CHAPITRE VIII

§ 230. — Des différents genres de Missions.

Il y a aujourd'hui des missions qui offrent peu d'occasions à négocier : telles sont les missions de cérémonie, de satisfaction, et plusieurs missions permanentes dans des États entre lesquels il y a peu d'affaires à ménager.

Mais, lorsqu'il s'agit de ministres négociateurs, on peut faire quelques observations sur la manière reçue d'entrer en négociation {a).

g 231. — Des Négociations verbales, ou jiar écrit.

Dans les États monarchiques le ministre étranger peut quelquefois négocier immédiatement avecle monarque, soit

(a) il ne s'agit pas ici de Tari de négocier, peu susce|)fible d'être traité systématiquement : il est le fruit des talents, de l'usage du monde, et en partie de la lecture réflécliie des négociations des temps passés. Toutefois, on peut consulter avec<[uelque fruit Mably, Principes desnégnciotions, dans ses OEuvres, t. V, p. 1 ; lH:(;orET, De l'art de négocier avec les souverains, La Haye, 1738, in-8; et ([uelques observations dans m. CALLiiiUEs, De la manière de «cV/oc/Vr arec les souverains, nouvelle idition, Londres, 2 vol. 12; ([uonpie ci' dernier oiiMai^e appartienne plutôt au droit d'and»assQde.

de vive voix, soit en lui présentant des mémoires, ele. (a) ; mais le plus souvent il doit entrer en conférence avec le ministre des relations extérieures, ou avec un ou plusieurs commissaires dont il a obtenu la nomination. Ces conlcrences ont lieu, tantôt dans l'hôtel du minisire, tantôt dans celui du secrétaire d'État ou commissaire, tantôt dans un lieu tiers.

Dans les républiques, c'est le ministre des relations extérieures, ou ce sont des députés nommés parle gouvernement avec lesquels le ministre étranger entre en conférence ; s'il est de petites républiques où l'on permet au ministre étranger de rejeter des députés dont le choix lui déplaît, ce n'est pas la forme du gouvernement qui peut autoriser cet abus.

Souvent le ministre remet officiellement un mémoire, une note ou autre pièce, qui renferme par écrit la substance de ce qu'il a proposé de vive voix, et, dans la règle, ces offices doivent être signés.

Plusieurs États ont pris la sage résolution de ne jamais délibérer sur un point, à moins que le ministre étranger n'en ait présenté la substance par écrit dans un mémoire, une note, etc. [b).

Mais, dans la généralité, on ne saurait obliger un ministre de remettre par écrit la substance de ce qu'il a proféré de bouche, ou ce dont il a fait la lecture, ni de signer la Copie ou le protocole qu'on en aurait dressé ; quoique.

(a) S'il y a un premier ministre titré à la cour, il est d'usage de lui remettre d'avance copie du mémoire que le ministre va présenter à la cour.

{b) Mémoires de d'Avaux, t. 11, p. 127; t. IV, p. 353, 363.

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d'après les circonstances, il consente quelquefois à donner une note verhaUy un aperçu de conversation, etc. Mais ces pièces ne sont ordinairement pas signées ; comme aussi il est peu usité de signer les mémoires confidentiels, et de même ces déclarations de cour auxquelles le mémoire dont le ministre étranger les accompagne donne l'authenticité nécessaire ic).

[(( Il n'y a en réalité aucune différence, dit Pinheiro-Ferreira, relativement à l'objet dont il est question dans cet alinéa^ entre les républiques et les monarchies. Il y en a cependant, quoique plus apparente que réelle, entre les monarchies absolues et les gouvernements constitutionnels.

» Il n'est pas moins loisible au président d'une république qu'au souverain d'une monarchie de traiter avec des agents étrangers. Gela ne saurait être une question. Ce qu'on peut mettre en doute, c'est si ce que ces agents auraient conclu immédiatement avec le clief du gouvernement sans l'intervention du ministère, doit être considéré comme valable et obligatoire vis-àvis de la nation en général, et de chacun de ses membres en particulier.

» C'est sous ce point de vue que peut avoir lieu la distinction que nous venons de signaler entre les monarcliies absolues et les gouvernements constitutionnels; car il est évident, d'après la nature de ces gouvernements, que rien n'est valable que ce qui est conclu par le chef du gouvernement, avec la signature des personnes sous la garantie descpielles la loi fondamentale a seulement voulu que les émanations du pouvoir fussent regardées comme des actes autbentiques du gouvernement.

» Mais dans les monarchies absolues, où la nation a actunudc la double délégation des pouvoirs législatif et exécutif dans la seule personne du monarque, celui-ci peut à son gré exercer par

(c) l'Àcmple (Itin dilTorcnd à cri opaid (Inns les nô^'ocialions de lord Malmeshury A Taris, en dôcciidtrc 17%. V. Rccncil des actes diplomatiiiues, etc., n. Ii-18.

lui-même toutes les fonctions inliérentes h ces deux pouvoirs, ou en déléguer h des personnes de son choix la partie qu'il jugera convenable. Il semblerait donc que les conventions conclues immédiatement par les monarques absolus entre eux ou avec des envoyés des nations étrangères, devraient être regardées comme obligatoires pour les nations de qui ces souverains tiennent leurs mandats.

» Cependant le danger d'une aussi exorbitante étendue de pouvoirs a forcé les nations à ne regarder, par le fait, comme des actes internationaux que ceux revêtus de certaines formalités autres que la simple signature des souverains, et toutes tendantes à constater le concours des conseillers de la couronne, parmi lesquels le ministère occupe la première place, ainsi qu'il porte la plus grande responsabilité des actes émanés du trône.

)) Ainsi la distinction même qu'on voudrait faire à cet égard entre les monarchies absolues et les gouvernements constitutionnels, serait plus apparente que réelle, quand aux effets que les actes conclus avec les puissances étrangères sont destinés à produire. »

« Nous devons rectifier deux assertions avancées par M. de

Martens dans cet aUnéa : la première est que les notes verbales ou aperçus de ce qu'on a traité en conversation ne sont qu'un acte de condescendance de la part du ministre par qui elles sont rédigées; l'autre, c'est d'insinuer que l'usage de ne pas signer les différentes pièces dont il est fait mention ici ne saurait avoir de danger.

» Quant à la première de ces assertions, elle présente sous un faux jour le but des notes verbales, qui n'est pas moins de constater ce qui a été dit en faveur de celui qui l'a écrite, que de celui à qui elle est adressée.

» L'usage de remettre des papiers quelconques sans signature est aussi peu loyal que peu prudent. La signature apposée à la lettre qui accompagne ces papiers ne garantit ni l'authenticité ni l'intégrité de tout leur contenu. Il faut donc clore soigneusement, et pour sa propre sûreté et pour l'honneur de celui à qui le papier va être confié, tout ce qu'on lui remet, isolé ou accompagné d'une lettre d'envoi, quelle qu'en soit la forme de la rédaction ou la nature du contenu. » Ch. Y.]

§ 23?. — Si la corruiition est permise.

Est-il permis au ministre d'user de corruption pour parvenir au but de sa mission, ou pour avancer les intérêts de sa cour? peut-on concilier sur ce point la théorie avec la pratique [a] ?

D'abord, on ne peut taxer de corruption les présents faits pour se concilier l'affection ou l'amitié de ceux qui peuvent servir à nos vues, sans leur demander expressément ou tacitement quelque chose d'illicite.

S'agit-il, au contraire, de présents destinés à faire manquer un sujet aux devoirs envers son État, c'est pécher sans doute envers lui contre les principes de morale et de droit naturel, qui défendent la séduction ; mais quant à la question, si c'est manquer aux devoirs parfaits {b) envers l'État, il y a d'abord une différence entre le cas où, de son chef, on tâche de corrompre, et celui où l'on profite des offres d'un traître; ensuite le but même de la corruption peut influer sur sa nature. Le ministre qui corrompt pour exciter une rébellion se déclare lui-même l'ennemi de l'État, et traître, en ce qu'il prend le masque d'ami : il n'en est pas de même de celui dont le but est de découvrir un secret ou d'obtenir des complaisances. D'ailleurs, un État qui se sert de cet odieux moyen contre nous, est pou

(a) Vattel, liv. IV, cliap. vu, § 93 ; Pf.cqukt, De l'art do négocier^

(t») (iC n'est ([lie de ces devoirs parfaits ({u'il est question. S'aj,Mt il île ce qui est dcMicat, noble et conforme à la di^Miité des Klats, on ne peut gtière s'empèeher de i-ejeter jusqu'à l'ombre de lu corruption, inônie dans la i)lupart des cas où le droit des gens externe pourrait la jusiiller ou en offrir des excuses. On lit avec peine l'éloge de la rorriiplion par Louis XIV, dans ses Mnnoirfs, l. I, p. 7'i el sniv.

en droit de se plaindre si l'on use de rétorsion contre lui. Enfin, il est des cas où notre propre conversation nous autorise à manquer aux devoirs d'ailleurs parfaits envers d'autres.

On sait combien, dans la pratique, on emploie de corruptions : cela ne peut servir à les justifier. Il faut considérer, premièrement, qu'un acte, s'il est illicite, ne peut s'excuser par l'usage ; secondement, que les puissances européennes, lorsqu'on les accuse de corruption, nient le fait ou le désavouent, et se croient autorisées à se plaindre, comme d'une lésion du droit des gens, des corruptions imputées à telle cour étrangère ou à son ministre (c).

[ Il est regrettable que M. de Martens se soit cru obligé de s'arrêter à la question qui fait l'objet du présent paragraphe ; il est encore plus regrettable qu'il n'ait pas ilétri dans tous les cas et sans distinction, l'usage longtemps pratiqué de la corruption exercée sur des ambassadeurs. On en trouve de trop fréquents exemples dans les annales de l'histoire, sous François P% sous Louis XIV et peut-être à des époques plus récentes : discuter la légitimité de pareils actes, c'est pour ainsi dire les excuser. Ce que nous disons ne s'applique qu'aux cadeaux secrets. L'usage des cadeaux officiels s'est conservé dans certains cas, mais tend chaque jour à devenir plus rare. Ces cadeaux se font dans des occasions spéciales, notamment dans le cas de rappel. Plusieurs gouvernements défendent à leurs agents d'en recevoir; c'était

(c) Mais la vague imputation d'une corruption intentée peut-elle autoriser à emprisonner un ministre? Conduite de la France envers le Portugal, en 1797. V. Nouv. extraordinaires, 1798, n. 20. S'il faut un commentaire à ce fait, les négociations entamées à cette même épo(ine avec les États-Unis d'Amérique peuvent le fournir. V. Pièces relatives àla négociation qui a eu lieu en 1797 et 1798, sur les différends entre le gouvernement des États-Unis d'Amérique et le Directoire exécutif de France, imprimées à Philadelphie en anglais, et en français à Londres, 1798, in-8.

autrefois la règle de la république de Venise ; c'est aujourd'hui celle des Étals-Unis de l'Amérique du Nord.

Aussi ne pouvons-nous qu'approuver l'observation suivante de Pinheiro-Ferreira : « On ne peut qu'être surpris de l'inconséquence avec laquelle l'auteur^ après avoir énoncé positivement les principes les plus clairs de la loyauté avec laquelle il convient que les ag-juts diplomatiques se conduisent dans le pays où ils sont accrédités^ se relâche de l'austérité de ses propres doctrines^ jusqu'au point d'affirmer, en parlant de corruption, que, lors même qu'elle nous est défendue par un devoir parfait, nous pouvons l'employer, nous regardant comme dispensés de ce devoir toutes les fois qu'il s'agit de notre propre conservation.

» Cette doctrine est non-seulement erronée, mais abominable. La fin ne justifie pas les moyens. Pourvoir à notre propre conservation par des moyens licites est un devoir; employer à cet effet des moyens illicites, c'est un crime; engager quelqu'un à commettre une trahison pour nous sauver, est un acte de scélératesse. » Ch. V.]

§ 233. — Conduite du Ministre envers les étrangers qu'il rencontre à la cour.

Les égards que le ministre doit à l'État auprès duquel il réside doivent influer aussi sur sa conduite envers les étrangers qu'il y rencontre; et même, par rapport aux ministres ou sujets de ceux dont le souverain est en guerre avec son maître, il doit pleinement respecter la neutralité du territoire où il se trouve. S'il y manque, il ne perd pas toujours à la vérité par là les prérogatives dont il jouit en faveur de sa cour, mais l'État est pleinement en droit, et peut môme êlre ol)ligé de l'éloigner et de demander satisfaction au gouvernement qui l'a envoyé.