CHAPITRE m

DE CE qu'il faut au MINISTRE POUR ENTRER EN FONCTION.

§ ^01. — De la Suite et de l'Ameublement du Ministre.

Le ministre étant désigné, et ses appointements [a] fixés, il faut encore pourvoir à sa suite, à son ameublement, et surtout le munir des pièces nécessaires pour entrer en fonction.

Le cortège militaire dont la cour fit autrefois accompagner ses ambassadeurs n'a plus guère lieu aujourd'hui que dans ces missions solennelles qui suivent ordinairement la paix avec la Porte, ou bien quelquefois en temps de guerre. De même, on ne permet plus aux ambassadeurs d'avoir

(a) F.-C. VAN MosER, Von dem Appointement oder Gehaît eines Gesandten, dans ses Kleine Schriften, t. I, p. 18'2, Le Bret, Magazin, t. Il, p. 20G. Sur la Hollande, F. Kllit, Ilist, fœd., t. II, p. 571, et mes ErziUilungen inerkw. FiiUe, Appendice, t. II, p. 373. Ce n'est pas sous ce point de vue seul qu'il importe d'observer que jusqu'à ce jour même les missions permanentes ont été considérées presiiuo i)artout comme des commissions, et non comme des charges.

dans le lien de lenr résidence lenr garde militaire [b), si ce n'est quelques Suisses.

Du reste, le train du ministre est très-différent, surtout d'après le genre de mission. La suite complète d'un ambassadeur supposait jusqu'à présent plusieurs gentilshommes et pages d'ambassade, plusieurs secrétaires d'ambassade, une chancellerie, un ou plusieurs .secrétaires interprètes (truchements à la Porte), un aumônier, des gens de l'office, une livrée nombreuse, etc. Dans l'ameublement d'un ambassadeur on comprend une vaisselle, plusieurs attelages de six chevaux, etc.

La suite des ministres du second ordre est ordinairement beaucoup moins nombreuse : le plus souvent sans gentilshommes attachés à la légation, rarement plus d'un secrétaire de légation ; cependant tout dépend des circonstances. Celle des ministres du troisième ordre est encore plus limitée, ou peut l'être, du moins.

Les frais et les difficultés de cérémonial que font naître les missions du premier ordre sont cause que plusieurs, même des cours royales, n'envoient que peu ou point d'ambassadeurs; en général, il ne serait pas surprenant d'en voir diminuer encore le nombre (c).

[On ne comprend plus aujourd'hui dans la suite d'un ministre que : 1® les secrétaires d'amhassade ou de légation de diverses

(5) Capitulation impériale, art. 28, g 2; Moser, Anmerkungen zur Wahlcapitulation Joseph II, t. Il, p. 364.

(c) En temps de paix on comptait, jusqu'à la guerre de la révolution, environ quarante missions permanentes du premier ordre, outre les nonciatures du pape. Le plus grand nombre de ces ambassadeurs étaient envoyés par l'Autriche, la France, l'Espagne et la Grande-Bretagne.

classes^ suivant la hiérarchie adoptée par chaque État ; 2° les personnes attachées aux missions, comme le chancelier, les secrétaires interprètes, les attachés et élèves ou aspirants, les pages pour les missions d'apparat; 3° l'aumônier et le médecin ; 4" les ofiiciers de la maison et les gens de livrée attachés au service du ministre. V. encore le baron Ch. de Martens, le Guide diplomatique, 4^ édit., t. I, p. 158, d'autres dénominations données au personnel officiel et au personnel officieux qui accompagnent chaque chef de mission et composent sa suite.

« Nous profiterons de cette occasion, dit Pinheiro-Ferreira, pour émettre, sur la composition des légations permanentes, quelques idées qui nous semblent pouvoir contribuer à les rendre plus utiles qu'elles ne le sont par suite de leur organisation. Ce que quelques écrivains, en très-petit nombre, ont proposé, ne saurait s'accorder avec les principes d'un système constitulionnel, tant pour ce qui concerne la nomination que la promotion et même les destinations des employés des missions diplomatiques. L'auteur qui paraît s'être préoccupé de cette matière avec le plus de détail, dans l'intention de donner à la diplomatie une forme d'enseignement scientifique, est M. Hellmuth Winter, savant professeur de l'université de Berlin, à en juger par le plan qu'il vient de publier de son ouvrage sur cet important sujet. Cependant cet écrivain, d'ailleurs si distingué, n'a pas évité le défaut essentiel que tous les plans antérieurs d'une école de diplomatie iirésentent en commun. Contents de montrer la nécessité de faire étudier aux élèves en diplomatie un cours de droit public interne et externe, tant positif que philosophique, ces écrivains se sont imaginé que, munis de ces connaissances théoriques, les élèves pourraient sur-le-champ les mettre en pratique, en passant des bancs de l'école aux légations en pays étrangers. C'est luie grave erreur. Les jeunes gens destinés à servir dans les missions diplomatiques doivent avoir servi auparavant, pendant queUjue temps, dans les divers départements de l'administration pidilicpie les plus propres à leur donner une idée complète de tous les dilïérenls ressorts dont elle se compose. Destinés à défendre un jour les intérêts du commerce de leur pays contre les exigences des nations étrangères, il faut (prils connaissent les besoins et les ressoiu'ces de ce connnerce. S'ils ne connaissent pas à fond l'organisation el la force de l'année de terre et de mer cbe/ eux.

comment pourront-ils traiter dans leurs négociations une foule de questions qui dépendent essentiellement de ces données? Étrangers à l'administration de la justice et des finances, ignorant jusqu'à quel point l'État peut compter sur ses ressources pendant la paix comme pendant la guerre, sur quelles bases pourront-ils asseoir les arguments qu'il sont appelés à employer à l'appui de leurs propositions? En un mot, le diplomate qui n'aura pas ajouté des connaissances bien positives sur la statistique de son pays, aux connaissances théoriques de la science du gouvernement, ne sera qu'un médiocre diplomate.

» C'est donc dans les bureaux des départements administratifs qu'il faut* prendre ces jeunes gens destinés à être attachés aux légations étrangères. C'est dans les rangs plus élevés de ces mêmes départements qu'il faut prendre les membres des différents degrés de la hiérarchie diplomatique. 'Ainsi, après avoir servi quelque temps comme attaché en pays étranger, l'élève en diplomatie rentrera aussi pour quelque temps, dans un grade plus élevé, au département d'administration intérieure, d'où il aura été tiré ; en sorte que, passant alternativement du service dans le pays à celui des légations étrangères, au moyen d'une promotion graduelle et fondée sur l'acquisition progressive de connaissances acquises dans l'une aussi bien que dans l'autre de ces deux carrières, le diplomate pourra rendre à son pays des services qu'on ne saurait espérer de ceux dont toute la science se borne à une stérile routine des cours, seules écoles de la diplomatie jusqu'à présent,

» Les commissions des agents diplomatiques sont ou transitoires ou permanentes. Les unes, aussi bien que les autres, ont pour objet de régler des rapports de commerce ou de politique entre les deux nations; mais les missions permanentes ont encore pour but de suivre les progrès de la civilisation chez le peuple où le diplomate établit sa résidence,

» Tous ces objets exigent évidemment dans les personnes qui en sont chargées un ensemble de connaissances statistiques proportionnées au rôle qu'elles ont à jouer dans la légation. Aussi ne faut-il pas croire que pour tirer tout le parti possible d'une mission permanente il suffise toujours de la confier à un ministre habile, même secondé par un secrétaire de légation, ainsi qu'on le pratique ordinairement. Sans doute que tous les pays ne méri-

tent pas également la peine d'être étudiés dans leurs progrès, ou parce qu'ils n'en font guère, ou parce qu'ils en font de si lents,' qu'on ne serait pas récompensé des frais qu'on ferait en y établissant une mission assez complète pour suivre la marche progressive de toutes les différentes branches de l'administration publique. Mais le principe, qu'il faut charger les missions diplomatiques de tenir le gouvernement au courant de tout ce qui se fera d'intéressant dans le pays relativement à l'organisation sociale, une fois reconnu en général, on en conclura aisément qu'il faut les composer d'un personnel qui, sans surcharger l'État d'une trop forte dépense, présente une réunion d'individus qui, sous la direction du chef de la mission exploitent, chacun dans sa partie, tout ce que le pays pourra offrir d'intéressant sous les différents rapports de la statistique. » Ch. V.]

§ 202. — Des Lettres de créance.

Pour être reçu avec le caractère de ministre par l'État auquel il est envoyé, le ministre doit être muni d'une lettre de créance {a). Cette lettre du souverain qui l'envoie, à celui qui le reçoit, renferme le but général de la mission, le nom et le caractère du ministre, et la demande d'ajouter foi à ce qu'il dira au nom de sa cour (/>). La forme de la lettre est arbitraire, quoique le plus souvent on l'expédie en forme de lettre du conseil. Outre l'original, muni du sceau de l'État, on donne ordinairement au ministre une copie légalisée pour la présenter au secrétaire d'État en demandant audience (c).

(a) JuGLER, De liiteris legatorum crcdentialihus, Jenae, 17U, in-'i; J. G. EsTOH, De jure yoscendi litteras quas vocant credentiales à legatiSf JenîR, 1748, in-8.

(6) D. Netteluladt, De forma litierarum credentialium, Ua\x, 1753 in-4; Sneedouff, Essai d'un style des cours, p. spec, cliap. i,

art. 1.

Une seule lettre de créance peut suffire pour deux ministres envoyés à la fois, s'ils sont du même ordre. Quelquefois un seul ministre est chargé de plusieurs lettres de créance, s'il est accrédité auprès de plusieurs souverains, ou auprès du même prince, mais sous plusieurs qualités.

[La lettre de créance imprime à l'ambassadeur un caractère public; elle est donnée suivant les formes usitées dans les chancelleries, et sa rédaction indique le but général de la mission au souverain auprès duquel il est envoyé. Les agents inférieurs n'ont pas besoin de lettres de créance. Le ministre des affaires étrangères les accrédite directement auprès de son collègue à l'étranger. « Ces lettres, dit le baron Charles de Martens, le Guide diplomatique f t. ï, p. 66, sont une espèce de plein pouvoir général ; mais, dans la pratique, elles ne servent qu'à constater le caractère d'un ambassadeur et ne l'autorisent à aucune négociation particulière. Leur forme varie selon le rang du souverain qui écrit, et celui du souverain auquel elles sont adressées. Elles ne sont reçues qu'après qu'il en a été donné une copie textuelle et que le protocole a été reconnu conforme aux usages établis; elles sont remises, ou censées l'être, dans une audience publique ou privée, selon l'usage du pays et le caractère officiel de celui qui en est porteur. »

Les légats et nonces du pape sont porteurs de bulles qui leur servent à la fois de lettres de créance et de pouvoir général. Il y a aussi pour les ministres envoyés en Turquie, nécessité d'êlre munis, indépendamment de la lettre de créance pour le sultan, d'autres lettres pour le grand vizir et le chef du département des affaires étrangères.

« De toutes les assertions contenues dans ce paragraphe, ajoute Pinheiro-Ferreira, la seule qui ait besoin de quelque explication est celle de la copie, dont M. de Martens dit que l'envoyé doit donner connaissance au secrétaire d'État, en demandant l'audience de présentation au souverain. Là-dessus, nous remarquerons que cet usage ne se borne pas uniquement aux lettres de créance ; il est commun à toute autre lettre dont l'agent diplomatique est chargé pour le souverain à la cour duquel il est accré-

dilé. On peut trouver deux motifs à cet usage : l'un^ c'est de mettre le secrétaire d'État à même de pouvoir se préparer à faire à son souverain un rapport en connaissance de cause sur l'objet contenu dans la lettre en question; l'autre, c'est de prévenir qu'aucune lettre ne soit présentée au souverain, dont la seule lecture pût être considérée comme une atteinte au respect qui lui est dû. » V. encore Vattel, le Droit des gens, édit. Guillaumin, liv. IV, cil. Yi, § 7(i et la note de M. Pradier-Fodéré. » Cii. Y.]

^ 203. — Des Lettres de recommandation.

De ces lettres de créance diffèrent les simples lettres de recommandation dont le souverain munit quelquefois son ministre pour des personnes qui n'ont pas le droit de légation (a), pour des princes ou princesses, pour les principaux ministres, et, dans quelques cas, pour le magistrat du lieu où le ministre doit résider [h).

l 904. Du Plein Pouvoir.

Tout ministre négociateur doit être muni d'un plein pouvoir sur la foi duquel on peut entrer avec lui en négociation. Un plein pouvoir général (a) ne dispense pas d'en donner encore de spéciaux lorsque le ministre est chargé

(a) Exemples à l'égard des ministres accrédités auprès des ci -devant Provinces-Unies des Pays-lJas. F. ceiicjidant Kllit, llist. fœd., t. 11, p. 545.

(h) ICKSTADT, De legntorum in civitatibus immediatis ac libcris rcsidentium privilegHs ac juribns, ^Vu^lzhourlz, 17 iO, in-i, et dans ses Opuscnla, t. Il, p. 501.

(a) .Ucntends ici par plein pouvoir général celui qui ne détermine point roliji't paiticulior de la négociation. On appelle aussi quehpjolois l)lcin pouvoir général celui qui autorise le ministre à traiter avec toutes les cours avec lestpu'lles il y a lieu ; c'est ce qu'on entend par actus ad omncs populos. |.es exemples eu sont rares : on en trouve dans UF, Tonc\, MiUnoires, t. III, p. (J5 ; dans Kamijkkty, Mémoires, t, Ylll, \). 748; t. IX, p. G5:J. De ce genre approche le plein pouvoir que le premier consul, en Uraïu'e, donna, eu KSOO, à Augereau, pour faire la paix avec des princes de l'Kmpire. V. mon Hccucil, t. YIU p. Ml.

d'une négociation particulière, pour faire voir s'il n'est autorisé qu'à écouter les propositions pour en faire rapport, ou à proposer, ou même à conclure; s'il a un pouvoir illimité ou limité; de même, quand il y a plusieurs plénipotentiaires, s'ils sont autorisés à agir séparément.

Le plein pouvoir peut être inséré dans la lettre de créance, ou dans une autre lettre, mais le plus souvent on dresse un plein pouvoir séparé, en forme de lettres patentes.

Les ministres qui ne sont pas envoyés immédiatement au gouvernement, mais à un congrès, une diète, etc., n'ont ordinairement point de lettres de créance (/;), mais seulement un plein pouvoir qui leur sert de légitimation, et dont ils échangent les copies vidimées, ou les remettent entre les mains du médiateur, etc. (c).

[Il est bien évident que le plein pouvoir rédigé par écrit, indiquant l'objet et les limites du mandat du ministre, constitue' seul la base de la validité de ses actes. Les instructions qu'il a pu recevoir ne sont en principe destinées qu'à lui seul, à moins qu'elles ne soient explicatives du pouvoir, et que dans ce cas elles n'aient dû être communiquées par lui.

Un plein pouvoir spécial est nécessaire pour une négociation déterminée, alors même que le ministre serait antérieurement investi d'un plein pouvoir général.

On peut insérer le plein pouvoir dans la lettre de créance, ou

{b) Exception touchant les ministres étrangers accrédités auprès de l'ancienne diète de l'Empire. Les ministres étrangers accrédités auprès de la Confédération germanique doivent présenter des lettres de créance à la diète de Francfort, qui en est l'organe.

(c) Sneedorff, Essai d'un style des cours, p. spec, cliap. i, art. 1, p. 187; DE Callières, Manière de négocier, chap. xi; Bielefeld, Institutions politiques, t. II, p. 296.

dans une autre lettre^ Lien qu'il soit d'usage de dresser un plein pouvoir séparé sous la forme de patente.

Lorsque des ministres sont envoyés à un congrès ou à une diète, on ne leur remet pas de lettre de créance, mais seulement un plein pouvoir dont les copies sont échangées.

Pinlieiro-Ferreira ajoute ce qui suit :

« M. de Martens ne dit pas pourquoi le ministre plénipotentiaire autorisé, ainsi que son titre même l'indique, à traiter sur toutes sortes d'affaires, a besoin de pleins pouvoirs spéciaux lorsqu'il doit entrer dans une négociation spéciale. 11 était cependant d'autant plus nécessaire d'en donner la raison, que cette règle a une exception, et que cette exception à son tour devient une confirmation du principe sur lequel est fondé l'usage qu'il s'agit d'expliquer.

» En effet, lorsqu'un négociateur, un ambassadeur, un envoyé, ou enfin tout agent diplomatique, se présente pour traiter des intérêts dont il se dit chargé, on ne saurait le recevoir, s'il ne produit pas des titres qui constatent sa capacité pour agir dans l'affaire en question, en sa qualité de mandataire du souverain dont il se dit le représentant.

» Mais, d'un autre côté, l'autre négociateur, ou le ministre d'État, ou bien le souverain à qui il a à remettre ses lettres de créance ou ses pleins pouvoirs, ne sauraient être compétents pour juger de l'authenticité du diplôme qui leur est présenté. En outre, tous les moyens de vérification, quand même ils seraient praticables, entraîneraient des retards nuisibles aux intérêts mêmes qui font l'objet des négociations. On y procède donc de bonne foi, et on se borne à juger de l'authenticité du diplôme d'après les caractères extérieurs dont il est revêtu. Mais pour pouvoir montrer en tout temps sur quelles preuves on a donné son assentiment à la capacité du négociateur avec qui on a traité, on garde par devers soi le titre vidimé qui doit faire foi de la légalité de l'acte.

» S'il arrive que la négociation doive avoir lieu entre le ministre accrédité à une cour et le secrétaire d'État, organe vis-à-vis de lui des volontés du souverain du pays, toutes sortes de conventions et de traités peuvent être conclus entre eux sans qu'il y ait besoin de pleins pouvoirs spéciaux, quoique rien n'empêche qu'il n'y en ait, et même on est dans l'usage d'en produire des deux

côtés toutes les fois qu'il s'agit de traités ou de conventions d'une certaine importance.

» Mais lorsque l'agent étranger a à traiter avec un négociateur à cet effet nommé, il faut qu'il y ait échange de pouvoirs, et par conséquent il est dans la nécessité d'en avoir de spéciaux, qui lui seront envoyés par son gouvernement. » V. une note de M. Pradier-Fodéré, in fine sur le § 11, liv. IV, cli. vi, de Vattel, le Droit des gens, édit. Guillaumin. Ch. V.]

g 205. — De l'Instruction et du Chiffre.

Le ministre doit encore être muni, de la part de son souverain, d'une instruction, tant générale, touchant la conduite à tenir envers la cour, près de laquelle il est envoyé, envers les autres membres dn corps diplomatique, etc., que particulière, relative à l'objet de sa mission (a). Mais, outre les premières instructions dont il est chargé, toutes les dépêches qu'on lui adresse sont autant d'instructions ultérieures, quoique encore on lui envoie quelquefois dans le cours de la négociation de nouvelles instructions formelles. Dans la règle, ces pièces ne sont destinées que pour le ministre seul. Quelquefois on lui envoie des instructions ostensibles, et d'autres qui sont secrètes. C'est à la sagesse du ministre à juger ce que, sans ordre de sa cour, il peut confidentiellement communiquer aux ministres des cours amies.

Enfin on doit remettre au ministre la double clef pour chiffrer et déchiffrer (h).

(a) On trouve des modèles de telles instructions dans les Mémoires de Walsingham, t. I, p. 260 et suiv.; dans les Mémoires du comte d'Estrades, en plusieurs endroits ; dans Aitzema, Zaaken van Staet and Oorlogh, etc. Sur la manière de les dresser, V. Putter, Juristische PraxiS) t. I, p. 232 ; Beck, Versuch einer Staatspraxis, p. 245.

ip) V. Kluber, Kryptographik, Tiibingen, 1809, in-8.

[ « L'usage cies chiffres n'est pas sans inconvénients, dit Pinheiro-Ferreira, et il peut y en avoir de deux sortes. La première, c'est que lors même qu'on ne pourra point parvenir à déchiffrer la dépêche du ministre étranger, on sera fondé à croire qu'il transmet à son gouvernement des informations dont il croit nécessaire de dérober la connaissance aux autorités du pays; ce qui n'est pas le moyen le plus propre à le recommander auprès d'elles.

» L'autre sorte d'inconvénients, c'est que l'envoyé, comptant sur le secret du chiffre, se permet d'écrire ce qu'il n'aurait pas osé imprudemment confier au papier, sans la sécurité que ce moyen lui inspire. Mais cette sécurité est la plupart du temps trompeuse; car, sans compter les facilités que les gouvernements ont d'apprendre dans chaque pays ce que les ministres résidents en pays étrangers écrivent à leurs gouvernements, il est rare que tôt ou tard la clef du chiffre que l'envoyé croyait en toute sûreté n'ait été découverte et communiquée aux gouvernements intéressés à en faire l'acquisition.

» Nous devons cependant, excepter les chiffres basés sur des conventions qui, étant faciles à retenir par cœur, n'ont besoin d'aucune clef, ni ne sont sujettes aux risques d'une indiscrétion; comme, par exemple, si les deux personnes qui doivent correspondre s'accordaient à choisir pour base de leur chiffre le Télémaque d'une certaine édition pour y prendre dans telle ligne de telle page qu'on voudra les vingt-six lettres de l'alphabet, en indiquant chaque fois, au commencement de la lettre, la page et la ligne oii on l'a pris » sur les instructions données au ministre.» V. Wheaton, Éléments île dr. intcrn., 1. 1, p. 197, § 0 et Vattkl, le Droit des gens, édit. Guillaumin, Uv. IV, ch. vi, § 77, ainsi que la note de M. Pradier-Fodéré. Ch. V.]