CHAPITRE II

g 191. — De l'Origine des différents Ordres de Ministres.

Le droit des gens universel ne connaît point de division de minisires en différents ordres; il les considère tous comme cJiargés des affaires de l'État qu'ils représentent, mais seulement quant aux affaires dont la gestion leur est confiée : c'est de cette qualité qu'il fait descendre les différents droits qu'il leur attribue. Mais le droit des gens positif de l'Europe a introduit plusieurs classes ou ordres de ministres [a] distingués par la diversité du grade de leur représentation et du cérémonial dont ils jouissent.

Cette distinction n'a pas toujours subsisté; aussi, dans des temps plus reculés, on ne trouve en Europe qu'une sorte de ministres publics, qualifiés tantôt du nom d'a?7i-

[a] J.-J. Masgov, Principia juris puhlici, lib. Vf, cap. iv, § 13-28 ; Hagedorn, Discours siir les di0rents caractères des envoyés ordinaires, etc., Amst., 1736, dans J.-J. Moser, Vorrede 2um Belgrader Friedensschluss, in-4; Bielefeld, Institutions politiques, t. U, p. 174. Mais V. surtout Gutschmidt ou Ferrer, Diss. de prœrogativâ ordinis inter legatos, Lipsiœ, 1755, in-4; sur l'Allemagne en particulier, Kulpis, De legationihus statuum Imperii, lib. II, cap. ii, g 4, p. 400,

bassadeuvy tantôt môme de celui de procureur. Pour les affaires privées des princes, ceux-ci nommaient de simples agenls ; et, dans des occasions de cérémonie ou de moindre importance, on envoyait des gentilshommes: mais ceux-ci ne jouissaient, pas plus que les agents, du caractère ou du cérémonial de ministres publics. Ce n'est que plus tard, lorsqu'au quinzième et surtout au seizième siècle, la vanité des cours et des ministres poussa l'idée du caractère représentatif de l'ambassadeur jusqu'au suprême degré, que l'éclat avec lequel celui-ci devait paraître dès lors, les difficultés du cérémonial, et les frais plus considérables qui en résultèrent, surtout depuis qu'à la même époque quelques cours commencèrent à s'envoyer des ministres permanents, donnèrent lieu à l'envoi d'un genre de ministres publics de moindre dignité pour lesquels on ne demandait ni le grand cérémonial ni le caractère représentatif de la personne du souverain, et qu'on qualifiait du simple nom de résidents [h] en réservant depuis le nom d'ambassadeur à ceux qui devaient paraître avec l'éclat du caractère représentatif. Mais ces résidents, étant ministres publics, ils avaient sans contredit le pas sur les simples agents pour les affaires privées, quand même ceux-ci auraient été quelquefois chargés d'une commission de l'État, ce qui ne pouvait pas manquer d'arriver de temps en temps. Cependant ces derniers furent depuis appelés chanjcs d'afl'aires, pour les distinguer des simples agenls pour les affaires privécb,

[h) Sur rancieniioté de cet usage, V. Howkl, Discourse on Precedency of Kiiujs wlicreunto is also adjoined a Treatise of Ambassadorsy Luiidoii l(i(ji, p. 181 el suiv.; Lini, (^rrem. hist. polUico, t. VI, en difrenls endioils.

auxquels le nom d'agent, moins estimé dès lors, fut exclusivement conservé dans plusieurs cours.

Ce n'est que dans la première moitié du dix-septième siècle qu'on commença à accorder à de simples gentilshommes envoyés un cérémonial de légation, d'abord assez vague, quelquefois approchant de celui de l'ambassadeur, mais beaucoup plus souvent presque aussi égal à celui des résidents que le traitement des ambassadeurs extraordinaires. Successivement, et surtout depuis le commencement du dix-huitième siècle, le cérémonial de ces envoyés devint un peu plus fixe ; et dans la plupart des cours les envoyés furent considérés comme ministres d'un second rang beaucoup inférieur au premier des ambassadeurs, mais aussi plus relevé que le troisième des simples résidents. On a depuis, sans augmenter le nombre des ordres de ministres, multiplié celui des dignités des ordres inférieurs, en nommant des ministres avec le caractère de ministre plénipotentiaire, ministre résident, ministre chargé d'affaires (c) ; la France fit quelque temps encore une autre innovation dans les grades diplomatiques pour ceux qu'elle employait à des missions [d].

Le règlement sur le rang entre les agents diplomatiques

(c) BiELEFELD, Institutions politiques, t. II, p. 281 ; Merc. hist. et •polit., 1753, 1. 1, p. 117, ou MosER, Versuch, t. IV, liv. IV, chap, vu. Exemple de la Suède à Constantinople, en 1784.

(d) F. l'arrêté des consuls, du 23 mai 1800, inséré dans mesErzuhlungenmerkw. Fdlle, t. II, Appendice, p. 346. Dans cet arrêté, les grades diplomatiques pour la France furent fixés à quatre, savoir : celui d'ambassadeur, de minisire plénipotentiaire, de premier et de second secrétaires de légations. Cependant ce règlement n'a jamais été suivi d'une manière régulière. F. Herbin, Statistique, t. II, p. 440. Il n'en reste aujourd'hui que le souvenir. F., sur le but de cet arrêté, Kluber, Droit des gens, § 179.

annexé à l'acle du congrès (c), dont il fait partie, partage, article l""'", les employés diplomatiques en trois classes :

Celle des ambassadeurs, légats ou nonces ;

Celle des envoyés, ministres, ou autres accrédités auprès des souverains;

Celle des chargés d'affaires accrédités auprès des ministres chargés des affaires étrangères.

Les cinq puissances réunies dans les conférences d'Aixla-Chapelle de 1818, ayant observé que dans cette classification on semblait n'avoir point prévu un point d'étiquette diplomatique qui pourrait donner lieu à des discussions entre elles, sont convenues que les ministres résidents accrédités auprès d'elles formeront , par rapport à leur rang, une classe intermédiaire entre les ministres du second ordre et les chargés d'affaires.

En prenant cette disposition pour règle, ainsi qu'il est probable qu'elle sera adoptée, même par nombre d'autres puissances et Étals, il y aurait donc aujourd'hui, quant au rang, quatre classes d'employés diplomatiques, savoir : les ambassadeurs, les envoyés et ministres plénipotentiaires, les ministres résidents, et les chargés d'affaires.

[11 serait plus exact de substituer ;i l'cxpressiDU de ministre employée par notre auteur, celle d'agent di[tloniatique, pour comprendre tous les délégués d'une souveraineté destinés à la rejirésenler auprès d'une souveraineté étrangère. A cela près, les causes qui ont fait substituer à un seul ordre d'agents diplomatique, les dilïï'renfes classes usitées aujourd'lnii sont suflisanuiient indiquées par M. de Martens.

(e) V. mon Nouveau Uccueil, t. IV, p. V^'i, 1". v; rrocis-vorlud tlo la cimlVucMU'.i; (IWix ia-r.li.iiu'lli', du .M iinvcinhi'c ISIS, «laiis mon Aouveoii JiecHcil, t. IV, p. (ii.-i.

On s'est demandé si le droit d'ambassade pouTait être exercé par les ministres des puissances qui en jouissent. Nous répéterons ici ce que nous avons dit précédemment, au § 1(S7, au sujet des vice-rois et gouverneurs : ce droit n'appartient aux représentants du souverain que dans le cas oii il leur a été expressément accordé, et même alors le droit n'est exercé que par suite de la délégation qui en a été faite. C'est ainsi qu'on a vu l'Espagne, à l'époque oii elle commandait en Italie et en Flandre , autoriser ses gouverneurs à envoyer et à recevoir des ambassadeurs. Ces concessions sont plus rares aujourd'hui. La facilité des communications, en abrégeant les distances, permet au pouvoir central d'agir directement par lui-même, sans laisser péricliter les intérêts publics. Il arrive seulement, en France, en ce qui regarde les consuls, que le ministre des affaires étrangères , en vertu de l'autorisation qui lui est donnée par le chef de l'État, autorise ces agents à nommer eux-mêmes des vice-consuls ou des agents consulaires.

Tout en reconnaissant avec notre auteur qu'il n'existe en principe aucune diflérence fondamentale entre les agents diplomatiques de plusieurs puissances accrédités à une même cour, et que néanmoins une pratique générale a introduit certaines classitications, Heffïer, le Droit inicrnational public de l'Europe, traduction de M. Bergson, § 208, semble n'admettre que trois ordres d'agents diplomatiques.

La première comprend, suivant cet auteur : Les légats à ou de latere, ainsi que les nonces du pape et les ambassadeurs des puissances temporelles;

La seconde classe : les agents accrédités auprès des souverains, portant le titre d'internonces, d'envoyés, de ministres plénipotentiaires, et de ministres ;

La troisième classe : les chargés d'affaires accrédités seulement auprès des ministres des aflaires étrangères : peu importe d'ailleurs qu'ils portent le titre de ministre ou non ; les consuls chargés d'une mission diplomatique particulière de leur gouvernement. En s'appuyant sur la lettre de recès du congrès de Vienne du 19 mars 1815, il est vrai que Heifter ajoute : « Les agents diplomatiques portant le titre de ministres résidents accrédités auprès d'une cour, forment une classe intermédiaire entre les agents de seconde et de troisième classe. » C'est en effet ce qui est décidé dans la séance du 21 novembre 1818 du congrès

d'Aix-la-Chapelle; du reste, ces diverses dispositions qui, dans le principe, n'étaient obligatoires que pour les puissances signataires des congrès de Vienne et d'Aix-la-Chapelle, ont été reconnues et adoptées par tous les États de l'Europe soit par une adhésion formelle, soit taciteuient, et on peut afiiriner qu'il n'existe aujourd'hui, en fait et en droit, que quatre classes ou ordres d'agents diplomatiques, chefs de mission : les ambassadeurs, — les envoyés, et les ministres plénipotentiaires, — les ministres résidents, — et les chargés d'affaires.

Au point de vue de l'organisation intérieure des États, Heffter, § 201, présente une autre classification des agents diplomatiques. Les agents chargés des relations extérieures sont d'abord les ministres des affaires étrangères, et en second lieu les agents, ou mandataires, envoyés par chaque souverain auprès des autres puissances à titre temporaire, ou avec un caractère permanent, pour suivre les affaires ordinaires ou pour ouvrir des négociations, et ces agents se distinguent en plusieurs catégories. Il y a : 1° Les ministres publics, legati publiée missi, revêtus d'un caractère public et officiel ; 2" les agents sans caractère public et officiel ; 3° les commissaires ayant pour mission le règlement de certaines affaires, comme des délimitations de frontières, l'arrangement d'un différent, l'exécution d'un traité, et qui ne se mettent pas en communication directe avec le souverain étranger ou ses ministres ; 4° les consuls. Cette dernière classification, présentée par Heffter, ressort de la nature des fonctions des agents diplomatiques, tandis que la première prend pour point de départ les dénominations qui leur sont données. On peut encore consulter sur l'origine des différentes classes de ministres, Vattel, le Droit des gens, édit. Guillaumin, liv. IV, ch. vi; § 74 et la note de M. Pradier-Fodérc ; le baron Charles de Martens, le Guide diplomatique, t. I, p. 54.

Pinheiro-Ferreira présente sur ce paragraphe les observations suivantes :

a Si M. de Martens, dit-il, se proposant de montrer dans ce paragraphe l'origine des dilTérents ordres de ministres diplomatiques, n'avait pas invoqué le véritable principe juridique d'où cette sorte d'agents tirent leur existence, le mandat, on pourrait ne pas s'étonner de le voir errer en essayant de fixer les principes de leur classification.

» Mais lorsqu'il ne voit dans l'agent diplomatique qu'un agent public à l'étranger, rien ne paraîtrait plus naturel que d'examiner s'il n'y a qu'une sorte de mandats de ce genre qui soit possible, ou s'il peut y en avoir de plusieurs sortes ; et puisque, par le fait, on signale depuis longtemps des agents diplomatiques de différents ordres, rien de plus facile que de comparer entre eux les mandats de ces différents ordres pour voir si ce n'est pas sur la diverse nature des mandats que repose la diversité des différents ordres de mandataires.

» Au lieu de cela, M. de Martens a préféré s'engager dans ce que les logiciens appellent un cercle vicieux ; car il fait consister la différence des ordres dans la différence de leur cérémonial; et si on lui demandait pourquoi les ambassadeurs jouissent de plus grands honneurs que les envoyés, il ne saurait rien répondre, sinon que c'est parce qu'ils appartiennent au premier ordre diplomatique, tandis que les envoyés n'appartiennent qu'au second.

» S'il était vrai que le droit des gens universel ne connaît point de division de ministres en différents ordres, ainsi que le dit M. de Martens, les divisions existantes ne seraient qu'une puérile imposture : on serait ambassadeur parce qu'on jouit de certains honneurs ; et on jouirait de certains honneurs parce qu'on est ambassadeur.

» Si les publicistes, au lieu de ne voir dans les emplois diplomatiques que l'éclat du cérémonial, s'étaient appliqués à étudier la nature du mandat de cette sorte d'agents, ils auraient reconnu que leur division en trois ordres est si peu chimérique, que lorsqu'on en a voulu créer un quatrième, celui des résidents, ainsi que M. de Martens le rapporte, n'ayant pas trouvé de quoi fournir à ce nouvel ordre, on est tombé dans le cercle vicieux que nous venons de signaler. On a dit que les résidents voulaient former un quatrième ordre, parce qu'on leur accordait un plus grand cérémonial qu'aux chargés d'affaires, mais pas aussi grand que celui des envoyés.

» Mais si on demandait aux ministres qui, à Aix-la-Chapelle, créaient ainsi à leur gré ce quatrième ordre diplomatique, pourquoi les résidents devront avoir moins d'honneurs que les envoyés, ou plus que les chargés d'affaires, ils diraient pour toute réponse que c'est parce qu'ils appartiennent à un quatrième ordre

entre les deux que nous venons de nommer. Ce qu'il y a de réel en tout cela, c'est que le mandat des agents diplomatiques se partage par sa nature, ou, ce qui revient au môme, par le droit des gens universel, en deux classes, savoir : la première, lorsque l'agent est accrédité par son souverain auprès du souverain étranger : on lui donne, dans ce cas, le nom à'envoijé; la seconde, lorsqu'il est accrédité par le ministre des affaires étrangères de son pays auprès du ministre des affaires étrangères de l'autre : on le nomme alors chargé d'affaires.

» A ces deux ordres, qui sont fondés sur la nature des choses, on en a ajouté un troisième, savoir : lorsque l'agent, étant accrédité, ainsi que l'envoyé, par son souverain auprès de l'autre monarque, est en outre autorisé à traiter immédiatement avec ce souverain lui-même ; car l'envoyé n'est reçu à traiter qu'avec le ministre des affaires étrangères, ou avec une autre personne autorisée à cet effet par le souverain du pays.

» On a donné à cette sorte d'agents diplomatiques le titre d'ambassadeurs ; et, comme ce qui les distigue, c'est le plus grand honneur de traiter immédiatement avec le souverain auprès duquel ils sont accrédités, on en a fait le premier ordre diplomatique. Nous verrons ci-après qu'il y a plus d'apparence que de réalité dans la distinction que nous venons d'indiquer, et que, par conséquent, l'orgueil avec lequel cette classe d'agents diplomatiques prétend se placer si fort au-dessus des envoyés, n'est l'undé que sur les fausses idées qu'ils ont de leur propre dignité.

» Nous verrons aussi dans une autre note que les consuls, dans leur origine, simples mandataires auprès des autorités subalternes, administratives ou judiciaires, sont actuellement, et depuis longtemps, des agents diplomatiques en tout point comparables aux chargés d'affaires.

)) Les résidents, dont nous parlions tout à l'heure, ne sont aussi le plus souvent que des ministres du troisième ordre ; car eux aussi, de même que les charges d'affaires, ne sont accrédités que de ministère à ministère. Mai.s connue personne n'avait songé ius(pr;i j)résent à préciser les idées qui doivent servir de base à la classilicalion dcss agents diplomatiques, il est arrivé quelquefois (ju'on a donné ;\ des ministres accrédités de souverain !\ souverain, c'est-à-dire à des minislrcs du second ordre, le litre (le résidents. » ^'"^ ^0

§ 192. — Ministres du premier Ordre.

On range dans la classe des ministres du premier ordre ceux qui jouissent du caractère représentatif (a) au suprême degré, en vertu duquel ce n'est pas dans la gestion seule des affaires dont ils sont chargés qu'ils représentent l'État qui les envoie, mais que, dans la généralité, ils peuvent prétendre aux mêmes honneurs dont jouirait leur constituant s'il était présent (b).

De de nombre sont, 1 ° les cardinaux légats à latere ou de latere envoyés par le pape (c) ; 2*^ les nonces du pape [d] ; 3° les ministres envoyés avec le caractère d'ambassadeur {Boihschafter , ambasciatores, oratores, ou magni légal i, Grossbothschafter] (e) .

(a) L'article 2 du règlement annexé à l'acte du congrès de Vienne porte expressément que les ambassadeurs, légats ou nonces, ont seuls le caractère représentatif.

(b) Telle est, je crois, la seule notion qu'on puisse donner du caractère représentatif des ambassadeurs. Sans doute ce sont les monarchies qui y ont donné lieu, parce qu'il pouvait être question de représenter la personne du monai-que; les républiques ont imité l'exemple. Au reste, ce n'est que dans la généralité qu'on peut attribuer à l'ambassadeur les honneurs dont jouirait son constituant, et c'est toujours l'usage qu'on doit consulter. Conférez les Discours de Merlix, de Douai, au nom du comité de Salut public, du 23 avril 1795, dans Gebhard, Recueil, t. II, p. 3 et suiv. F. cependant Klïjcer, Droit des gens, g 202.

(c) J.-S. DE LA ToRRE, De auctoritate. gradu et terminis legati à latere, Romœ, 1656, in-4. G, Wagenseil, De legato à latere, Altorf., 1096; De legatis et nunciis pontificum, corumque fatis, Salzbourg, 1785, in-8. Rarement les papes ont envoyé dans les temps plus récents des légats à latere, par les motifs qu'on trouve exposés dans le Bret, V orlesungen ïiher die Statistik,i. Il, p. 317; et Bielefeld, Institutions politiques, t. II, 276. On ne confondra pas les légats à latere avec les simples légats.

(d) Weidenfeld, Griïndliche Entwickelung der Dispens undNuntiatur-Streitigkeitcn, 1788, in-4, sect. III, et Suppl., 1788.

(e) LuNiG, Theatrum cœremoniale, t. I, p. 746. Le hailo de la ci-de-

On divise les nonces et les ambassadeurs en ordinaires et extraordinaires, division qui, dans son origine, servait à distinguer les missions permanentes de celles qui avaient pour but une négociation particulière et extraordinaire. Aujourd'hui le caractère d'extraordinaire, considéré comme un peu plus relevé (/) que celui d'ordinaire, s'accorde quelquefois (g) même à des ambassadeurs destinés à résider à une cour pour un temps indéterminé.

[C'est à tort, suivant nous, que Wheaton, Eléments du droit internalional, t. I, p. 192, parlant des ministres de première classe, les regarde comme exclusivement revêtus de ce qu'on appelle le caractère représentatif. Qu'ils jouissent de ce caractère au degré le plus élevé, suivant l'expression du baron Charles de Martens, le Guide diplomatique , t. I, p. 58 ; que seuls ils en jouissent à un degré éminent, comme le prétend Heffter, le Droit international public, traduction de M. Bergson, § 208, on le comprend; mais il serait contraire au caractère de l'agent diplomatique, tel qu'il résulte des mœurs, des usages, des traités, de dénier aux trois dernières classes l'élément représentatif. C'est, du reste, par une sorte de contradiction ou de rétractali(tn queWheaton ajoute plus loin, au sujet des ambassadeurs et des autres ministres publics de la première classe : « Tous les autres ministres publics sont dépourvus de ce caractère spécial qu'on suppose dériver de ce qu'ils représentent généralement la personne et la dignité du souverain. Ils ne le représentent qu'eu égard aux affaires particulières dont ils sont cbargés à la cour auprès de laquelle

vant république de Venise, envoyé à Constantinople, était également ambassadeur et à la fois consul général. Le Bret, Vorlcsungcn iiber die Statistih,t. 1, p. 211.

{/") Li'nk;, Theatrum e.rremoniale, t. I, p. 368. Cependant lait. 3 du règlement lixe en général (pie les employés diplomatiiiuos on mission extraordinaire n'ont, à ce titre, aucune sui)érioiité de rang.

(y) MosER, Vorrcde zu dem ReUjrader i^ricdenxscliluss, p. lli, note 1; (lu même, lieylrÎKj'-' r» dem Europdisclicn VôlhcrrccJd in l'riedcnszciten, t. m, p. '21 et suiv.

ils sont accrédités. » V. le baron Cli. de Martens, le Guide diplomatique, 4« édit., t. l^ p. 58.

Les ministres de première classe jouissent d'honneurs particuliers et de prérogatives spéciales; ils ont souvent prétendu avoir le pas immédiatement après les princes du sang impérial et royal, et même sur les princes régnants qui ne sont pas d'un rang égal à celui du souverain qu'ils représentent; mais cette prétention, qui n'a d'autre fondement ou plutôt d'autre prétexte que le caractère représentatif dont l'ambassadeur est revêtu, n'a pas été généralement admise ; et c'est avec raison que Heffter, le Droit international public de l'Euroije, traduction de M. Bergson, § 220, repousse cette prétention en se fondant sur ce que la personne du souverain ne saurait se multiplier, en conférant à d'autres des prérogatives exclusivement accordées au souverain seul ; et il résulte de là que le ministre même de première classe n'est dans l'État près duquel il est envoyé qu'un sujet étranger de premier rang, supérieur à d'autres sujets, comme représentant de son souverain, mais n'ayant aucun droit à demander le pas sur des princes régnants.

Il existe en faveur des ministres de première classe d'autres prérogatives, et qui ne leur sont nullement contestées. Ce sont, d'après le même auteur, les suivantes :

1° Ils ont le titre d'Excellence et peuvent l'exiger de tous ceiiiX avec lesquels ils traitent par écrit ou de vive voix, sauf de la part des souverains auprès desquels ils sont accrédités ;

2° Ils ont le droit d'avoir un dais dans la salle de cérémonie de leur hôtel ;

3° Ils peuvent se couvrir dans le cours de la cérémonie de présentation au souverain près duquel ils sont envoyés, mais seulement lorsque celui-ci a remis son chapeau;

4° Ils ont le droit d'aller à six chevaux et de prétendre aux honneurs militaires.

« Nous avons dit dans la note sur le paragraphe précédent, ajoute Pinheiro-Ferreira, que les ambassadeurs auraient beaucoup à rabattre de l'orgueil que leur inspirent les honneurs presque royaux qu'on leur accorde, s'ils n'avaient pas, sur la nature de leur caractère, les fausses idées que les publicistes, soit par ignorance, soit par flatterie, ont consignées dans leurs ouvrages. Aussi ces écrivains n'ont-ils fait que se copier les uns les

autres; et, en réfutant ici la doctrine aussi erronée que ténébreuse de M. de Martens, nous aurons réfuté tous ceux qui^ avant et après lui, ont écrit sur ces matières.

» On range dans la première classe, dit M. de Martens, les ministres qui jouissent du caractère représentatif au suprême degré.

» On voit que, d'après l'auteur, il y a plusieurs degrés de représentation, et par conséquent il devait s'attendre à ce qu'on lui demandât en quoi consiste ce suprême degré.

Aussi se hàte-t-il d'ajouter que c'est celui en vertu duquel ce n'est pas dans la gestion seule des affaires dont ils sont chargés qu'ils représentent l'État qui les a envoyés.

» Là M. de Martens s'arrête; et au lieu de nous dire ce que les ambassadeurs représentent encore, outre l'État qui les a envoyés, il passe à un autre objet, en nous rapportant quels sont les honneurs qu'on leur accorde ; Dans la généralité, dit-il, ils ont les rnêmes honneurs à prétendre dont jouirait leur constituant s'il était présent.

» Mais il n'était pas question de savoir quels honneurs sont dus à l'ambassadeur ; ce qu'il fallait dire, c'est en quoi consiste ce suprême degré représentatif, qui n'est pas celui de représenter l'Etat dont on est l'envoyé.

» M. de Martens supplée pourtant à ce silence du texte, lorsque, dans sa note \,b), il ajoute que ce caractère représentatif des ambassadeurs consiste à représenter la personne du monarque.

» Si M. de Martens (et on doit en dire autant des autres publicistes), avant de raisonner sur le caractère représentatif des agents diplomatiques, s'était rendu compte de ce que c'est que représenter quelqu'un ; s'il avait rénéclii qu'il s'agit de déterminer les fonctions d'un agent constitué, d'un mandataire qui représente son constituant, il n'aurait pas manqué de reconnaître qu'en pareil cas représenter veut dire être autorisé à exercer certaines fonctions dans les intcréls de son conslituant.

» La ])remière conséquence de cette délinition juridique, c'est qu'on ne représente que des inléréls, et que, lorsiju'on dit (ju'on représente quehiu'un, on entend dire qu'on représente ses intérêts.

» Quels sont donc les intérêts conliésaux agents (lipl(MnHti(|ues? sunl-ce les intérêts privés du monarque ou ceux de la nation ?

» L'homme chargé des intérêts privés du monarque n'est que le fondé de pouvoirs d'un homme privé : il ne saurait être considéré comme un agent diplomatique.

» Ainsi, soit ambassadeur, soit envoyé, soit chargé d'affaires ou résident, un agent diplomatique ne représente que les intérêts de sa nation. Jusque-là on ne saurait voir de différence entre aucune de ces trois sortes d'agents.

» Il n'y a pas non plus de différence entre eux quant à l'importance des alTaires qu'on leur confie ; car il peut arriver, et il est souvent arrivé, de confier à des chargés d'affaires des négociations très-importantes et fort délicates, tandis qu'on a nommé des envoyés et des ambassadeurs pour des affaires de très-peu d'importance.

)) A quoi se réduit donc ce suprême degré de représentation qui devait constituer la haute catégorie de l'ambassadeur? A une phrase de convention, que l'on répèle comme signifiant beaucoup, par cela même qu'on n'y ajoute aucun sens.

» D'autres publicistes portent l'absurdité au point d'affirmer qu'il n'y a de véritable représentation que celle de V ambassadeur; car lui seul représente la personne du monarque, tandis que renvoyé et le chargé d'affaires ne représentent que l'Etat.

» En sorte que, selon eux, il n'y a pas de représentation quand on représente les intérêts nationaux, mais seulement quand on représente la personne du monarque. Cependant qu'entendent ces publicistes par représentation de la personne du monarque? Est-ce agir d'après ses ordres, dans ses intérêts privés ou dans les intérêts de la nation ?

» Ce n'est pas agir dans les intérêts privés du prince ; ce ne serait pas une représentation diplomatique , ce serait une affaire privée.

» Et si c'est agir dans les intérêts de la nation , en quoi cette représentation diffère-t-elle de celle des autres agents diplomatiques ?

» 11 n'y a donc, dans toute cette doctrine concernant les ambassadeurs, que contradiction et ignorance.

)) Il ne reste par conséquent de réel que le plus haut degré de confiance que suppose l'autorisation de traiter immédiatement. avec le souverain auprès duquel on est accrédité. Nous allons ce-

pendant voir que dans cela même il y a plus d'apparence que de réalité.

» En eiïet^ de tout temps, mais surtout depuis que les leçons des siècles ont rapproché les souverains de toutes les autres classes de citoyens, il est généralement reçu que les monarques s'entretiennent des intérêts des deux pays, et même de la politique générale, avec les agents diplomatiques de tous les ordres.

» Mais, alors même qu'il était rare, ou que l'étiquette de cour ne permettait qu'aux ambassadeurs d'entretenir immédiatement les souverains des intérêts de leurs missions, jamais ces entretiens ne furent regardés comme actes valables de leurs négociations. C'est avec les ministres du monarque qu'il fallait conférer et conclure ; et jamais ministre qui tint à cœur les intérêts de l'État, la dignité de la couronne et sa propre dignité, n'aura pu s'abaisser à apprendre de la bouclie de l'ambassadeur étranger les décisions de son propre souverain. C'est au contraire par lui que l'ambassadeur aura dû savoir, ainsi que l'envoyé ouïe chargé d'affaires, ce qui en définitive doit être censé accordé entre les deux gouvernements, quelque flatteuses qu'aient été les espérances que l'ambassadeur ait pu concevoir de ses entreliens avec le souverain.

» Jusqu'ici nous avons supposé que les constitutions de l'État auquel l'ambassadeur appartient, ainsi que celles du pays où il est envoyé, lui permettent de traiter valablement de souverain à souverain. Mais tel n'est pas le cas dans les pays dont le gouvernement est représentalif, monarchie ou république ; car, dans les premières, le souverain n'exerce aucun acte de royauté que par l'entremise de ses ministres. Il ne peut y avoir de la part d'un monarque constitutionnel envers les autres souverains que des rapports privés.

» On peut encore moins concevoir de quels intérêts l'ainbassadeur d'une république peut être chargé par le président auprès du souverain étranger, ou l'ambassadeur de celui-ci auprès du président de laré[>ubli(]ue.

» Un innbassadcur est donc une cntilé diplonialique dénuée de toute signification dans un gouvornonient C(Misliluli(»nnol. et surtout un ambassadeur accrédité auprès du présideni ilune républi(iue.

» Nous aimons à croire (jue les lumières du siècle feront enfin (iisparaiirc. des cadres diplonialicpuis ces agents (jui, n'a\;uil aucun

but réel qui les distingue des deux autres ordres, ne sauraient que contribuer à entretenir les idées d'une fausse aristocratie^ aussi incompatible avec l'économie d'une sage administration qu'avec les principes de tout gouvernement représentatif. »

Ch. V.]

§ 193. — Ministres du second Ordre.

Tous les ministres des ordres inférieurs ne sont pas revêtus du caractère représentatif proprement dit, et ne représentent le gouvernement ou l'État qui les envoie que relativement aux affaires pour lesquelles ils sont mandataires ou porteurs de pouvoirs, ou du moins ne le représentent que vaguement au delà (a). La manière de représenter leur constituant est la même pour tous les ministres de ce genre, et dans ce sens il ne peut y avoir que deux classes de ministres. Mais, en tant qu'on a égard à la dignité qui leur est conférée et à la diversité du cérémonial introduit aujourd'hui dans la plupart des États de l'Europe (b), surtout d'après le règlement de 1815, on doit admettre encore une distinction entre les ministres du second et du troisième ordre.

Sous ce point de vue, on nomme ministre du second or-

(a) Vattel, liv. IV, § G9; Moseu, Vorrede %um Belgrader FriedensSj p. 20. On ne saurait dire que les ministres des ordres inférieurs ne représentent absolument leur souverain que relativement aux affaires, c'està-dire comme tout mandataire particulier représente son constituant: alors il ne pourrait pas être question pour eux d'exercer la préséance sur le même pied que l'exercent ou la prétendent leurs cours ; ce qui, même nonobstant le règlement de 1815, est encore applicable à d'autres États que les États royaux ; de sorte qu'on voit combien cette définition est vague est imparfaite.

(b) La république de Venise n'a toujours connu que deux classes de ministres.

il. 4

dre (c) les envoyés (cl) (iniiati, ablegalij^ les ministres plénipotentiaires (e) (bevollmachligte Minister ou Gesandie) (/"), les internonces du pape [g).

[«Puisque M. de Martens reconnaissait, dit Pinheiro-Ferreira^ que sa définition du caractère diplomatique, lorsqu'on l'applique aux différents ordres d'agents, était vague et imparfaite, comment se fait-il que l'idée ne lui soit pas venue de la rectifier ou de chercher à en donner une meilleure? C'est que, d'un côté, il était entré dans les fausses voies de ses prédécesseurs; et que, d'un autre côté, les principes de l'école positive le forçaient de subordonner les dictées de sa raison aux décisions des grandes puissances.

» Tous les publicistos classent les diplomates d'après les honneurs qu'il a plu aux différents gouvernements de leur accorder. M. de Martens n'a donc pu s'empêcher d'adopter cette même base de classification. Mais lorsqu'il a voulu savoir ensuite d'où dérivait cette différence dans les honneurs qu'on leur accordait, son bon sens a été choqué de trouver qu'on déterminait la distinction des honneurs d'après celle des rangs, après avoir déterminé la distinction des rangs d'après celles des honneurs.

» Sa raison lui auiait bien dicté d'abandonner cette fausse voie

(c) Le règlement de 1S15 plaçait généralement dans cette catégorie les envoyés, les ministres on autres accrédités auprès des souverains, ce qui comprenait donc aussi la plupart dos résidents.

{d) Soit simplement qualifiés du titre d'envoyé ou de celui d'envoyé extraordinaire, ou même d'envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire.

(e) Ce n'est (pie vers le milieu du dix-huitième siècle (pie le cérémonial a rangé les minisires jjlénipotentiaires dans la même classe que les envoyés. V. de Ui:.\l, Science du gouvernement^ t. V, p. iS ; Moser, Beytrnqezu dem VnlUerrecht^ t. III, |). 'S.

(/") Iv/iemitle d'une singulière distinction faite à cet éj^ard à Bonn, en 1787, dans PolU. Journal, 1787, \u .447.

{g) C'est sans doute par erreur (p.ie le baron ni: 1]ii;i.i:kei.d, dans ses Insti'ntions polHiiiues, t. IF, p. \Î70, range les internonces du |)ape dans la tioisièmc classe, et les non( es dans la seconde. V. Mostii, Beytrdgc 2u dem Gesandtscliaftsretht, p. 8.

des piiblicisles ses prédécesseurs^ et d'aller chercher dans la spécialité des mandats de chacun des trois ordres diplomatiques la distinction de leurs rangs ; mais la décision du congrès d'Aix-la- Chapelle était là^ qui n'avait ajouté, aux trois ordres signalés par celui de Vienne, le quatrième des ministres résidents, que parce que le cérémonial de ceux-ci est différent de ceux des trois autres ordres. De là M. de Martens a conclu qu'il ne lui était pas permis de chercher ailleurs que dans la diversité du cérémonial tout à fait arbitraire des cours la distinction de ces rangs. »]

§ 194. — Ministres de troisième Ordre. — Chargés d'affaires.

Sous le même point de vue, on nomme ministres du troisième ordre les minisires résidents, les résidents, les miiiistres chargés d'affaires (a), accrédités auprès des souverains.

Les simples chargés d'affaires nommés par intérim pendant l'absence du ministre, ou à des cours auxquelles on ne peut ou on ne veut pas envoyer des ministres titrés, n'ont pas le caractère formel de ministres ; aussi la plupart [b] d'entre eux, sans être légitimés par des lettres de créance présentées au souverain, ne sont accrédités que par des lettres remises au secrétaire d'État ou ministre des affaires étrangères, ou même ne le sont que verbalement par le ministre ordinaire qui les présente à son départ, et le cérémonial auquel ils peuvent prétendre, surtout de la part d'autres membres du corps diplomatique, est assez

(a) Le titre de ministre chargé d'affaires comme désignation d'un genre particulier de ministre, semble avoir été rarement donné. 11 est douteux si ce que rapportent Bielefeld, Institutions politiques, t. Il, p. 281, et MosER, Versuch, t. IV, liv. IV, chap. xx\'ii, peut en offrir la preuve. Cependant, en 1784, le roi de Suède conféra cette qualité à son ci-devant chargé d'affaires à Constantinople.

{h) Exceptions pour les agents diplomatiques des villes anséatiques.

incertain dans plusieurs cours : cependant ils sont agents diplomatiques, et on ne saurait leur refuser les immunités dont jouissent les ministres du troisième ordre, quoique le cérémonial ne soit pas le même, en tant qu'ils ne sont pas accrédités auprès du souverain.

§ 195. — De la préséance entre les ministres des trois Ordres, et entre eux.

Le caractère représentatif élève les ambassadeurs audessus de tous les ministres des ordres inférieurs, sans égard à la préséance entre leurs cours. Les ambassadeurs entre eux accordent la préséance, on y prétendent entre eux sur le môme pied que leur cour l'accorde ou l'exige (a), et l'exercent sans distinction entre l'ambassadeur extraordinaire et ordinaire de deux diverses cours (b); de plus, le caractère représentatif absorbe tellement toutes les autres qualités, que la diversité de naissance, de dignités, ou de charges civiles ou militaires dont ils seraient revêtus, n'influe en rien, ni sur la préséance, ni sur les titres, ni même sur les honneurs qu'ils seraient en droit de prétendre (c).

(a) Par rapport à tous les employés diplomati(iucs des têtes couronnées, donc aussi par rai)|)ort à leurs ambassadeurs, l'article i du règlement de 1815 veut (pi'ils prennent le rang d'après la date de la nolilioation oificielle de leur arrivée, sans cependant rien innover par là relativement aux représentants du pape.

(b) V. ce règlement, article 3. Entre deux ambassadeurs d'une même cour, l'ambassadeur extraordinaire a, dan^ la règle, le pas sur l'ambassadeur ordinaire; mais c'est la volonté de K'iir cour (pii décide. La distinction (pi'on faisait dans (luebjues cours, entre les ministres des cours de famille et autres, a également été sui>primée , (juant au rang, par ledit règlement.

Jusqu'à présent la question de savoir si les ministres du second ordre ont la préséance sur tous ceux du troisième ordre, n'était pas uniformément décidée dans tous les États. D'après le règlement de 1815, l'affirmative n'est pas douteuse; et, tandis qu'autrefois les ministres du second ordre exerçaient entre eux la préséance, ou la prétendaient sur le pied de leurs souverains, sans même que les ministres plénipotentiaires {d) se crussent obligés de céder le pas aux envoyés extraordinaires, comme tels (quoique la dignité de ceux-ci soit un peu plus relevée), les ministres des têtes couronnées prennent, en conformité de l'article 4 du règlement, leur rang d'après la date de la notification officielle de leur arrivée ; il en est de môme des ministres de la troisième classe entre eux, comme aussi des cliargés d'affaires entre eux, en tant que l'arrangement pris entre les cinq cours à Aix-la-Chapelle est adopté par les tètes couronnées en générai.

Au reste, quoique à la rigueur le règlement de Vienne ne soit proposé qu'aux tètes couronnées, il paraît probable qu'il servira aussi d'exemple à d'autres États entre eux, sans toutefois parer à toutes les difficultés qui pourraient encore survenir.

[Pinheiro-Ferreira présente sur le présent paragraphe les observations qui suivent :

« Nous ne pouvons assez nous récrier contre le système adopté par l'auteur, de se borner au simple rôle de rapporteur des usages, sans s'acquitter du devoir que lui imposait son sujet, d'expliquer à la jeunesse, à qui son ouvrage était destiné, la raison, bonne ou mauvaise, de ces usages, puisqu'il suivait les errements

(d) Hagedokn, Discours sur le rang, § 7.

de l'école positive; il n'aurait pas osé essayer d'apprécier la justesse des principes sur lesquels ces usages sont fondés.

» Nous nous sommes donc fait un devoir de suppléer, autant que la brièveté d'une note nous le permet, à ces graves omissions; car il ne suffit pas que les élèves sachent ce qu'on fait, mais il faut aussi qu'ils connaissent la raison pour laquelle on le fait.

» Ce n'est pas parce que la qualité d'ambassadeur extraordinaire a quelque motif de prééminence, que celui qui en est revêtu jouit d'une plus grande distinction.

» M. de Marlens, par la manière dont il s'exprime ici, induit le lecteur dans une double erreur : d'abord parce qu'il regarde comme inhérente à la qualité d'ambassadeur extraordinaire une plus grande distinction que celle qu'on doit accorder à l'ambassadeur ordinaire; ensuite parce qu'il considère comme chose purement arbitraire et dépendante du bon plaisir du gouvernement de ces deux agents, de maintenir cette distinction ou d'accorder à tous les deux un même rang.

» Un gouvernement sage n'agit jamais sans raison, et par conséquent il faut savoir dans quels cas les deux ambassadeurs doivent être mis sur la même ligne, et quand il est loisible au gouvernement d'établir une distinction en faveur de l'un ou de l'autre.

» Lorsque le gouvernement ne s'est nullement prononcé à cet égard, et que ni la nature de l'affaire ni les instructions qu'ils auront reçues n'indiquent aucune différence entre eux, ce n'est que par suite d'une politesse bien entendue et généralement en usage dans de pareilles rencontres de la vie civile, que l'ambassadeur ordinaire cédera partout le pas à son collègue; et c'est aussi en raison de ce princii)e que la cour et le corps diplomatique, devant accorder le pas à l'un d'eux, n'hôsilenl pas à l'accorder à l'ambassadeur extraordinaire.

» 11 n'en est pas de même lorsque cet ambassadeur a été choisi dans une plus haute catégorie civile, militaire, ecclésiastique, etc., que l'ambiissadcur ordinaire; ou lorscpie les fonctions mêmes qu'il a à exercer lui délcronl une suprématie sur son collègue; ou enlin quand la nature et l'imitorlance de l'alïaire même dont il est chargé font preuve d'un plus haut degré de consiiléralion et de confiance de la part de leur gouvernement.

» Dans tous ces cas, le motif de la distinction ne saurait être

douteux^ sans que cependant on puisse le dire arbitraire, ainsi qu'il le serait s'il ne dépendait que de la protection de la cour ou de la faveur du souverain.

» Ce que M. de Martens remarque au sujet de la suppression des distinctions accordées autrefois aux. ambassadeurs des cours de famille, prouve que les ambassadeurs, aussi bien que les envoyés et les chargés d'affaires, ne représentent rien de ce qui est personnel à leur souverain, qu'ils ne représentent que les intérêts de la nation, dont ils sont, moyennant la nomination du monarque, des mandataires auprès des gouvernements étrangers. »

Et plus loin :

« Il est fort remarquable que cet ouvrage étant destiné à faire connaître les principes du droit positif des nations, l'auteur y ait débuté pour affirmer (§ 9) quil n'existe point de droit des gens positif universel, ce qui veut dire qu'il n'existe point du tout de droit des gens positif; car, si ce qui en existe n'est pas universel, ce n'est plus du droit des gens; ce n'est qu'un certain nombre de conventions et d'usages isolés et souvent contradictoires de telles ou telles nations entre elles. Ce n'est donc pas d'un droit des gens positif, mais des conventions et des usages de quelques nations entre elles que M. Martens nous donne le précis, et il nous y fournit à chaque page des preuves de la disparité et même des contradictions qui régnent entre les conventions et les usages des différentes nations. Mais c'est surtout dans le chapitre du cérémonial et des préséances que ces disparités se font remarquer. Ce n'est pas à dire qu'il n'y ait point de principes fixes d'après lesquels on puisse régler le rang que les différents agents diplomatiques doivent observer entre eux; mais c'est que l'amourpropre, et des individus, et des gouvernements surtout, lorsqu'ils ont pu faire valoir leurs prétentions par la force, a toujours préféré laisser dans le vague la détermination des rangs que les représentants d'un pays appartenant à l'un des ordres diplomatiques devaient occuper relativement à ceux d'un autre pays appartenant à ce même ordre.

» Nous disons qu'on a laissé cette question dans le vague, parce que les règles qu'on a voulu établir n'ont servi qu'à embrouiller davantage les questions qu'elles étaient destinées à éclaircir. Nous n'en citerons ici que les principales.

» Un des premiers principes qu'on invoqua à cet égard, c'est

rancienneté de l'indépeiulance de l'État ; mais comme l'histoire de chaque peuple nous montre que tous ont passé alternativement de l'asservissement à l'indépendance^ on pressent combien de questions non-seulement compliquées, mais odieuses, ce principe, chaque fois qu'on voudra en faire usage, doit nécessairement soulever.

» Un autre titre de prééminence souvent allégué par les gouvernements, c'est l'ancienneté de la famille régnante ; mais, outre l'inconvenance de subordonner la dignité réelle de la nation à la dignité purement conventionnelle de son chef, ce principe rendrait les rangs des nations sujets aux changements toujours éventuels des dynasties.

» La troisième règle invoquée par les publicistes, est qu'on doit fixer le rang de la puissance d'après le titre d'empereur, de roi, de duc, etc., dont jouit le souverain. Mais cette règle est une \cYi- Vàhle pétition de principe; car si on demande pourquoi tel souverain doit avoir le titre d'empereur plutôt que celui de roi, ou ce dernier plutôt que celui d'archiduc, de duc, etc., on ne saurait en donner d'autre raison que la supériorité de rang que les nations commandées parles premiers ont droit à prétendre sur celles gouvernées par les seconds.

» Une troisième règle, encore plus irrationnelle que les précédentes, est celle qui place au dernier rang les nations dont le gouvernement est républicain. On peut cependant juger do la solidité de ce principe lorsqu'on pense aux exceittions qu'il a bien fallu y faire en faveur du protectorat de Croniwell et du consulat de Napoléon, et à celle qu'on fera aujourd'hui en faveur des États-Unis, toutes les fois qu'une question de rang vaudra la peine que le bon sens américain mette de l'intérêt à sa décision.

» Le lecteur entrevoit déjà sans peine où nous voulons en venir; car l'analyse seule de ces diflerenles opinions déinonlre que les rangs des puissances, en tant que gouvernements, ne sauraient se régler (pie d'après la puissance des nalions ; et dès lors la (piesticm se réduit à savoir lequel des éléments dont se compose la puissance; des nations e^t le plus pro[)re à en servir d'indice et de mesure inconlc-slablc.

» Réduit à celle simple e\i)ression, le problème de statistique dont nous nous occupons ntî saurait reslCÎ longtemps indécis ; car personne n'ignore (pi'une nali(»n populeuse ne peut rester station-

naire : ou elle rétrograde^, et la chute des grandes masses est aussi rapide qu'effrayante, ou elle avance à pas de géant en civilisation et en puissance.

» C'est donc d'après la force de la population des États, et non pas d'après les faux principes jusqu'à présent adoptés par la diplomatie, qu'on doit régler la hiérarchie des nations, et par conséquent l'ordre de la préséance de leurs chefs.

» Quant au principe adopté au congrès de Vienne pour mettre un terme aux questions des préséances entre les ministres d'un même ordre, savoir, qu'ils prendraient rang d'après la date de la notification officielle de leur arrivée, ce principe est tout aussi erroné que ceux adoptés par la classification des puissances représentées par CCS agents. C'était un aveu de l'insuffisance de ces principes; car si l'on croyait que les rangs des puissances étaient (ixés, il était contradictoire de chercher encore à déterminer ceux de leurs représentants.

» Aussi est-il évident que du moment oià la diplomatie, se conformant aux dictées du sens commun, aura classé les nations d'après les données de la statistique, qui prend pour base la population, les agents diplomatiques d'un même ordre ne sauraient se ranger que d'après l'ordre hiérarchique des nations qu'ils sont appelés à représenter. » Gh. V.]

§ 196. — Des Agents, etc.

Les simples agents pour les affaires privées (a), et ceux qui n'ont que le seul titre de résident, de conseiller de légation, à'agenty ne sont pas membres du corps diplomatique, et, sans pouvoir demander un cérémonial ou des prérogatives et immunités diplomatiques, sont sujets de l'État dans lequel ils vivent [h).

(a) Ceux-ci n'ont Jamais de lettres de créance, mais seulement des lettres de provision, ou tout au plus des lettres de recommandation.

(b) Pestel, Commentarii, p. I, cap. v, § 60. Ce que de petits États leur accordent quelquefois ne suffit pas, à beaucoup près, pour en faire une règle.

70 livrp: VII, chapitre ii.

[« II y a dans cet alinéa^ dit Pinheiro-Ferreira, plusieurs erreurs : Tune, c'est de confondre les résidents avec les conseillers de légation; l'autre, de classer ces deux sortes d'cin[»loyés parmi les ageiits pour affaires privées; la troisième, c'est d'affirmer que tous ces agents sont sujets de l'État dans lequel ils vivent.

» Les résidents, ainsi que nous venons de le voir, sont des chefs démission, ministres du second ou du troisième ordre, selon la manière de compter actuellement en usage.

» Les conseillers de légation sont des agents que les gouvernements attachent quelquefois aux missions pour assister de leurs avis le ministre dans les affaires d'une certaine importance, ou qui exigent des connaissances spéciales que l'ambassadeur n'est pas censé posséder. Dans la suite, comme on abuse de tout, on ne vit dans les conseillers d'ambassade que des attachés d'une catégorie supérieure aux attachés proprement dits, et inférieure aux secrétaires de légation, et on accorda ce titre à de simples élèves de diplomatie.

» Il ne sera pas inutile de faire observer ici que dans l'ordre hiérarchique ils sont inférieurs aux secrétaires de légation, puis, que ceux-ci, pendant l'absence du ministre, sont appelés à devenir des chefs de mission, et, par là, les supérieurs de tous les autres employés à la légation.

» Loin de pouvoir dire que ces deux sortes d'employés, les résidents et les conseillers de légation, sont ordinairement des sujets du pays où ils vivent, il y a une sorte d'incompatibilité entre la qualité de national et celle d'attaché au service diplomatique d'une puissance étrangère, ainsi que nous aurons l'occasion de le montrer ci-après, au § 200. »

Ajoutons que les agents, dont il est ici question, n'ont jamais de lettres de créance, mais seulement des lettres de provision, ou de recommandation. ï'. le baron Ch. deMartens, le Guide diploviatique^ t. l, p. 05. Cu. V.]

l 197. — Dos Députés ot des Commissaires.

Ou appelle quelquefois dcputés, des ministres envoyés vers un congres, ou accrédités de la part d'une assemblée d'états (comme les ci-devaut Proviiices-l nies des Pays-IJas,

de la Ligne helvétique, du corps germanique). Ce titre seul ne leur donne ni ne leur ôte les prérogatives de ministres ; ils peuvent être ministres (du premier?) du second ou du troisième ordre. Il en est de même des commissaires^ qui, comme tels, ne sont pas ministres en titre, lors même qu'ils sont envoyés à l'étranger, mais auxquels cette qualité peut être attribuée par leurs souverains, ainsi que cela se pratique quelquefois pour des commissaires envoyés par des États pour régler les limites ou pour arranger des liquidations. Tout dépend de la question de savoir jusqu'à quel point leur constituant a pu et voulu leur attribuer un caractère ministériel.

§ 198. — Du Droit d'envoyer des Ministres du premier Ordre.

La distinction entre les différents ordres de ministres, la diversité du cérémonial dont ils jouissent, et l'idée du caractère représentatif proprement dit, étant d'instilution positive, on peut reconnaître à un État le droit de légation en général, sans lui accorder le droit d'envoyer des ministres de chacun de ces trois ordres, et surtout d'envoyer des ambassadeurs : c'est aussi ce qu'on a vu arriver en Europe.

Entre les Etats monarchiques et souverains, toutes les têtes couronnées jouissent de ce droit, quoique quelquesunes d'entre elles s'en servent peu ou ne s'en servent point du tout. Entre les républiques, déjà avant la révolution qui changea la France pour quelque temps en république, celles de Venise, des Provinces-Unies des Pays-Bas et de la Ligue helvétique (a) en jouissaient, de même que,

(a) État et délices de la Suisse, t. I, chap. xiiijde Real, t. V, p. 50.

dans quelques cours, la république de Gènes el l'ordre de Malte (b).

Dans les États non entièrement souverains, les électeurs s'étaient fait assurer ce droit par la capitulation impériale (c) , et les puissances étrangères le leur ont reconnu dans les assemblées de l'Empire, soit à la diète générale, soit aux diètes d'élection, etc. Ils le prétendaient également dans les cours étrangères, et se fondaient sur la possession ; cependant quelques cours ont tâché d'éviter les occasions de le hur reconnaître formellement {d). Les anciens princes de l'Empire y prétendaient également [c), mais au moins la possession n'a-t-clle pas été à leur avantage ; aussi ceux-ci et les autres États (f) de l'Empire n'envoyaient-ils aux cours de l'Europe que des ministres du second et du troisième ordre, comme le font les autres moyens ou petits États {g).

Aujourd hui il parait peu douteux que ceux des États souverains de l'Allemagne qui jouissent des honneurs

(b) MosER, Versiich, t. Ili, p. 5; Merc. Jiist. et poL, 1749, t. I, p. 37'2.

ic) CapiUilalioii imp., art. 23, ^ 2.

{(i) MosER, Answartiges Staatsrcclit, p. 119; Zusdtze su scincm neucn Staatsrccht, t. I, p. 10:2. Exemple de 1781, à Turin.

{(') Anccdoien ïiher die fùrgefaUcne Qudstion, oh Reichsfursten bcfufjt sind Ambassadeur :u scluchcn, luiteinigen llemarqucn. \.yrue jurislisdie Udcralur, 1780.

(/■) Sur l'iiiuien droit de léyalion des comptes, V. Moskr, licylrdge^ t. III. p. 10; sur celui des villes, T'. II. nr. ('iumkr, De pari jure civitatum imperialium uc genlium liberaruvi in recipiendis legatis ; sur celui delà ci-devant noblesse imnjédialc, V. Mader, Heicltsrittersclinftiichcs Magazin, t. Vil, p. 017. il ne saurait plus être attribué aux médiatises.

((/) Sur les Etals d'il.dic, V. cependant MobLR, Beytruge, t. 111, p. 7.

royaux ne puissent envoyer des ambassadeurs s'ils le trouvaient convenable.

Dans la règle, on n'envoie point d'ambassadeurs à des États desquels on refuserait d'en recevoir.

[Telle n'est pas, sur le dernier point traité par notre auteur, l'opinion d'HEFFTER, le Droit international public, traduction de M. Bergson, § 209, qui, relativement au rang ou à la classe du ministre à envoyer, en attribue le choix exclusif au gouvernement^ qui le constitue. Cet auteur reconnaît qu'aujourd'hui :

1° D'après le principe de la réciprocité, les puissances ne s'envoient que des ministres du même ordre. Les puissances du second et du troisième rang consultent à cet égard l'état de leurs ressources matérielles ;

2° Aucune puissance jouissant des honneurs royaux ne reçoit chez elle, en qualité de ministre de première classe, les agents diplomatiques d'une puissance qui ne jouirait pas des mêmes honneurs; mais il serait, suivant lui, difficile d'établir avec quelque fondement, comme le prétend notre auteur, que le droit d'envoyer des ministres de première classe n'appartient qu'aux États pouvant prétendre aux honneurs royaux. S'il est arrivé que des souverains d'un rang inférieur s'envoient réciproquement des ambassadeurs, notamment dans des affaires matrimoniales, ce droit ne saurait être refusé au souverain le plus faible, et les frais seront toujours dans ce cas un obstacle à l'abus du droit. V. cependant Wheaton, Eléments du droit international^ t. T, p. 193.

« L'auteur, ajoute Pinheiro-Ferreira, n'aurait pas soulevé les différentes questions traitées dans le paragraphe, s'il s'était fait une idée juste du caractère des ministres classés par les publicistes au premier rang de la hiérarchie diplomatique.

» S'il avait remarqué que ce qui distingue réellement l'ambassadeur de l'envoyé, c'est l'honneur de traiter directement avec le souverain auprès duquel il est accrédité, il en aurait conclu que tout chef supérieur d'une nation autorisé à traiter immédiatement II. a

avec le chef suprême d'une autre nation^ est apte à lui envoyer un ambassadeur.

» Celle conclusion, qui est une conséquence rigoureuse de la définition, montre en même temps ce que nous avons déjà fait remarquer en traitant de ces agents diplomatiques, savoir, que les chefs suprêmes des gouvernements conslilulionnels, soit monarchiques, soit républicains, ne sauraient ni envoyer ni recevoir des ambassadeurs, rien de ce qui se traiterait autrement que par l'entremise du ministère ne pouvant être valable dans cette sorte de gouvernements.

» Et, qui plus est, même dans les monarchies absolues, rien n'est censé avoir été conclu à la charge de l'État et sous la sauve- ■^arde du droit des g«ns, que ce qui aura été discuté par des négociateurs nommés par le souverain, indépendamment de tout ce (jui pourra avoir été dit ou promis par le monarque dans ses entretiens particuliers avec l'ambassadeur étranger : d'où nous avons oonclu, qu'à l'exception d'un honneur que les envoyés et même 'es chargés d'affaires partagent souvent, mais qui n'a aucune inilucnce sur le mandat des uns ni des autres, aucune dislinction réelle dans ce qui concerne le caractère diplomatique n'établit nue différence de hiérarchie entre l'ambassadeur et l'envoyé. »

Ch. V.]

g 109. Du choix de l'Ordre, et du nombre des Ministres.

L'Étal qui a le droit d'envoyer des ministres de différents ordres peut, dans la règle, se déterminer à son gré sur le choix de l'ordre et du nombre ((/) des ministres. Cependant, l» les puissances qui entretiennent des missions récipro- ([ims ont coutume d'observer à cet égard une égalité cuire

(a) Quclquclois un État entretient à la fois plusieurs ministres à telle cour; la France l'a souvent fait, F. Lvltics, mémoires et néyociations du cheralier (U"^) d'Éo.n di: Ukaumo.m, p. 101. D'autres motifs engageaient plusieurs lîtats de l'Kmpire à entretenir deux ministres à Vienne, l'un pour les affaires étrangères, l'autre surtout |)Our celles de l'Empire. Ceci à plus fréi|ueinment lieu encore pour des missions extraordinaires, telles qiuù un conjurés de paix, etc.

le caractère de ceux qu'elles envoient et de ceux qu'elles reçoivent ; 2^ il y a quelques missions de cérémonie qu'on ne veut recevoir que lorsqu'elles sont conformes à l'usage introduit par rapport à la qualité et au nombre (§ 77) ; 3^ on a quelquefois révoqué en doute le droit de se faire représenter par plusieurs ambassadeurs à la fois dans des États auxquels on ne refusait pas de reconnaître un ambassadeur (b).

Nul doute qu'un ministre ne puisse être accrédité à la fois auprès de plusieurs États ; et l'Allemagne et la Suisse offrent surtout de fréquents exemples de ce genre.

[Dans les conditions nouvelles des sociétés modernes, le choix de l'agent diplomatique n'a d'autre règle que la volonté du souverain. Le sexe, la naissance, le rang social, ne sont plus des obstacles absolus. On a quelquefois choisi des femmes pour remplir les fonctions de ministre public. Cet usage est aujourd'hui abandonné, du moins pour ce qui concerne les missions officielles. Ce que l'on considère aujourd'hui, c'est que le ministre choisi sera agréable à la cour auprès de laquelle il est accrédité.

Il est facultatif pour chaque puissance de déterminer le caractère et l'importance de la mission, d'envoyer un ou plusieurs ministres d'un rang égal ou inégal, à une môme cour, d'envoyer Un seul ministre auprès de plusieurs cours à la fois, ou à plusieurs souverains, d'envoyer un seul ministre à la même cour. C'est au gouvernement qui choisit un ministre à déterminer son rang et sa classe. Il est cependant généralement reconnu aujourd'hui; V. Heffter, le Droit internatÀonal public de l'Europe, traduction de M. Bergson, § 209, que d'après le principe de la réciprocité, les puissances ne s'envoient que des ministres du même ordre. Les puissances de second et de troisième

(b) F. DE WicQUEFORT, le Parfait Ambassadeur, liv. I, sect. XXVlj MosER, Versuch, t. III, p. 106.

76 LIVRE VII, CHAPITKE li.

rang consultent à cet égard l'état de leurs ressources matérielles ; qu'aucune puissance jouissant des honneurs royaux ne reçoit chez elle, en qualité de ministres de première classe^ les agents dii)lomatiques d'une puissance qui ne jouirait pas des mêmes honneurs.

Le même auteur fait observer avec raison qu'il serait difficile d'établir que le droit d'envoyer des ministres de première classe n'appartient qu'aux États qui peuvent prétendre aux honneurs royaux. 11 est constant que des souverains d'un rang inférieur s'envoient quelquefois réciproquement des ambassadeurs. Bien plus, comme les ambassadeurs jouissent à un degré éminent du caractère représentatif, il est évident qu'on doit choisir un ministre de ce rang, pour représenter son souverain dans des affaires purement personnelles, par exemple, dans une affaire matrimoniale. Par suite, ce droit ne devrait être refusé pas même au souverain le plus faible.

Il est inconstestable, comme nous venons de le dire, qu'une ambassade peut se composer de plusieurs personnes. L'envoi d'une ambassade nombreuse est même considéré comme une preuve de respect. Vainement au congrès de Nimègue, Louis XIV qui était représenté par plusieurs ministres, voulut-il prétendre que l'électeur de Brandebourg ne pouvait en envoyer qu'un : chaque souverain est libre d'employer pour ses alTaires autant de ministres qu'il le juge utile. Mais en général ce n'est que dans les congrès que les puissances envoient plusieurs ministres; on en a eu un exemple au congrès de Paris, en LSoO. Dans ce cas, plusieurs ministres forment un seul corps imlivisible.

« Il était naturel que M. de Martens, dit Pinheiro-Ferreira sur le présent paragraphe, s'étant proposé de décrire le droit des gens positif, c'est-à-dire ce que les nations ont fait ou ont coutume de faire dans leurs rapports naturels, descendît à faire le récit même de chicanes les plus déraisonnables que les gouvernements se sont trop souvent permis de prodiguer les uns envers les autres. Ces refus d'envoyer ou de recevoir des ambassadeurs plutôt que des ministres du second ordre, ou ceux-ci plutôt que ceux du troisième, sont du nond)re de ces inconvenantes disi)utes que les gouvernements, infatués d'une idée de supériorité, ont souvent élevées sans aucun droit comme sans aucun autre nidtif que de vouloir laiie parade de leur prééminence.

» Il nous semble cependant qu'à ces détails historiques l'auteur aurait dû ajouter, pour l'instruction de la jeunesse à laquelle son ouvrage était destiné, la doctrine qui pourrait servir à justifier ou à combattre de pareilles pratiques.

» Cette doctrine, ajoute Pinheiro-Ferreira sur le dernier alinéa du présent paragraphe, est beaucoup trop évidente pour qu'elle ait besoin d'aucun éclaircissement de notre part, si nous n'avions pas entendu avec une sorte d'indignation le ministre Canning affecter de soutenir une opinion contraire, lorsque, interrogé dans le parlement sur les motifs qui avaient empêché l'admission d'un envoyé de l'un des nouveaux États de l'Amérique méridionalCj il répondit que c'était parce qu'il était destiné à représenter son gouvernement à la fois auprès de deux gouvernements, français et anglais, tandis que la Grande-Bretagne, ajouta-t-il, se croyait en droit d'exiger un envoyé tout entier. Ce n'est pas que ce ministre ignorât ou pût mettre en doute qu'il appartient à chaque gouvernement de coniier à un seul individu ses intérêts auprès d'autant de gouvernements qu'il le croira convenable; mais c'est que, par une plaisanterie aussi mal assortie à la gravité du sujet qu'à la dignité de la chambre, licence qu'il se permettait assez souvent, il a voulu éviter de dire tout haut que le gouvernement britannique trouvait les États de l'Amérique méridionale assez consolidés pour y envoyer des chargés d'affaires, mais pas assez pour recevoir les leurs. » Ch. V.]

g 200. — Du choix de la personne du Ministre,

De même, c'est de l'État qui envoie le ministre qui dépend, dans la règle (a), le choix de l'individu qu'il veut charger d'une telle commission. La naissance (h), les charges, la religion (c) , le sexe même (d), n'en excluent pas.

(a) Sur le droit des puissances catholiques de concourir au choix des nonces, V. H.eberlix, Rômisches Conclave, p. 23.

(b) Réponse du président Jeanmn à Philippe II ; Lettres, mémoires et négociations du chevalier d'Éon de Beaumont, p. C5.

{d) MosER, die Gesandtinn nach ihren Rechten und Pflichten, dans

Mais tout État auprès duquel on veut l'accréditer conserve le droit de se refuser à la réception d'un ministre qui lui déplaît (e), ou qui n'est pas admissible d'après les lois (/) du pays.

D'ordinaire, on prévient d'avance de ce choix l'État auquel on veut envoyer un ministre, pour s'assurer de son agrément.

[« Quoique M. de Martens n'ait eu l'intention de nous donner, dans cet ouvrage, qu'un précis du droit des gens positif, dit Pinheiro-Ferreira, cela ne saurait le dispenser d'annoncer sur chaque article les doctrines générales et les notions historiques les plus essentielles, au lieu de se borner à renvoyer le lecteur à d'autres écrivains, sans rien énoncer de positif sur la doctrine en question. C'est cependant ce qui lui arrive très-souvent, et notamment lorsque dans ce paragraphe il nous renvoie aux auteurs cités dans la note (/) pour y voir quelles sont les lois des dilïérents pays qui ne permettent point d'y envoyer tels ou tels individus en qualité de ministres diplomatiques. Deux mots auraient suffi cependant pour ne pas laisser ses lecteurs en suspens. Une des qualités les plus essentielles d'un agent diplomatique est sans doute celle de pouvoir soutenir les intérêts dont il est chargé, sans la crainte de comi)romcttrc aucune sorte de devoirs dont il ait d'ailleurs contracté l'engagement. Tel est le cas de celui qui, s'étant expatrié pour aller se faire naturaliser dans un autre pays.

ses Kleine Schriften, t. 111, ii. 2 ; Maubert, Ilisloirc du siècle, p. 370.

(e) V. cependant Mémoires du comte d'I^stuades, t. 1, p. -37, '2()3. Sémonville refusé en \~\V1 par le roi de Sardaigne. Exemple d'un autre ficnre, dans Scni.oTZKn, Sta(its<inzei(jen, liv. IV, p. 408 ; Moser, Zusdtzc, t. 111, p. in)>.

(/■) Sur les lois de l;i France, de la Suède, des Provinces-Unies des Pays Has, etc., etc., V . mon (îuidc diplomatiqtio. cli. i, sert. \l\, des diverses Puissances, et mes l\rz(ihJungen merhiniirdi()er Fiilh\ ( I, Supplém., p. 330 e( suiv.; I. Fi, p. 3.{'« et suiv.

serait chargé par le gouvernement de celui-ci d'aller en représenter les intérêts auprès de son ancien gouvernement. On ne saurait mettre en doute que cet agents lors d'un conflit entre les intérêts des deux pays envers lesquels il a des obligations de plus d'un genre et les obligations les plus sacrées, ne se voie dans la fâcheuse alternative de paraître déchirer les liens qui l'unissent indissolublement, soit ù la première, soit à la seconde de ses deux patries. » Ch. V.l