaniaux où l’État joue le rôle de bailleur, les contestations auxquelles ils donnent lieu sont portées devant l'autorité judiciaire 1 2. Même l'interprétation de ces actes n’appartient pas à la juridiction administrative 3. Comment l'interprétation des baux de biens domaniaux est-elle portée devant l’autorité judiciaire, tandis que l'interprétation des ventes de ces mêmes biens est de la compétence du conseil de préfecture? — Cette différence tient à l’art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII qui, au moins par l’esprit de sa disposition, n’a jamais été applicable aux baux, mais

1 Voir rénumération de ces lois dans le Rapport de M. Boulatignier, p. 31.

2 Qilid dans le cas où l’Etat joue le rôle de preneur? Ordinairement l’Etat ne loue des locaux que pour établir un service public, tel que l’exercice du culte, l’exploitation des théâtres nationaux, etc., etc. — En ce cas, le bail ayant pour objet une opération administrative de sa nature, on pourrait soutenir qu’il devrait être considéré comme un acte administratif, non à cause de la forme employée pour le constater, mais pur sa destination. — Cette doctrine n’est pas admise dans la jurisprudence administrative, par la raison que la destination de l’immeuble loué ne peut pas changer la nature du contrat, d’autant que cette destination est susceptible de modifications ultérieures. — (V. décr. sur conflits du 8 juin 1851. — Dictionnaire d’ administration française de M. Block, v° Baux administratifs .)

Dans les arrêtés précités, les baux avaient été faits entre des particuliers bailleurs et l’administration de la guerre ou celle de la marine; le Conseil d’Etat et le tribunal des conflits ont décidé qu’il « s’agis- « sait d’un bail, c’est-à-dire d’un contrat de droit commun, et qu’il « appartenait, par conséquent, aux tribunaux de prononcer non « seulement sur leur interprétation, mais encore sur l’effet des obli- « gâtions qui en résultent. »

a Arr. du Conseil d’Etat du 12 mai 1853, et décision du tribunal des eonfïits, 29 mai 1851.

seulement aux ventes 1 des biens de l'État; car les motifs politiques qui ont fait établir la disposition de la loi du 28 pluviôse an VIII étaient spéciaux à la matière des ventes.

Le conseil de préfecture cependant est compétent pour statuer sur l’interprétation des baux des droits de place dans les balles et marchés 2. Mais c’est une exception qui est fondée sur ce que les droits de place dans les halles et marchés sont des taxes de même nature que les octrois, et que, d’après l’art. 136 du décret du 17 mai 1809, le conseil de préfecture est compétent pour statuer sur les contestations relatives aux baux d'octroi (V. aussi art. 11 de la loi du 21 juin 1865).

Des lois postérieures à celles du 28 pluviôse an VIII ont étendu la compétence des conseils de préfecture par des dispositions expresses. Ainsi ils statuent sur la demande en nullité des élections d’arrondissement et communales ; lorsqu’elle a pour base l’incapacité légale du membre élu, le tribunal de première instance est compétent pour prononcer sur la question de capacité, s’il y a contestation sur ce point. La cause d’incapacité est-elle reconnue, le conseil de préfecture prononce l’annulation de l’élection; est-elle contestée, il renvoie devant l’autorité judiciaire pour faire vider la question de capacité 3 et surseoit à statuer, pendant le délai qu’il accorde aux parties, à l’effet de faire les diligences nécessaires. Les questions de capacité légale ne sont jamais portées comme actions principales devant les tribunaux, mais seulement sur le renvoi du conseil de préfecture. La nullité doit donc toujours être demandée devant le conseil, sauf s’il y a contestation sur la capacité

’ La loi, en disant en termes généraux que le conseil de préfecture statuerait sur le contentieux des domaines nationaux , était par son texte tout aussi bien applicable aux baux qu’aux ventes. Mais la loi, interprétée par son esprit, ne pouvait pas être étendue aux baux , pour lesquels la dérogation n’aurait pas eu de raison d’être.

2 Arr. Conseil d’Etat du 3 avril 1872 Jugeât et tribunal des conflits, rr. du 28 mars 1874 Jamet.

s Art. 51 et suivants de la loi du 22 juin 1833. — Art. 45-47 de la loi du 5 mai 1855.

légale, à faire vider la question préjudicielle par le juge ordinaire .

La compétence du conseil de préfecture, en matière d’affouages et de partages de bois communaux, donne lieu à plusieurs difficultés : 1° à qui appartient-il de statuer sur la répartition des coupes affouagères faites par le conseil municipal ? — 2° Si Y aptitude personnelle est contestée, qui du tribunal ou du conseil de préfecture sera compétent? — 3° Lorsqu'il y a des par quelle autorité l’existence en

sera-t-elle constatée? — La jurisprudence a décidé que les questions ôi aptitude personnelle doivent être jug’ées par les tribunaux ordinaires ’ qui prononcent spécialement sur le point de savoir si le réclamant est habitant , Français ou chef de famille. Quant à la répartition et à l’existence de l'usage, c’est le conseil de préfecture qui prononce sur ces deux points et, en général, sur tout ce qui touche au mode de jouissance 2 ; or les contestations relatives à la qualité d’habitant, de chef de famille, de Français 1 2 3, ont pour objet le droit à la jouissance, mais n’affectent pas le mode de jouissance.

Le conseil de préfecture connaît des demandes en revendication ayant pour objet les biens communaux usurpés, à la condition : 1° qu’il s’agira de biens qui devaient être partagés entre les habitants d’après les lois révolutionnaires

1 Décision du tribunal des conflits du 10 avril 1850. — Antérieurement, le Conseil d’Etat avait décidé que les questions d’aptitude personnelle devaient être jugées par le juge administratif; mais il s’est soumis à la jurisprudence du tribunal des conflits (V. décrets des 30 novembre, 21 décembre 1850 et 18 janvier 1851). Cette jurisprudence a été vigoureusement combattue par M. Serrigny ( Questions et traités , p. 37). Il est en effet regrettable que la compétence soit divisée pour des affaires dont l’importance est ordinairement assez faible. Il aurait été plus simple de faire juger les questions d’aptitude personnelle par le conseil da préfecture, qui les aurait décidées uniquement au point de vue du partage de fruits communaux et sans qu’il en résultât de chose jugée sur la question d’une manière générale.

2 Loi du 10 juin 1793, art. 2, sect. 5.

3 Les étrangers n’ont droit à l'affouage que s’ils ont obtenu l’autorisation de fixer leur domicile en France conformément à l’art. 13 du Code civil (Loi du 25 juin 1874). La qualité de Français ou la question de savoir si la formalité de l’art. 13 du Code civil a été remplie son t des questions d 'aptitude personnelle.

des 10 août 1792 et 10 juin 1793 ; 2° que l’usurpation ait été commise dans la période qui s’étend entre la loi du 10 juin 1793 et celle du 9 ventôse an XII abrogative de la précédente.

Nous avons déjà dit que, dans certaines matières contentieuses, le conseil de préfecture n’avait que le droit d’émettre un simple avis, et n’a pas le pouvoir de décision propre. Mais, d’après l’art. 11 de la loi du 21 juin 1865, toutes les matières contentieuses qui, par erreur, avaient été attribuées au préfet en conseil de préfecture ont été restituées au conseil de préfecture.

En cas d’urgence, les parties peuvent s’adresser au conseil de préfecture par référé pour faire ordonner une expertise qui constate l’état des lieux, en attendant que l’affaire puisse recevoir une solution définitive 1 .

Préfets. — Le préfet n’a que peu d'attributions en matière contentieuse. Ses attributions contentieuses sont les suivantes :

1° D’après l’art. 7 du décret du 15 octobre 1810, le préfet statue sur les demandes d’autorisation pour les établissements insalubres et incommodes de première et de deuxième classe. A ne considérer que la nature de la décision, ce ne serait là qu’une matière de police et d’administration pure j mais le décret, en ajoutant que le postulant peut, en cas de refus, porter le recours au Conseil d’État, a donné le caractère contentieux à une matière qui ne l’avait pas naturellement.

2° L’art. 76 de la loi du 30 avril 1806 donne au préfet le droit de frapper d’interdiction les moulins situés à l'extrême frontière, lorsqu’il est justifié qu’ils servent à la contrebande de grains et farines. L’arrêté peut être déféré au Conseil d’Etat par la voie contentieuse, mais il est provisoirement exécutoire.

3" D’après l’art. 2 de la loi du 11 juin 1817, lorsque 1 acquéreur d’un bien de l’État néglige de payer le prix, la déchéance peut être prononcée parle préfet sur la demande

1 Arr., Conseil d’Etat du 26 décembre 1873.

des préposés de l’administration; cependant ces arretés ne peuvent être mis à exécution qu’avec l'approbation du ministre des finances,

4° L’art. 64 de la loi du 21 avril 1810 sur les mines donnait aux préfets, en cas de concurrence entre plusieurs maîtres de forges, le droit de déterminer la proportion dans laquelle chacun des concurrents pourra extraire le minerai de fer de la minière, que le propriétaire refuse d’exploiter ou qu’il exploite d'une manière insuffisante. Le préfet statuait, sauf le recours au conseil d’État. Cette disposition a été abrogée par la loi des 9-17 mai 1866.

5° Si une concession de mines a été accordée à plusieurs concessionnaires, ils doivent justifier qu'il est pourvu, par une convention expresse, à ce que les travaux d’exploitation soient soumis à une direction unique et conduits vers un but déterminé. Si cette justification n’est pas faite ou si les conventions ne sont pas exécutées, le préfet peut prononcer la suspension des travaux en tout ou en partie, sauf recours au ministre et plus tard au Conseil d’Etat, par voie contentieuse (art. 7 de la loi du 27 avril 1838).

6° Lorsque, dans une exploitation de mines, on ouvre un puits ou une galerie contrairement aux lois et règlements, la fermeture peut être ordonnée par arrêté du préfet, sauf recours au ministre et même au Conseil d'Etat par la voie contentieuse (art. 8 de la loi du 27 avril 1838).

7° Les entreprises pour la fabrication du sel marin, lorsqu'elles ont été formées sans autorisation préalable, peuvent être frappées d’interdiction par arrêté du préfet, sauf recours contentieux. L’arrêté serait cependant exécutoire provisoirement (art. 7 et 11 de la loi du 17 juin 1840).

8° Le décret du 4 juillet 1806, art. 28, donnait au préfet compétence pour statuer sur les difficultés en matière de courses de chevaux; cette attribution a été transférée par un arrêté ministériel (du 17 février 1833) à une commission spéciale 1 .

* La légalité de cet arrêté aurait pu être contestée.

rRÉCIS DU COURS

Le préfet statuait en conseil de préfecture sur plusieurs matières contentieuses, et notamment dans les trois cas suivants :

1° Sur les contestations relatives à l’administration et à la perception des droits d’octroi entre les communes et les régisseurs des octrois en régie intéressée ou, en cas de bail, entre la commune et le fermier, sur le sens des clauses du bail (art. 136 du décret du 17 mai 1809).

2° Sur les contestations entre la régie des contributions indirectes et les débitants de boissons relativement à la sincérité des déclarations sur le prix du détail (art. 49 de îa loi du 28 avril 1816). Le préfet étaitchargé de la décision définitive; car le maire commençait par statuer provisoirement sur la difficulté.

3° Sur les contestations entre la régie des contributions indirectes et les débitants relativement au montant de l’abonnement pour remplacer le droit de détail (art. 70 et 78 de la loi du 28 avril 1816).

Ces affaires ont été rendues au conseil de préfecture par l’art. 11 de la loi du 21 juin 1863.

Sous-préfets. — Nous avons vu que les sous-préfets étaient compétents pour donner ou refuser l’autorisation de former les établissements dangereux ou insalubres de troisième classe. Par sa nature, cette attribution devrait être considérée comme étant d’administration pure ; mais une disposition formelle du décret du 13 octobre 1810 n’a pas voulu que ce pouvoir fût discrétionnaire, et elle a permis aux parties de se pourvoir contre le refus du sous- préfet devant le conseil de préfecture *. La nature du recours prouve que, par exception, le législateur a rendu contentieuse une matière de police et d'administration pure.

Maires. — Les maires ont quelques attributions en matière contentieuse. Ainsi, lorsque les agents des contributions indirectes ne veulent pas, pour la perception du droit de détail (ad valorem), accepter le prix déclaré par

1 Art. 8 du décret du 15 octobre 1810.

le débitant, il est statué provisoirement par le maire, et c’est le conseil de préfecture qui prononce définitivement *.

Autre exemple : les officiers qui marchent sans leurs troupes n’ont droit à être logés par les habitants, sur billets de logement, que moyennant indemnité ; les contestations qui s’élèveraient sur Je montant du prix sont jugés par le maire 2.

Troisième cas ; les difficultés en matière de courses de chevaux sont provisoirement jugées par le maire et définitivement par le préfet 3.

Conseil départemental de l’instruction publique- — - Le conseil départemental (art. o de la loi du 14 juin 1854) est compétent pour toutes les affaires disciplinaires de l’enseignement primaire, public ou libre.

Conseil académique. — Le conseil académique (art. 10 et H) de la loi du 27 février 1880, instruit les affaires disciplinaires relatives aux membres de l'enseignement public secondaire ou supérieur qui lui sont renvoyées parle ministre ou le recteur, et, après les avoir instruites, il les juge au fond et applique les peines en premier ressort ; car la partie condamnée peut appeler devant le conseil supérieur (art. 13, 14 et 15 de la loi du 27 février 1880).

4 Loi du 28 avril 1816, art. 49 et loi du 21 juin 1865, art. 11.

2 Loi des 23 mai 1792-18 janvier 1793, art. 26 et 52.

3 Un arrêté du 17 février 1853 a institué des commissions composées de tiois commissaires, qui statuent sans appel sur toutes les difficultés, sauf une, auxquelles les courses peuvent donner lieu. — Cet arrêté a-t-il pu transférer aune commission la compétence spéciale qu’avait attribuée au maire le décret du 4 juillet 1806, art. 27, 28? — On a fait observer que la présence du préfet, juge définitif, dessaisit le maire, juge provisoire . Mais, en l’absence du préfet, la délégation ne peut légalement être donnée qu’au maire, non à une commission. (Trolley, t. II, p. 29, et Dufour, t. I, p. 516.) A ce raisonnement on peut répondre que les prix étant fondés par le gouvernement, l'institution des commissions spéciales doit être considérée comme une condition de la fondation. M. Bouchené-Lefer va jusqu'à dire qu’un simple particulier, en fondant des prix de courses, pourrait désigner le juge des contestations qui viendraient à s’élever. Cette proposition, en tout cas et en admettant qu’elle soit fondée, ne tranche pas la question de légalité pour les prix que des particuliers auraient institués sans désigner le juge.

Conseil supérieur. — Le conseil supérieur (loi du 27 février 1880, art. 7) prononce en dernier ressort sur les jugements rendus par les conseils départementaux ou académiques. 11 ne peut prononcer dans certains cas qu’aux deux tiers des voix (art. 7, § dernier) : 1° la révocation, le retrait d’emploi, la suspension des professeurs titulaires de l’enseignement public supérieur ou secondaire, ou la mutation pour emploi inférieur des titulaires de l’enseignement public supérieur ; 2° l'interdiction du droit d’enseigner et du droit de diriger un établissement d’enseignement prononcée contre un membre de l’enseignement public ou libre; 3° l’exclusion des étudiants de l’enseignement public ou libre de toutes les académies.

Commission spéciale. — En matière de Dessecheme?it de marais et autres cas prévus par la loi du 16 septembre 1807, une commission spéciale a été chargée de statuer sur plusieurs matières qui seraient de la compétence du conseil de préfecture. Ges cas sont énumérés dans la loi du 16 septembre 1807, art. 30, 31 et 46. La loi du 21 juin 1865 sur les syndicats a, par son article 26, renvoyé au conseil de préfecture la compétence qu’avait la commission en matière contentieuse. Ce renvoi n’a cependant pas entraîné la suppression des commissions spéciales : 1° elles ont conservé leur compétence contentieuse dan s les cas prévus aux art. 30 et 31 de la loi du 16 septembre 1807 ; 2° dans les matières dont s’occupe la loi du 21 juin 1863 sur les syndicats, elles continuent à prononcer l’homologation des expertises pour l’évaluation avant et après les travaux.

Cour des comptes.. — Voir plus bas un article spécial.

PROCÉDURE