DROITS GARANTIS AUX CITOYENS

L’énumération des droits garantis aux citoyens n'est écrite dans aucun, texte et la Constitution du 25 février 1875 est muette sur cette matière. Elle n’a môme pas, comme la Constitution du 14 janvier 1852, consacré les principes de 1789 '(art. 1er) ni chargé le Sénat de veiller au maintien des droits individuels (art. 26) L Mais il ne faut pas tirer de ce silence la conclusion que les droits individuels ne sont plus garantis parla Constitution. Ce serait contraire à l’esprit de celle qui nous régit. Pour combler la lacune que, sur ce point, laisse le silence des lois en vigueur, nous pensons qu’il faut recourir à la Déclaration , qui est en tête de la Constitution du 3 septembre 1791. Or, cette Constitution consacrait comme droits du citoyen l’égalité civile, — la liberté individuelle, — l’inviolabilité dn domicile et celle de la propriété, — la liberté de conscience et des cultes; — la liberté de la presse, — le droit d’association et de réunion, — le droit de pétition, — la gratuité de la justice, — le droit pour tout citoyen de n’être jugé que par ses juges naturels, — le vote de l’impôt, — la responsabilité des

1 Dans la discussion de la loi du 30 août 1883 sur la magistrature, M. Batbie, répondant au ministre de la justice, soutint que l’inamovibilité de la magistrature était au nombre des principes qui forment le fonds commun de notre droit public depuis 1789 et qui doivent être considérés comme garantis constitutionnellement, msême quand la Constitution garde le silence. La liberté de la presse, la liberté de conscience, la liberté de réunion, etc., etc., sont dans la Constitution, bien qu’il n’y ait pas de disposition expresse. Il en doit être de même de l’inamovibilité que les Constitutions avaient jusqu’à présent formellement consacrée.

agents du pouvoir, — la souveraineté nationale et la séparation des pouvoirs.

Ces droits ne sont d’ailleurs pas garantis, d’une manière absolue, aux citoyens. Après la Constitution qui les a reconnus sans les limiter, sont venues les lois organiques qui les ont soumis à des restrictions, les unes préventives et les autres répressives.

1° Egalité civile. — Avant 1789, la noblesse conférait des privilèges de plusieurs sortes. Au point de vue politique, elle donnait droit à être électeur et éligible dans un ordre spécial de représentants aux assemblées des états généraux et provinciaux; en matière d’impôts, elle exemptait de la taille personnelle ; en matière criminelle, elle donnait le droit d’échapper, par la décapitation, au supplice des roturiers qui étaient pendus... Ces prérogatives ont été détruites par l’établissement de l 'égalité civile , qu’on pourrait appeler plus justement égalité légale, puisqu’elle est consacrée en matière politique et criminelle tout aussi bien qu’en matière civile. La noblesse n’a cependant pas été supprimée. La loi du 28 mai 1858 a même, en punissant les usurpations de titres, donné à ceux qui sont légitimement portés une valeur que tendait à corrompre l’extension toujours croissante des empiétements nobiliaires. Mais la noblesse est purement honorifique et ne confère aucun privilège , elle n’a d'autre importance que celle qui lui est donnée par nos mœurs et par la préférence de fait qui n’est pas la même sous tous les régimes politiques L

1 Un décret du Gouvernement provisoire, du 29 février 1848, supprima les anciens titres de noblesse ; ils furent rétablis par le décret du 24 janvier 1852, abolitif du précédent. — La loi du 28 mai 1858 remit en vigueur, en le modifiant, l’art. 259 du Code pénal. Un décret du 8 janvier 1859 institua un Conseil du sceau des titres appelé à donner son avis :1° dans tous les cas, sur les demandes de titres nouveaux, et sur les vérifications de titres anciens ; sur les changements et additions de noms, lorsque sur la demande en changement ou addition le renvoi a été ordonné par le Conseil d’Etat, à cause du caractère héraldique de l’affaire. Le Conseil du sceau a été supprimé par le décret du 10 janvier 1872, qui a remis en vigueur une ordonnance du 31 octobre 1830, d’après laquelle les attributions qui ont plus tard été données au Conseil du sceau, appartenaient au Conseil d’administration du Ministère de la justice. — Les fonctions de commissaire sont

2° Liberté individuelle. — La liberté individuelle consiste dans le droit de n’être arrêté et détenu que par ordre de justice; elle est garantie par les articles du Code pénal qui punissent Y arrestation et la détention arbitraires. Avant 1789, la liberté individuelle n’existait pas, puisqu’elle était à la merci d’une lettre de cachet. 11 est juste de reconnaître que, si l’usage de cette institution fut immodéré sous le règne de Louis XV, il devint très rare sous son successeur, et qu’après la prise de la Bastille on ne trouva dans cette prison d’État qu'un très petit nombre de prisonniers. Mais cette diversité des régimes prouve que la sûreté individuelle n’était pas garantie, puisque le citoyen n’était pas couvert par les lois et devait tout attendre de la mansuétude des hommes.

Les règles suivant lesquelles un individu peut être privé de la liberté rentrent dans l’étude du droit criminel.

Dans plusieurs circonstances, des lois d’exception ont conféré au Gouvernement le pouvoir d'éloigner du territoire, par mesure de sûreté générale , certaines personnes qui n’avaient encouru aucune peine, mais dont la présence était un danger pour la paix publique. Ces lois ont sacrifié le principe du droit individuel à la raison d’État*.

D’autres lois ont prononcé directement l’exclusion du territoire français contre les familles souveraines détrônées. La loi du 12 janvier 1816 bannit les membres de la famille Bonaparte ; celle du 10 avril 1832 prit la même mesure à l’égard des Bourbons de la branche aînée, et

remplies par le sous-secrétaire d'Etat ou le secrétaire général. Les référendaires au sceau exercent leurs fonctions près du Conseil d'administration (art. 5 et 6 du décret du 10 janvier 1872).

1 Voir décret du 3 mars 1810 sur les prisons d’Etat ; — lois des 12 féviâer 1827 et 26 mars 1829 qui autorisent le Gouvernement à éloigner tous les individus prévenus de complot. Une loi du 27 février 1858, rendue à la suite de l’attentat du 14 janvier 1858, et connue sous le titre de loi de sûreté générale, autorisa le Gouvernement à éloigner certaines catégories de personnes. — Les décrets du 29 décembre 1851, pris en vertu des pouvoirs dictatoriaux du président de la République, s’appliquaient à deux catégories : 1° ceux qui étaient expulsés du territoire de la France, de l’Algérie et des colonies ; 2° ceux qui étaient momentanément éloignés du territoire de la France et de l’Algérie.

enfin la loi du 2G mai 1848 envers la famille d’Orléans. La loi du IG juin 1871 , abrogative des deux dernières, a rendu aux membres des anciennes familles souveraines le bénéfice du droit commun. Les princes qui restent sur le sol étranger se condamnent donc eux-mômes à un exil volontaire.

Des considérations moins graves ont quelquefois fait fléchir le principe de la liberté individuelle. Ainsi, le séjour dans le département de la Seine et dans l’agglomération lyonnaise a été interdit aux condamnés pour vol, vagabondage et mendicité, et à ceux qui, sans avoir subi de condamnation, ne pourraient pas justifier qu’ils ont des moyens d’existence. Cette interdiction peut être prononcée, pour deux ans, par le préfet de police à Paris, et à Lyon par le préfet du Rhône; elle est renouvelable à l’expiration des deux années.

La condamnation pour cause de mendicité donne lieu, non seulement à des peines correctionnelles, mais aussi à une mesure de répression administrative qui consiste dans l’envoi du condamné au dépôt de mendicité , où il est soumis à la loi du travail, conformément aux règlements de la maison. Cette mesure de répression, quoique employée à la suite d’une condamnation, n’est cependant pas une peine , et la jurisprudence lui a toujours attribué un caractère administratif1. La preuve en est que la détention au dépôt peut être levée par le préfet, tandis que la peine ne prend fin, avant le terme fixé pour son expiration légale, que par l’exercice du droit de grâce.

Enfin l’obligation de se munir d’un passeport, pour voyager à l’intérieur ou à l’étranger, peut être considérée comme une restriction à la liberté individuelle2. Toute personne voyageant hors de son canton doit se munir d’un

* La loi qui interdit à certaines catégories de personnes le séjour du département de la Seine et de l’agglomération lyonnaise est du 9 juillet 1852. Quant à la mendicité, elle est régie parles art. 269 à. 282 du Code pénal, par le décret du 5 juillet 1808 et par celui du 30 mai 1790. — Arrêt de la Cour de cassation du 21 septembre 4833.

2 Un décret admet les Anglais à voyager en France sans passeport. Cette mesure ayant donné lieu, au Sénat de l’Empire, à une observa-

passeport, qui est délivré par le maire de ,1a commune pour les voyageurs à l’intérieur, (et [par les sous-préfets pour les voyageurs à l’étranger. A Paris, les passeports, soit pour l’intérieur soit pour l’étranger, sont dans les attributions du préfet de police 1 .

Il est des cas où cette restriction se change en une véritable suppression du droit de circuler ; car la loi et les instructions défendent aux maires ou aux sous-préfets de délivrer des passeports à certaines personnes. Que faudrait-il décider si le passeport était refusé en dehors des exceptions prévues par la loi? Les maires et sous-préfets se placeraient sous l'application de l’art. 114 du Gode pénal, qui punit les attentats à la liberté.

A l’égard des étrangers établis en France, la police a le droit de les expulser et de les conduire à la frontière. (Loi du 3 décembre 1849, art. 7 et 8.) Si les étrangers sont des réfugiés politiques, on peut leur interdire le séjour de la capitale et du département de la Seine, de l’agglomération lyonnaise et de Marseille (Arr. ministériel du 9 avril 1833). Le droit d’expulsion emporte aussi le pouvoir d’assigner aux étrangers une résidence déterminée. Si les étrangers n’acceptaient pas cette désignation, ils auraient à craindre qu’on ne les ramenât à la frontière.

3° Inviolabilité du domicile. — L’inviolabilité du domicile est une conséquence de la liberté individuelle. Le législateur a voulu qu’elle fût plus sacrée pendant la nuit que pendant le jour, et cette différence, malgré les attaques

tion assez piquante sur l’immunité dont jouissaient les Anglais, tandis que les Français voyageant en France étaient encore soumis à cette formalité, le Gouvernement répondit que la question était à l’étude, et que probablement de nouveaux décrets étendraient la dispense à d’autres nations. Quant au passeport à l'intérieur , les commissaires du Gouvernement affirmèrent qu’il avait, pour la répression du vagabondage, une utilité que ne peut pas avoir le passeport de l’étranger. La loi, bien que tombée en désuétude, n’est pas abrogée et le Gouvernement pourrait, à son gré, la remettre en vigueur. Loi du 10 vendémiaire an IV, titre III.

1 Le décret du 13 avril 1861, art. 6, 2e alin., a donné aux sous-préfets la délivrance des passeports à l’étranger; cette attribution appar tenait auparavant aux préfets.

dont elle a été l’objet, s’explique par cette considération que l’introduction pendant la nuit, troublant subitement les citoyens qui reposent, aurait un caractère de rigueur et d’éclat plus marqué que si elle avait lieu de jour. La nuit, nul ne peut s'introduire dans le domicile du citoyen, malgré lui, qu’en cas d'incendie , d'inondation ou de réclamation venant de l'intérieur. En dehors de ces cas, la force publique, môme avec des ordres de justice, n’a pas le droit d’y pénétrer; elle ne peut que prendre des mesures de précaution et, par exemple, cerner la maison en attendant le jour. En ce qui concerne les lieux ouverts au public pendant la nuit, la police a le droit d’y entrer jusqu’au moment de leur'fermeture. Quand le public est parti et que la maison est close, l’hôtelier ou débitant rentre dans son domicile, où il est protégé, comme tout citoyen, par le principe de l’inviolabilité.

Pendant le jour, le principe de l’inviolabilité du domicile admet des exceptions plus nombreuses; on peut ramener à quatre les cas dans lesquels la force publique a le droit de pénétrer dans la maison d’un citoyen:

1° Pour surveiller et inspecter l’exécution de certaines dispositions, telles que les lois et règlements sur la police des hôtels garnis ;

2° Pour la recherche des crimes ou délits ;

3° Pour l’e^cution des jugements et condamnations;

4° Pour l’exécution des lois sur les contributions publiques.

4° Propriété- — La loi déclare la propriété inviolable et ne permet pas que le propriétaire en soit dépouillé autrement que pour cause d'utilité publique, et moyennant une indemnité préalable. La propriété privée, en matière de travaux publics entrepris par l’Etat, était protégée, d’après la loi du 3 mai 1841, par la triple garantie : du pouvoir législatif qui déclarait l’utilité publique ; du tribunal civil qui pronon-* çait l’expropriation, et du jury, composé de propriétaires, qui fixait l’indemnité. Le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 supprima la première de ces garanties, en disposant que l’utilité publique serait toujours déclarée par

décret, sauf le cas où l'exécution des travaux d'utilité publique donnerait lieu à la demande d'un crédit que le pouvoir législatif peut seul accorder. Mais la loi du 27 juillet 1870 a remis en vigueur le système de la loi de 1841. Elle exige même, pour les travaux de moindre importance, lorsqu'une loi spéciale n'est point nécessaire, que les décrets soient rendus après avoir pris l'avis du Conseil d’Etat. Un décret suffit aujourd’hui, comme il suffisait d’après la loi du 3 mai 1841 : 1° pour déclarer l’utilité des travaux entrepris parles départements et les communes; 2° même pour les travaux publics de l’Etat, s’il s’agit d' embranchements de moins de 20,000 mètres.

D'après la loi de 11 juin 1880, art. 2, § dernier, une loi est toujours nécessaire pour déclarer l'utilité publique d'un chemin de fer d'intérêt local. Nous sommes donc en présence de cette anomalie que la loi est toujours exigée pour un chemin de fer d'intérêt local, tandis que, si le chemin de fer est d'intérêt général, un décret suffira dans certains cas (embranchements de moins de 20,000 mètres) pour que l’expropriation soit régulièrement ordonnée.

L’expropriation pour cause d'utilité publique n'impose pas un véritable sacrifice au propriétaire, puisqu’on l’indemnise. Il en est autrement des nombreuses servitudes d'utilité piiblique qui grèvent les propriétés privées sans aucune compensation; car il est de jurisprudence que, ces charges étant des servitudes légales, elles entrent dans le régime normal de la propriété et n’ouvrent aucun droit à réclamation.

5° Liberté religieuse. — La liberté religieuse est un mot complexe qui comprend la liberté de conscience ou du for intérieur et la liberté du culte extérieur. Tant qu’elle ne sort pas du domaine de la conscience, cette liberté est illimitée, et il ne saurait venir à la pensée de personne de chercher à la restreindre. La profession d’une croyance non reconnue, ou l’omission des actes prouvant l’orthodoxie, n’entraîne plus aujourd’hui de conséquence légale. Mais le culte extérieur implique des prières en commun, et, comme ces exercices nécessitent la réunion de plusieurs personnes.

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la liberté religieuse, à ce point cle vue, rencontre les restrictions ordinaires que la loi a mises au droit d’association et de réunion. Les réunions sont aujourd’hui régies par la loi largement libérale du 30 juin 1881, qui s’applique aux matières religieuses comme à tout autre objet. Mais les associations sont encore, d’après le Gode pénal, sou mises à l’autorisation préalable quand elles se composent de plus de vingt personnes. Les art. 291 , 293 et 294 du Code pénal, qui punissent les associations non autorisées par l’administration, sont applicables aux associations religieuses, non seulement pour les cultes non reconnus, mais encore pour les cultes reconnus eux- mêmes’. Quant aux cultes reconnus , la solution résulte : 1° pour le culte catholique, d’un article du Concordat qui défend la célébration des offices dans des lieux autres que les églises ou les chapelles autorisées ; 2° pour les communions protestantes, d’un décret du 19 mars 1859 qui exige la permission du préfet pour l’exercice public temporaire du culte, et l'autorisation par décret rendu en Conseil d’Etat, pour l’ouverture de nouveaux temples, chapelles ou oratoires ayant un caractère permanent. Ce décret a soumis les cultes non reconnus aux mômes conditions d’autorisation que les cultes protestants.

6° Liberté de la presse. — La presse est aujourd’hui régie par la loi organique du 29 juillet 1881. Comme toutes celles qui l'ont précédée, cette loi distinguo les 'publications ordinaires et les publications périodiques. Celles-ci, en raison de leur action continue sur l’opinion publique, ont été soumises à plus de restrictions que les premières, dont l’effet accidentel, quelque grand qu’il soit, est de courte durée.

Tout imprimé, périodique ou non, doit 1° porter l’indication du nom et du domicile de l’imprimeur ; 2° être déposé au moment de la publication, en double exemplaire. Les

1 Cette jurisprudence a prévalu, nonobstant les actes constitutionnels qui, à diverses reprises, ont proclamé la liberté des cultes (Arrêts des 12 avril 1838, 22 avril 1844 et 9 décembre 1853). En 1830, M. Dupin conclut pour la liberté religieuse devant la Cour de cassation; la Cour déclara que les art. 292 et 294 étaient en pleine vigueur, o La liberté religieuse, dit M . Guizot, payait ainsi les frais de l’ordre politique. » ( Mémoires , t. II, p. 112.)

deux exemplaires sont destinés aux collections nationales. S’il s’agit d’estampes, de musique et généralement de reproductions autres que les imprimés, le nombre des exemplaires à déposer est porté à. trois/1. L’acte de dépôt doit mentionner le titre de l’ouvrage et le chiffre du tirage 2.

Tout journal ou écrit périodique peut aujourd’hui être publié sans autorisation préalable ; la loi du 29 juillet 1881 a fait disparaître aussi les restrictions qui limitaient indirectement la publication des journaux,|l° elle a maintenu la suppression du timbre, qu’avait prononcée le décret du 5 septembre 1870, et 2° supprimé le cautionnement, qui avait été exigé pour assurer le paiement des amendes et dommages-intérêts auxquels le journal pourrait être condamné.

Les journaux n’ont cependant pas été considérés comme des imprimés ordinaires, et même la loi du 29 juillet 1881, quelque libérale qu’elle soit, a soumis à quelques obligations spéciales la publication des écrits périodiques.

Premièrement tout journal ou écrit périodique doit avoir un gérant. Le gérant doit être Français, majeur, avoir la jouissance de ses droits civils et n'avoir été privé de ses droits civiques par aucune condamnation.

Secondement, avant la publication du journal, il doit être fait au parquet du procureur de la République une déclaration contenant : 1° le titre du journal ou écrit pério-^ dique et le mode de publication; 2° le nom et la demeure du gérant ; 3° l’indication de l’imprimerie où le journal sera imprimé. — Toute mutation doit être déclarée dans les cinq jours qui suivront le changement. — Les déclarations

4 Les collections nationales à entretenir sont plus nombreuses quand il s’agit d’estampes et de musique. — Pour les livres de musique, en particulier, un exemplaire est destiné à l’Académie de musique. — L’obligation de mentionner le nom de l’imprimeur et celle de déposer ne sont pas applicables aux ouvrages dits de ville ou bilboquets (art. 2 et 3). L’obligation du dépôt ne s’applique ni aux bulletins de vote, ni aux professions de foi, ni aux circulaires commerciales (art. 3 J.

2 Le chiffre du tirage est exigé pour que le parquet et l’administration soient en mesure de juger l’importance de la publication, le danger de ses écarts et l’opportunité des poursuites.

doivent être faites sur papier timbré et être signées du gérant. Il en est donné récépissé.

Troisièmement, au moment de la publication, deux exexplaires du journal doivent être déposés au parquet du procureur de la République, ou à la mairie si la publication se fait dans une ville où il n'y a pas de tribunal. — Pareil dépôt doit être fait au ministère de l’intérieur à Paris et pour le département de la Seine ; à la préfecture ou à la sous-préfecture pour les chefs-lieux de département ou d’arrondissement ; à la mairie, si le journal se publie dans une commune qui n’est ni chef-lieu de département ni chef-lieu d’arrondissement. — Les exemplaires déposés doivent être signés par le gérant.

La loi ne dit pas qu’il y ait un délai à observer entre la déclaration et la publication. La publication pourrait donc suivre immédiatement la déclaration, tandis que, d’après les lois antérieures, la déclaration et la publication devaient être séparées par un intervalle de quinze jours, pendant lesquels l’autorité pouvait vérifier si le gérant remplissait les conditions légales*.

L’autorisation préalable a été supprimée, même pour les journaux qui se publient à l’étranger ; ils circulent en France librement et sans en avoir obtenu la permission. Mais leur introduction peut être interdite par un arrêté du ministre de l’intérieur, si l’interdiction ne porte que sur un numéro, et par un décret délibéré en conseil des ministres s’il s’agit de prohiber l’introduction du journal d’une manière permanente.

L'autorisation continue cependant à être exigée dans les lieux où l’état de siège a été déclaré. La loi générale sur la presse n’a pas abrogé les dispositions spéciales sur l’état de siège 1 2. Cette abrogation n’aurait pu résulter que d’une disposition expresse, et la loi générale étant muette.

1 La loi du H mai 1868 exigeait que la déclaration précédât la publication de quinze jours.

2 Loi du 9 août 1849, art. 9 : « L’autorité militaire a le droit 1° de faire des perquisitions de jour et de nuit dans le domicile des citoyens; 2° d éloigner les repris de justice et les individus qui n’ont

il faut appliquer le principe d’interprétation : Spécialibus per generaLia non derogatur.

7° Liberté du travail et de l’industrie. — Avant la Révolution, le travail et l'industrie étaient, parles corporations, jurandes et maîtrises, soumis, comme les autres éléments delà société, au régime du privilège. Depuis lapublication du livre des Métiers et Marchandises d'Etienne Boileau (en lé$0), divers actes émanés de l'autorité royale avaient modifié le régime des corporations, et, à la fin du xvme siècle, il y avait une tendance visible à supprimer certaines restrictions ; mais la cause du privilège était soutenue par les uns, au point de vue du droit de propriété, et par quelques philosophes au point de vue de la liberté. De bonne heure, cet ordre de choses avait excité de vives réclamations; elles s’élevèrent au sein des Etats généraux de 1614, et, par intervalles, elles se firent entendre jusqu'à l'époque où la suppression des jurandes fut prononcée, sous le ministère de Turgot, par l’un des édits de 1776. Les jurandes se relevèrent, un peu modifiées, à la chute de l’illustre contrôleur général, et durèrent jusqu’à la Révolution. La loi des 2-17 mars 1791 proclama la liberté du travail, de l’industrie et du commerce, sans autre condition que l'obligation de prendre une patente. Mais la patente ne devant être refusée à nul de ceux qui acquitteraient le droit, c’était plutôt un impôt qu’une restriction préventive. Quant aux conditions d’aptitude, la loi n’en exigeait aucune, et s’en remettait entièrement à la confiance et au discernement des chalands, pour le choix des ouvriers ou commerçants. Cette indifférence de la loi en matière d’aptitude professionnelle ne pouvait cependant pas être absolue; l’intérêt général voulait qu’on exigeât, pour certains états, des garanties spéciales, sans lesquelles le public aurait été à la merci de l’ignorance et du charlatanisme ; c’est pour ce motif qu’on a demandé des épreuves aux sujets qui em-

pas leur demeure dans les lieux soumis à l’élat de siège; 3° d’ordonner de rendre les armes et munitions et de procéder à leur recherche et à leur enlèvement ; 4° d’interdire les publications et les réunions qu’elle juge de nature à entretenir ou à exciter le désordre. »

brassent les professions d’avocat1, de médecin2, de notaire3, d’avoué4, de pharmacien5, d’huissier6, d’herboriste7, de sage-femme8.

Comme l’alimentation dans les grandes villes est intimement liée à la paix publique, la boulangerie avait été, de 1791 à 1803, réglementée dans quelques-unes, et notamment à Paris 9, où cette profession était exercée par un nombre de boulangers déterminé et, par conséquent, privilégiés; ce privilège était la compensation des conditions qui leur étaient imposées pour assurer l’approvisionnement de la capitale pendant un certain temps d’avance. Un décret du 22 juin 1863 a supprimé les autorisations qu’exigeait l’arrêté du 19 vendémiaire de l’an X, et à Paris, comme dans toutes les autres villes ou communes, la profession de boulanger est ouverte à ceux qui veulent l’adopter 10. Elle n’est cependant pas entièrement libre; car la loi des 19- 22 juillet 1791, art. 30, par une exception importante au principe de la liberté du travail et de l’industrie, a disposé que le prix du pain et de la viande de boucherie pourrait être taxé par l’autorité municipale. Or cette disposition n’a jamais été abrogée, et si les autorités municipales n’en font point usage, c’est qu’elles se conforment aux instructions qui leur ont été envoyées pour les engager à suspendre la taxe et à faire l’expérience de la liberté. Mais elles auraient le droit de rétablir la taxe, et dans plus d’une

1 Pour l’exercice de la profession d’avocat, ordonnance du 20 novembre 1822, ordonnance du 17 août 1830 et décret du 22 mars 1852. — Junge Loi du 22 ventôse an XII sur les écoles de droit, décret du 22 août 1854 sur les droits d’examen dans les écoles de droit et décret du 20 juillet 1882.

2 Loi du 19 ventôse an XI et décret du 22 août 1854.

3 tioi du 25 ventôse an XI et ordonnance du 4 janvier 1843.

* Loi du 27 ventôse an VIII. — Arr. des 13 frimaire an XI et 2 thermidor an X.

B Loi du 21 germinal an XI.

c Décret du 14 juin 1813 et ordonnanceMu 26 août 1822.

7 Décret du 22 août 1854.

8 Loi du 19 ventôse an XI et décret du 27 août 1854.

0 Décret du 27 décembre 1853, du 7 janvier 1854 et du 1er novembre 1854.

i0 Moniteur du 30 juin 1864.

ville, les maires ont fait et font encore usage de cette faculté.

A Paris, la boucherie a été pendant longtemps soumise au régime de la réglementation ; mais une innovation qui date de 1858 seulement a rendu cette profession à la liberté *.

Le Gouvernement s’est enûn réservé la fabrication et la vente de certains produits, tels que les tabacs et les poudres; ces entreprises et celle des transports des dépêches par l’administration des postes ont été enlevées au travail et à l’industrie privés pour les motifs suivants :

1° Dans l’intérêt de la sécurité publique, en ce qui concerne la fabrication des poudres;

2° Pour assurer des services publics indispensables, ce qui a lieu pour les postes;

3° Pour assurer le recouvrement de l'impôt, prévenir les fraudes et faire produire à un impôt sur une matière peu digne d’intérêt, telle que le tabac, tout ce que l’impôt peut produire.

B° Droit d’association et de réunion. — La réunion est le concours accidentel de plusieurs personnes dans le même lieu ; dans le cas d’ association, ce concours est permanent et à époques fixes.

Les art. 291-294 punissaient de peines correctionnelles les associations, non autorisées, de plus de vingt personnes. Gomme il était facile d’éluder cette prohibition en divisant l’association par fractions d’un nombre inférieur à vingt, la loi du 10 avril 1834 disposa que les articles précités du Code pénal seraient « applicables aux associations de plus « de vingt personnes, alors même que ces associations « seraient partagées en sections de moindre nombre, et « qu’elles ne se réuniraient pas tous les jours ou à des jours « marqués. » Il fut du reste reconnu, dans la discussion de

1 Ordonnance de police du 24 février 1858. Des instructions ministérielles ont recommandé aux maires de ne point taxer la viande de boucherie, afin de faire rexpérience de la liberté. Cette expérience se poursuit en ^ertu d’instructions; mais la loi des 19-22 juillet 1791 n’est pas abrogée, et, d’après l’art. 30, les maires pourraient encore taxer le pain et la viande. Quelques maires ont même usé de leur pouvoir et, contrairement aux instructions, rétabli la taxe.

cette dernière loi, que ces restrictions ne concernaient que les associations et non les simples réunions ; c’est ainsi que la loi fut constamment interprétée sous le gouvernement de Juillet. Seulement il était admis que le préfet de police, à Paris, et le maire, dans les autres communes, puisaient dans les attributions de la police municipale le droit d’interdire même les simples réunions, lorsqu'ils jugeaient que cela était nécessaire au maintien de la tranquillité publique1 .

La distinction entre les réunions et les associations avait été rendue inutile par le décret du 25 mars 1852, qui soumettait expressément les réunions publiques aux art. 291- 294 du Gode pénal et à la loi du 10 avril 1834. Mais la loi du 6 juin 1868 fit revivre l’intérêt qu’il y avait à distinguer entre les réunions et les associations, et aujourd’hui l’intérêt de la distinction est plus marqué; car les réunions sont régies par la loi très libérale du 30 juin 1881, tandis que les associations sont encore placées sous le système préventif du Code pénal.

Les réunions publiques ne sont plus sujettes à l’autorisation. La loi exige seulement une déclaration faite vingtquatre heures à l’avance par deux personnes, dont une doit être domiciliée dans la commune; la déclaration est signée par les deux déclarants et fait connaître leurs noms, qualités et domiciles. Elle est remise, à Paris, à la préfecture de police; dans les chefs-lieux de département ou d’arrondissement, à la préfecture ou à la sous-préfecture; dans les autres communes, à la mairie. 11 faut que les déclarants jouissent de leurs droits civils et politiques. Il doit être donné récépissé de la déclaration. En cas de refus, les déclarants peuvent faire constater la déclaration par acte extrajudiciaire ou par attestation de deux citoyens domi. ciliés (art. 2 de la loi du 30 juin 1881).

1 C’est en se fondant, sur la loi des 16-24 août 1790 que le préfet de police interdit le banquet du XIIe arrondissement, qui devait avoir lieu la veille de la révolution du 24 février 1848. Malgré les tendances libérales de son livre sur le Droit 'public , M. Serrigny reconnaît que l’autorité municipale avait ce droit. Seulement il recommande aux maires de ne pas user de cette faculté extrême sans nécessité (t. I, p. 490).

Le délai de vingt-quatre heures est réduit à deux heures pour les réunions électorales. On entend par réunions électorales « celles qui ont pour but le choix ou l’audition de candidats à des fonctions publiques électives et auxquelles ne peuvent assister que les électeurs de la circonscription, les candidats, les membres des deux chambres et le mandataire de chacun des candidats » (art. 5). La réunion peut même suivre immédiatement la déclaration s’il s’agit d’élections comportant plusieurs tours de scrutin dans la même journée (art. 3). Les élections pour la nomination des sénateurs sont un exemple d’élection comportant plusieurs tours de scrutin dans la môme journée.

La déclaration doit faire connaîti’e—llûlij^ît de la réunion et préciser si elle a pour but juj'e une discus-

sion publique ou une réuniofiNpTectq^ale (ai^tT Les réunions ne peuvent pas se tepir Sur la vp^^^iq^e (art. 6), elles seraient de véritables attrc^^iÀÀ^h'nts ; mai'sart h’est pas nécessaire qu’elles soient tèiî&es dans un lieu (JtpiB et couvert. Elles pourraient dond avoir lieu en pleitx ,4ir, dans une propriété privée, car la W^i^e défend que. les réunions sur la voie publique. Leur duréè'sm^éfloit^aj^fêpasser onze heures du soir, ou l’heure fixée pour Ta fermeture des établissements publics, si l’heure de la fermeture est plus tard que celle de onze heures.

Chaque réunion doit avoir un bureau composé d’au moins trois personnes. Le bureau est chargé de maintenir l’ordre, d’empêcher l’infraction aux lois, de conserver a la réunion le caractère qui lui a été donné par la déclaration, d’interdire tout discours contraire à l’ordre public et aux bonnes mœurs ou contenant provocation à un crime ou délit. Les membres du bureau sont élus par la réunion, à moins qu’ils n’aient été désignés dans la déclaration

Un fonctionnaire de l’ordre administratif ou judiciaire peut être délégué à Paris par le préfet de police et, dans les autres départements, par le préfet, le sous-préfet ou le maire, pour assister à la réunion. Ce délégué choisit sa place. Il peut prononcer la dissolution de la réunion, mais

seulement dans deux cas : 1° si le bureau le requiert de dissoudre la réunion ; 2° s’il se produit des collisions et voies de fait (art. 9).

L’art. 7 de la loi dispose que les « clubs sont interdits ». Il n’est pas facile de dire quelle est la portée de cette disposition, car le club n’a été défini par aucune loi. Si le club est une série de réunions publiques, la loi du 30 juin 1881 qui autorise les réunions publiques peut être invoquée pour plusieurs réunions tout aussi bien que pour une seule, à la condition seulement de remplir pour chacune d’elles les formalités prescrites. Si le club est une association, la loi sur les réunions ne lui était pas applicable et il fallait renvoyer la matière à la loi sur les associations. Incontestablement une association ne pourrait pas prendre le titre de club sans tomber sous le coup de l’art. 7, qui défend ce genre d’associations. Mais il serait difficile d’appliquer l’art. 7 à des associations qui, sous un autre nom, constitueraient un club, si ces associations ne violaient ni les articles sur les associations en général ni la loi sur les réunions publiques 1 * * 4.

Quant aux associations de plus de vingt personnes, elles sont toujours punissables des peines portées par les art. 291- 294 G. pên., si elles ne sont pas autorisées par l’administration. Ces dispositions sont applicables aux associations de toutes sortes, quel que soit leur objet, politique, littéraire, religieux. La loi sur la liberté de l’enseignement supérieur a cependant fait une exception; car elle exempte des art. 291- 294 G. pén. les associations ayant pour objet de fonder des établissements d’enseignement supérieur ou même des cours aux conditions déterminées par la loi. Gette exception n’est, d’après l’esprit de la loi, applicable qu’aux associations formées pour créer un établissement ou un cours déter-

1 Cette remarque fut faite au Sénat lors de la deuxième délibération.

M. Batbie fit observer que le Code pénal n’interdisait pas les associations, mais qu’il les soumettait à l’autorisation préalable, et que l’auto-

risation préalable n’était pas exigée quand l’association ne comprenait pas vingt personnes. L’art. 7 fut renvoyé à la commission, qui

maintint sa rédaction, sans donner des explications qui répondissent à l’objection de M. Batbie.

miné; elle n’a pas été faite pour les ligues qui se proposeraient de former en tous lieux des établissements d’enseignement supérieur. Si la loi était interprétée autrement, rien ne serait plus facile que de cacher des associations politiques sous un prétexte d’enseignement et de sortir des limites delà loi. (Loi du 12 juillet 1875, art. 10.)

Une autre exception a été faite pour les syndicats de patrons ou d’ouvriers et pour les unions de syndicats par la loi du 21 mars 1884 L

C’est une question délicate que celle de savoir s’il faut appliquer les art. 291-294 C. pén. aux congrégations reli gieuses non autorisées, lorsque le nombre des membres dépasse vingt. La raison de douter est tirée de ce que la loi pénale ne concerne que les personnes venues du dehors pour se réunir dans un lieu autre que leur domicile ; or, les membres de la congrégation sont tous domiciliés dans l’établissement où ils se trouvent réunis; l’art. 291 du Code pénal, en effet, ne comprend pas dans les vingt personnes celles qui sont domiciliées dans la maison où se tiennent les séances de l’association. Nous pensons que cette difficulté doit se résoudre par une distinction. « Sans doute, l’autorité ale droit de dissoudre des congrégations non autorisées; ce pouvoir lui appartient en vertu des lois de 1790 et 1792 sur la police municipale et les congrégations. Mais comme le juge ne peut appliquer les peines que dans les cas prévus par la loi, les membres de la congrégation illicite ne seraient pas punissables; car les art. 291-294 C. pén. et la loi du

1 Art. 1er. Sont abrogés la loi du 11-27 juin 1791 et l’art. 416 du Code pénal. — Les articles 291, 292, 293, 294 du Code pénal et la loi du 10 avril 1834 ne sont pas applicables aux syndicats professionnels.

Art. 2. Les syndicats ou associations professionnelles, même de plus de vingt personnes exerçant la même profession ou des professions connexes concourant à l’établissement de produits déterminés, pourront se constituer librement sans l’autorisation du gouvernement.

Art. 5. Les syndicats professionnels régulièrement constitués, d’après les prescriptions de la présente loi, pourront librement se concerter pour l’étude et la défense de leurs intérêts économiques, industriels, commerciaux et agricoles.

10 avril 1834 portent qu’on ne compte pas dans les vingt personnes celles qui sont domiciliées dans le lieu de la réunion 1 » .

Le décret du 23 mars 1832 ne parlait que des réunions ; publiques , et la loi du 30 juin 1881 n’est également relative qu’aux réunions publiques. Que doit-on entendre par ces mots ? Ils sont employés par opposition aux réunions privées. La différence tient à ce que, dans les réunions publiques, toute personne qui se présente est admise, tantôt sans condition, tantôt à certaines conditions, tandis que dans les réunions privées on ne reçoit que des personnes déterminées auxquelles des invitations nominatives et personnelles ont été adressées.

Les réunions privées ne sont soumises, quel que soit le nombre des membres, à aucune déclaration ni condition. Les réunions publiques ne peuvent être tenues qu’en se conformant aux conditions de la loi du 30 juin 1881. Il est vrai que souvent il sera difficile de distinguer une réunion publique d'une réunion privée ; ce sera une appréciation de fait et, après examen de toutes les circonstances qui ont accompagné la tenue de la réunion , les tribunaux décideront si la loi a été exécutée ou éludée.

9° Droit de pétition. — Les citoyens peuvent adresser leurs réclamations au président de la République et aux Chambres. Le pétitiofinement auprès du président n’est soumis à aucune règle ni condition Les pétitions adressées soit au Sénat soit à la Chambre des députés sont examinées par une commission qui est nommée chaque mois dans les bureaux. Le Sénat ou la Chambre des députés prononce, suivant les cas :

1° la question! préalable , ce qui signifie qu’il n’y a même pas lieu d'examiner l’objet de la pétition au fond et qu’il n’y sera donné aucune suite;

2° 1 ' ordre du jour , lorsque, après examen de la pétition au lond, la Chambre est d’avis qu’il n’y a pas lieu de prendre la demande en considération;

M. Vivien, Etudes administratives , 2e édit , t. II, p. 303.

3° le dépôt au bureau des renseignemen ts ;

4° le renvoi au Gouvernement .

Le dépôt signifie que la pétition peut fournir des renseignements utiles dans le cas où le Gouvernement jugerait à propos de présenter un projet de loi sur la matière. Le renvoi a pour objet de recommander la pétition au Gouvernement, en marquant l'approbation de l’Assemblée pour les idées exposées par le pétitionnaire.

Le Sénat ou la Chambre des députés pourront aussi ordonner le renvoi de la pétition à la commission chargée d'examiner un projet ou une proposition sur l’objet dont traite la pétition.

Les pétitions ne peuvent pas être faites collectivement, et doivent être signées individuellement 1 . Gela ne veut pas dire que la pétition ne peut être signée que par un seul individu, mais signifie que les signataires ne doivent pas signer comme membres d’un corps, d’un conseil ou généralement d’une assemblée. Ainsi tous les conseillers généraux d'un département pourraient, après la séance du conseil, se réunir pour signer la même pétition ; mais ils agiraient illégalement s’ils signaient la pétition comme personnes composant le conseil général,

10° Gratuité et publicité de la justice. — Le principe de la gratuité de la justice n'a pas supprimé les frais de procédure, mais seulement les épices qu’avant 1789 les parties payaient aux magistrats chargés de rapporter leur affaire. Les épices qui étaient, comme leur nom l'indique, primitivement payables en denrées, avaient plus tard été converties en argent. Cette rémunération directe des juges par les plaideurs avait été vivement attaquée au xviii® siècle, comme une source d’abus et d’exactions; à ce point de vue la critique était exagérée et déclamatoire. Les épices, en effet, ne rapportaient pas aux magistrats un revenu considérable, et leur plus grand vice était assurément de nuire à la dignité de la justice 1 2.

1 Loi du 25 vendémiaire an III. — Art. 363 de la Constitution de l’an III, et art. 83 de la Constitution du 22 frimaire au VIII.

2 Les charges de conseiller étaient vénales, et Feutrée au Parlement

La publicité des débats judiciaires est la première garantie des plaideurs ; car le juge, sachant que sa décision relève de l’opinion publique, est plus attentif à rendre bonne justice. On ne tient pas assez de compte aujourd’hui des services que ce principe a rendus; on oublie trop facilement que la bonté de nos mœurs judiciaires est due, pour la plus grande partie, à la publicité des audiences.

La faculté de prononcer le huis clos est une limitation que réclamait l’intérêt des bonnes mœurs ; elle est laissée à la libre appréciation des magistrats, qui, par des scrupules respectables pour une règle importante de droit public, n’usent du pouvoir qui leur est accordé que lorsque la décence aurait trop à souffrir des débats publics.

L’intérêt des bonnes mœurs n’est pas le seul motif qui puisse déterminer le juge à ordonner le huis clos. L’art. 17 de la loi du 17 février 1852 donnait aux cours et tribunaux un plein pouvoir d’appréciation pour interdire le compte rendu dans toutes les affaires civiles, criminelles et correctionnelles. Cette interdiction était même de droit en matière de procès de presse. La poursuite et le jugement seuls pouvaient être publiés, en ce dernier cas. Lorsque l’interdiction était prononcée par le juge, la poursuite pouvait être publiée avec les suites qui lui avaient été données jusqu’à la prohibition. Les journaux étaient également autorisés à publier le jugement.

D’après les art. 38 et 39 de la loi du 29 juillet 1881, le compte rendu est interdit : 1° en matière civile, mais seulement si le tribunal a défendu la reproduction des débats ; 2° en matière correctionnelle, lorsqu”il s’agit d’un procès en diffamation où la preuve des faits diffamatoires n’est pas admise. — Le jugement peut être publié.

11 est aussi interdit aux journaux de publier les actes

exigeait l’avance d’un capital assez considérable, dont l’intérêt était perdu pendant au moins vingt-cinq ans. Après ce long exercice, on obtenait d être nommé rapporteur, et les épices ne dépassaient pas 8,000 livres pour les conseillers de la grand’chambre, ou 3,000 pour ceux de la chambre des enquêtes. On entrait dans la magistrature, non pour les émoluments, mais parce qu’elle ouvrait la carrière aux honneurs et conduisait aux premières fonctions. (Jules Simon, La Liberté.)

d’accusation et autres actes de procédure criminelle ou correctionnelle, tant qu’ils n’ont (pas été lus à l’audience. L’interdiction de publier le compte rendu résulterait implicitement du jugement prononçant le buis clos, j

En 1831, par une ordonnance du 2 février, la publicité a été appliquée aux séances du Conseil d’Etat délibérant au contentieux ; en 1862, un décret du 30 décembre a étendu cette amélioration aux conseils de préfecture, [qui jusqu’alors avaient jugé en audience secrète. Ainsi a disparu l’anomalie qui maintenait le buis clos pour la première instance lorsque, depuis longtemps, la publicité avait été établie pour la juridiction d’appel. Cette mesure avait, dans le département de l’Isère, été précédée par un usage local dont l’exemple n’avait pas cessé de servir d’argument aux défenseurs de la publicité’. Le décret du 30 décembre 1862 n’excepte de la publicité que l’examen des comptes présentés au conseil de préfecture par les receveurs des communes et des établissements de bienfaisance.

La règle que nul ne doit être distrait de ses juges naturels était suivie avant la révolution, et jamais elle ne fut méconnue sans que la protestation de la défense fse fît entendre*. Malgré la proclamation solennelle de cette maxime dans le nouveau droit public, elle a été violée sous plusieurs des régimes qui se sont succédé depuis 1789 ; les partis, après les révolutions, sont entraînés à des injustices réciproques ; mais, en présence de telles mesures aussi odieuses que dangereuses, il faut rappeler les paroles de Dumoulin : « JSxtraordinarias quas vocant commis siones quce periculosissirn ce sunt 3. »

11° Vote de l’impôt. — Dans l’ancien droit, c’était une question fort confuse que celle de savoir si le roi avait le droit d’établir des impôts sans le consentement de la nation. Dans les moments de crise, les souverains appelaient les

•.j o ,oï>i-yiyx- t-ool j-j e-jîqï «iaa ppio-jgxnV gnioLçr ixr> jffjs'bagq ’irfrçx;

1 La publicité fut établie par M. de Gasparin, préfet de l’Isère. V. rapport de M. Boulatignier sur le projet de loi des conseils de préfecture.

2 Défense de Fouquet par Pélisson.

* Stylus parlamenti, partie III, tit. I, § 6.

PRÉGIS RU COURS

états généraux à voter des subsides, et, dans ces ^réunions, on voyait se produire les doctrines les plus hardies sur la souveraineté populaire ; des orateurs du tiers-état y tinrent plus d’une fois des discours radicaux où l’on est surpris de trouver les théories du Contrat social. Ges hardiesses passaient à la faveur des difficultés du moment ; le danger une fois éloigné, le roi ne réunissait plus les états généraux et établissait de nouveaux impôts par des édits.

Le parlement fit de l’enregistrement des édits un moyen de contrôle et de contre-poids à la toute-puissance royale ; mais les remontrances épuisaient le droit qu’il s’était arrogé, et toute sa résistance tombait devant un lit de justice tenu par le roi, pour contraindre les magistrats à l’enregistrement. Le parlement, sentant que son opposition était impuissante, fit plus d’une fois appel aux états généraux. Rien n’est variable et ambigu comme la conduite de la magistrature à ce sujet. Un impôt nouveau épargnait-il ses immunités, vite elle enregistrait, sans attendre le lit de justice. Au contraire, si elle était atteinte par la nouvelle taxe, si les privilèges de la noblesse étaient menacés, l'aristocratie de robe criait plus fort que personne, en soutenant que, seuls, les états généraux pouvaient créer de nouveaux impôts ; on sait que ce mot prononcé en 1788 par le conseiller d Espréménil fut l’occasion, sinon la cause, qui amena la convocation de l’Assemblée de 1789. Le vote de l’impôt par les représentants de la nation fut une des premières maximes que proclamèrent les fondateurs du nouveau droit public, et elle n’a pas cessé d’être pratiquée sous les diverses constitutions qui nous ont régis.

Aujourd’hui le budget des dépenses et celui des recettes sont votés dans la forme ordinaire des lois. Gomme les recettes sont destinées à couvrir les dépenses publiques, et qu’elles ne sont légitimes qu’à raison des charges qui pèsent sur le Trésor, la délibération commence par la partie des dépenses publiques. Le vote des dépenses a été modifié à plusieurs reprises. Une ordonnance du 25 mars 1817 avait disposé que la chambre examinerait le budget par chapitre, mais qu’elle le voterait par ministère. La chambre, ayant le

droit d'amendement, pouvait réduire le crédit total d’un ministère d’une somme égale au montant des chapitres qu’elle avait jugés inutiles, ou des réductions qu’elle était d’avis de faire ; cette suppression faite, le ministre avait le droit de se mouvoir dans les limites du crédit qui lui était accordé, sans être astreint à respecter la division des chapitres telle qu’elle avait été proposée à la Chambre. Une ordonnance du 1er septembre 4827 substitua le vote des crédits par section au vote des crédits par ministère. La Chambre, par l’exercice du droit d’amendement, pouvait réduire le crédit de la section ; mais, après ce retranchement, le ministre avait le droit de faire des virements entre les chapitres de la section, comme il le pouvait auparavant pour les chapitres du même département ministériel. Après 1830, le principe du vote par chapitre fut adopté sous le titre de spécialité de crédits. Chaque chapitre étant propriétaire du crédit qui lui avait été affecté, il n'appartenait pas au ministre de reporter des sommes économisées sur un chapitre à un autre qui avait été insuffisamment doté. Cet ordre de choses dura jusqu’au sénatus— consulte du 25 décembre 1852.

Aux termes de l’art. 12 de ce sénatus-consulte, le vote devait être fait par ministère ; la sous-répartition du crédit total entre les chapitres était faite par un décret impérial rendu en Conseil d’Etat. La répartition une fois faite, les virements entre les chapitres pouvaient être autorisés par des décrets rendus dans la même forme. Ce système, malgré la ressemblance apparente, différait beaucoup de celui qu’avait établi l'ordonnance du 25 mars/1817. En quoi la différence consistait-elle ? Elle tenait à ce qu’en 1817 la Chambre avait le droit d’amendement, et par conséquent le moyen de réduire le crédit total de chaque ministère. Au contraire, en 1852, le Corps législatif n’avait pas d’initiative, car les amendements qui étaient proposés par les députés ne pouvaient être discutés à la séance publique qu’autant que le Conseil d’Etat les avait adoptés. La résistance du Conseil d’Etat plaçait donc le Corps législatif entre la soumission et le vote d’une mesure révolutionnaire ; car il se trouvait dans l’alternative de refuser le crédit

total ou de sacrifier son opinion à celle du Conseil d’Etat.

Un sénatus— consulte du 31 décembre 1861 substitua le vote par section Tau vote par ministère. Ue régime institué par ce sénatus-consulte différait de celui qu’avait établi l’ordonnance du 1er septembre 1827 parles mômes raisons qui séparent l’ordonnance du 23 mars 1817 du sénatusconsulte de 1832. Le droit d’amendement étant subordonné au consentement du Conseil d’État, le Corps législatif de l’Empire ne pouvait que voter ou refuser le crédit total de la section, tandis que la chambre de la Restauration de 1827 pouvait prendre un troisième parti (le seul qui assure l’efficacité du contrôle) en réduisant les propositions du ministre d’une somme égale au montant des réductions qu’elle croyait pouvoir faire sur les chapitres. La spécialité par chapitre fut rétablie par le sénatus-consulte du 8 septembre 1869. C’est le système qu’adopta l’Assemblée nationale (Loi du 16 septembre 1871) et qui a toujours été suivi depuis.

Si un crédit est insuffisant, il y est pourvu en cours d’exercice par un crédit supplémentaire. Si june dépense imprévue est jugée nécessaire, elle est couverte au moyen d’un crédit extraordinaire. Les crédits supplémentaires et extraordinaires sont ouverts par décrets ; mais les crédits supplémentaires ne peuvent être ouverts que pour certains chapitres, dont la nomenclature est annexée à la loi de finances annuelle. Les crédits extraordinaires, ne pouvant correspondre qu’à des dépenses imprévues ne sont pas restreints, comme les crédits supplémentaires, à des objets déterminés à l’avance. Les crédits supplémentaires et extraordinaires doivent être soumis à l’approbation des Chambres après leur réunion. Les décrets qui ouvrent les crédits sont rendus en conseil d’Etat, après avoir été délibérés et approuvés en conseil des ministres (Loi du 16 septembre 1871).

12° Responsabilité des agents du pouvoir. —

La personne des rois était inviolable, d’après les chartes de 1814 et de 1830; la Constitution du 14 janvier 1832, au contraire, déclarait que le chef de l’État était respon-

sable A la vérité, la responsabilité de l'Empereur n’ayant été déterminée par aucune loi, il n’existait ni juridiction compétente pour le juger, ni peine à lui appliquer. On n’aurait pu le rendre responsable qu’ en créant la procédure et la peine, comme cela fut fait en 1830 pour les ministres de Charles X. D’ailleurs la responsabilité de l’Empereur était formulée par la Constitution en termes enveloppés. « L’Empereur, disait-elle, est responsable devant le peuple français, auquel il peut toujours faire appel. »

La constitution du 23 février 1875 a pris un moyen terme entre la responsabilité et l’inviolabilité. Le président de la République n’est pas inviolable, puisqu’il peut être poursuivi en cas de forfaiture et de trahison. Mais, au point de vue politique, les ministres sont seuls responsables devant les assemblées.

Tous les agents subordonnés sont responsables, tant au criminel qu’au civil. Au criminel, les peines qui leur sont applicables sont, pour la plupart, prévues par les art. 117 à 196 du Code pénal ; au civil, la partie lésée par un abus de pouvoir peut demander des dommages-intérêts, conformément à l’art. 1382 du Code civil. Ni le ministère public ni les parties ne sont astreints à demander l’autorisation de poursuivre les agents du gouvernement, l’art. 75 de la Constitution du 22 frimaire an VIII ayant été abrogé par le décret du 19 septembre 1870.

13° Séparation des pouvoirs. — Tout gouvernement porte, en soi, au moins le germe des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, et la différence entre l’absolutisme%et la liberté tient à la confusion ou à la division de ces éléments. Réunis en un seul homme, en une seule assemblée, soit aristocratique, soit populaire, ils constituent la monarchie absolue, le despotisme de l’ancienne Venise ou de la Convention. Séparés et contrebalancés les uns par les autres, ils deviennent le gouvernement libre, monarchie représentative comme en Angleterre, en Espagne, en Belgique, ou république aux États-Unis. «C’est une expérience éternelle^

* Art. 5 de la Constitution du 14 janvier 1852.

« disait Montesquieu, que tout homme quia du pouvoir est « porté a en abuser ; il va jusqu’où il trouve des limites ! — « Pour qu’on ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut que, « par la disposition môme des choses, le pouvoir arrête le « pouvoir. »

On a souvent accusé la mécanique décrite par Montesquieu de conduire à l'immobilité dans l’équilibre ou à la prédominance de l’un des éléments, ce qui rend vaine cette pénible combinaison d’éléments multiples. La vérité, dit-on, est que, dans toute société, le mouvement est entretenu par une force prédominante à laquelle sont subordonnées toutes les forces secondaires. La plus éclatante preuve de cette proposition est fournie par l’Angleterre, où, malgré la division des pouvoirs, c’est l’aristocratie qui gouverne; car la monarchie est purement constitutionnelle, c’est-à-dire sans puissance effective, et la Chambre des communes se compose, en grande partie, de fils de lords, ou de cadets de famille* .

Il y a du vrai et du faux dans l’objection faite à la théoriede Montesquieu. Pour Y action politique, la prépondérance de l’un des pouvoirs est certainement nécessaire ; l’immobilité serait la pire des conditions. Mais de ce qu’un élément est principal moteur, il ne résulte pas que les autres soient inutiles ou nuisibles. La question n’est pas de savoir s’il est bon qu’un pouvoir soit prépondérant, mais s’il n’y a pas d’inconvénient à ce qu’il soit tout-puissant. Montesquieu n’a pas dit qu'il fallait que tous les pouvoirs s’arrêtassent réciproquement de manière à s’annuler ; ce

1 Dans scs Études sur V Angleterre (t. II, p. 423), M Léon. Faucher cherche à démontrer qu’en Angleterre la division des pouvoirs n’existe pas et que l’aristocratie domine dans les deux Chambres. En outre la Chambre des lords est à la fois Chambre politique et Cour de justice. Montesquieu a dit cependant qu’il n’y a pas de liberté là où le pouvoir judiciaire n’est pas séparé du législatif. L’observation de M. Léon Faucher est loin d’être juste. La confusion entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir législatif n’est dangereuse qu’autant que les mêmes personnes ont le pouvoir de légiférer et de juger. Or, la Chambre des lords n’est qu’un des éléments du pouvoir législatif; elle ne peut pas seule faire une loi ni la changer pour se soustraire à son observation dans le jugement d’un procès.

serait travestir sa pensée. A ses yeux, il faut seulement qu’un pouvoir quelconque trouve des freins à son action et qu'il ne devienne jamais assez fort pour rendre tout obstacle inutile.

La séparation des pouvoirs, dont nous venons de parler, appartient à l’ordre politique et constitutionnel. Plus tard, nous aurons à nous occuper soit de la séparation de pouvoirs que le législateur a voulu établir entre l’administration et l’autorité judiciaire, soit des mesures qui ont été prises pour arrêter les empiétements du pouvoir spirituel sur le pouvoir temporel ou réciproquement.

Nous allons voir, dans le chapitre suivant* comment sont organisés et divisés les grands pouvoirs de l’État sous la protection desquels sont placés les droits publics.