j ' • . ^^ ' ' . 1 l'ouverture

le caractère des négociateurs: us négocient au nom de ^\Q^

gouvernements issus de constitutions différentes, ils ont "'^'goc'ations chacun avec leur gouvernement des rapports différents; mais, quand ils se trouvent en présence les uns

Pleins pouvoirs.

Di (le rente s

formes

des

•négociations.

des autres, ils ont un caractère commun, qui est celui de négociateur pour un objet déterminé. Les Etats, malgré la diversité de leur composition et de leurs constitutions, négocient ensemble parce qu'ils sont, en principe, également capables de négocier; il faut aux négociateurs un titre public prouvant qu'ils ont qualité pour négocier au nom de l'État.

Ce titre, ce sont les pleins pouvoirs que les gouvernements rédigent cbacun selon ses formes propres, mais qui sont identiques, quant au fond, puisqu'ils émanent d'États également souverains et désignent également un négociateur, en vue de la même négociation. Les pleins pouvoirs indiquent l'objet de la négociation et les États avec lesquels elle doit avoir lieu. Ils doivent être échangés entre les négociateurs, car ils sont pour chaque État une garantie de la sincérité des autres États. La production, la vérification et l'échange des pleins pouvoirs sont le commencement naturel de toute négociation. Il est évident que, si des souverains négocient directement, ils n'ont pas besoin d'échanger de pouvoirs , puisque les pouvoirs n'ont d'autre but que de donner au négociateur qualité pour agir au nom du souverain.

Lorsqu'il n'y a en présence que deux États, que, par suite, les négociateurs sont peu nombreux, et que l'objet de la négociation, encore que très-grave, est très-simple et très-bien déterminé , les négociateurs discutent souvent sans dresser de procès- verbal de leurs discussions. Les négociations rapides qui suivent d'ordinaire les guerres courtes et décisives s'accomplissent de cette façon : la guerre a fixé le rapport des forces entre

les États, chacun sait ce qu'il veut et ce qu'il peut; le fond du débat Temporte sur la forme, et tout contribue à précipiter le dénouement. Lors, au contraire, que plusieurs États ont des intérêts à débattre en commun, que les néjjociateurs sont nombreux et les questions engagées complexes, les négociateurs ont besoin, tant pour servir l'intérêt des États qu'ils représentent que pour sauvegarder leur propre responsabilité, de donner une forme plus solennelle à leurs discussions et de prendre publiquement acte de leurs propositions respectives. Il en est de même lorsque l'objet de la négociation , par son caractère technique , exige un examen minutieux et des études de détail, encore que l'affaire ne soit pas des plus graves et que deux États seulement y soient intéressés.

Lorsque l'objet de la négociation est très-général et que plusieurs États y figurent, la réunion prend le nom de congrès; si l'objet est plus restreint, on l'appelle conférence. On donne le même nom à la réunion des négociateurs de deux Etats en vue d'un objet déterminé. Les propositions écrites échangées entre les négociateurs se nomment des notes, les procès-verbaux de leurs délibérations des protocoles.

Les pouvoirs que reçoivent les négociateurs , les instructions que leur donnent leurs gouvernements, sont toute leur loi dans les négociations. On essaierait vainement de tracer en cette matière des règles générales. Il n'y en a pas d'autres que celles que les négociateurs puisent dans la conscience de leurs devoirs et dans l'intelligence de leur mission. On a cru pouvoir résumer l'esprit de négociation en une maxime, et l'on a dit que

Coui'rès.

Conférences.

Notes.

Protocoles.

De la conduite

des négociations.

cet esprit consistait à obtenir beaucoup de concessions et à en faire le moins possible. Il faut écarter cette maxime et en général toutes les maximes du même genre que Ton tire des usages suivis par les particuliers dans leurs transactions privées, et que Ton applique aux rapports des États, sans réfléchir qu'il n'y a aucune assimilation possible entre les ans et les autres. Lorsqu'un particulier négocie une affaire privée , toutes ses combinaisons se renferment dans un espace de temps limité qui est sa vie , tout au plus celle de ses enfants; elles se concentrent sur un objet isolé, qui est l'objet de la transaction; elles n'obligent qu'une personne, qui est lui-même ; il peut disposer de son avenir, car cet avenir lui appartient ; il peut risquer ses biens, car ils sont à lui ; il peut enfin souscrire tels engagements qui lui semblent nécessaires et avantageux, car c'estluiméme qui négocie, c'est pour ses intérêts qu'il stipule, c'est lui enfin qui souffrira ou profitera des résultats de la négociation. Il n'en est pas de même dans la négociation des affaires internationales : le négociateur n'est qu'un mandataire, et il n'est pas le mandataire d'un homme ou d'un groupe d'hommes temporairement associés ; il représente les intérêts permanents d'une personne légale qui se succède sans cesse à elle-même. Les engagements qu'il contracte ne sont point limités à une vie d'homme, et, bien que beaucoup de ces engagements n'aient en réalité qu'une durée éphémère, leurs résultats n'en pèsent pas moins sur la destinée tout entière des nations. Enfin, ce n'est pas lui qu'il engage, c'est l'État, et les engagements contractés, ce ne sera pas TEtat qui en recueillera les avantages ou en suppor-

tera les inconvénients, ce sera la nation que l'Etat représente et de laquelle il émane. Le particulier peut, si bon lui semble, compromettre sa fortune : la ruine d\in homme est indifférente à la société ; mais une négociation mal conduite, une né(jociation où les avantagées que Ton obtient, si grands qu'ils paraissent au moment même, doivent, avec le temps, entraîner pour l'État des embarras et des périls, où les concessions faites, si minimes qu'elles semblent, doivent devenir intolérables à ceux qui les supportent, une négociation de ce genre est un malheur public, et celui qui la dirige , manque à ses devoirs envers sa patrie. La nation, qui ne paraît pas dans les négociations et qui ne les connaît que par leurs résultats, en ressent d'abord du malaise, puis de l'impatience, et il en résulte infailliblement pour l'État un élément de faiblesse dont une négociation meilleure peut seule corriger l'influence. Quand on stipule pour un État, il n'y a pas d'erreur légère, ni de faute indifférente. Quoi que l'on fasse, on introduit dans l'histoire de sa patrie un élément qui n'en sortira plus.

Lorsque deux États sont en conflit, il arrive assez De

fréquemment qu'ils éprouvent de grandes difficultés, soit à entrer en négociation , soit à négocier : un État qui n'est point partie dans le conflit, mais qui est intéressé à en faciliter le règlement , intervient souvent entre les États compétiteurs, les aide à entamer les négociations, à les poursuivre, à les renouer si elles sont rompues, et à les mener à bonne fin. Il le fait de deux façons : tantôt il se borne au rôle d'intermédiaire officieux et s'efforce simplement de mieux poser les ques-

la tierce intervention.

lions offices.

lions et de mettre les négociateurs en présence, c'est ce qu'on appelle les bons offices; tantôt l'État intervenant participe aux négociations mêmes, c'est ce Médiation, fju'on appelle la médiation. Les bons offices n'engagent en rien la responsabilité de l'État qui les prête ; la médiation a une portée plus étendue, puisque la puissance médiatrice assiste aux négociations et y intervient par ses conseils : toutefois, la responsabilité qui en résulte pour elle est toute morale, elle n'a rien d'effectif, car l'intervention du médiateur cesse au moment où les négociations finissent ; si la puissance médiatrice intervenait à un titre quelconque dans l'acte qui termine la négociation, elle deviendrait ou garante de cet acte ou partie contractante , c'est-à-dire qu'elle perdrait son caractère de médiatrice dans la négociation pour prendre celui de négociatrice.

De 11 est arrivé souvent que des négociations réguliè-

^ ^"es"'^ rement entamées ont été rompues sans avoir abouti à un résultat quelconque. Ces ruptures peuvent toujours être considérées comme un signe d'impuissance politique de la part des États qui négociaient : les États ne cessent en effet de négocier que parce qu'ils se jugent incapables de s'entendre sur leurs devoirs, leurs droits et leurs intérêts respectifs. L'histoire présente des exemples très-divers de négociations rompues : tantôt les négociateurs se sont séparés de leur plein gré, tantôt ils ont été contraints par la force d'abandonner le lieu où ils négociaient et de cesser les négociations; tantôt enfin, après avoir reconnu qu'il leur était impossible de s'accorder sur les points en litige, ils ont constaté la rupture de la négociation par des actes publics

néçocialioiis.

qui, suivant les circonstances, ont pris la forme d'un

échange de notes , d'un protocole ou procès-verbal ,

d'une déclaration ou d'un manifeste.

Lorsqu'une négociation aboutit , le résultat en est De

constaté par des documents officiels. Ces documents * des'*^*^

qui , d'après les circonstances, revêtent des formes diffé- négociations.

rentes, ont tous le même objet, c'est de produire des

engagements d'Etat; mais il y a plusieurs degrés dans

ces engagements, et, suivant le caractère de ceux qu'ils

entendent contracter, les négociateurs échangent des

lettres ou des notes , dressent un protocole , font une

déclaration ou signent un contrat en forme solennelle,

qui prend le nom de convention ou de traité.

Les documents qui constatent les engagements con- Engagements 1 1 tA 1 f ^ . publics

dus entre les Ltats sont publies ou tenus secrets suivant et

que les gouvernements le jugent nécessaire. II arrive ^"fecrets" *

souvent que des dispositions ou des articles secrets sont

joints aux documents destinés à être publiés.

L'échange de lettres entre les souverains et l'é- Échange change de notes entre les gouvernements produit des de lettres ou engagements dont la portée est déterminée par le caractère ou la teneur des lettres ou des notes échangées. Lorsque les lettres des souverains ou les notes signées par les agents diplomatiques créent des obligations pour les Etats représentés par ces souverains ou ces agents diplomatiques , il en résulte des droits corrélatifs pour les États dont le souverain ou le gouvernement reçoit les lettres ou les notes.

Le protocole qui constate la fin d'une négociation est, Protocole. comme les protocoles dressés au cours d'une négociation, un procès-verbal des délibérations des négo-

dateurs : il menlionne les opinions exposées par les négociateurs dans la délibération qui clôt la négociation, il constate les conditions dans lesquelles la négociation est close, et formule, s'il y a lieu, les résolutions arrêtées. Le protocole, pour être valable, doit être adopté officiellement par les négociateurs et revêtu de leurs signatures. Comme tous les actes du droit des gens, le protocole ne crée des droits que dans la mesure où il produit des obligations. Les engagements constatés par un protocole sont des engagements d'Etat , mais ce sont des engagements verbaux; ils n'ont ni le caractère ni la force que les conventions et les traités reçoivent , ainsi qu'on le verra, de leurs stipulations contractuelles et des ratifications dont ils sont l'objet de la part des États. La nature et la portée des engagements qui résultent d'un protocole sont déterminées par les termes mêmes du protocole.

Déclaration. La déclaration est un acte officiel par lequel des Etats constatent qu'ils se sont entendus sur certains faits généraux ou sur certains principes, et par lequel ils déterminent la conduite qu'ils ont respectivement décidé de suivre dans les cas prévus par la déclaration. L'objet et le caractère de la déclaration fixent la portée des obligations et des droits qui en résultent. Certaines déclarations ont été signées par les souverains des Etats entre lesquels la négociation avait eu lieu : telle fut, par exemple, la célèbre déclaration du 27 août 1791 , signée à Pilnitz par l'Empereur et le Roi de Prusse, et dans laquelle ces souverains arrêtèrent les principes de leur conduite respective à l'égard de la Révolution française. La plupart des déclarations sont signées par

!es ag^ents diplomatiques qui ont conduit la négociation ; dans ce cas, et pour que les principes fixés par la déclaration prennent place dans le droit public des États au nom desquels cette déclaration a été faite, la »

déclaration doit être sanctionnée et promulguée par le souverain , dans les formes consacrées par la constitution de l'État; c'est ce qui fut fait, par exemple, pour la déclaration du 16 avril 1856, relative à certains principes du droit des gens maritime en temps de guerre.

Les conventions et les traités sont la forme la plus Conventions

^ et traités.

solennelle des transactions entre les Etats. Ce sont les

contrats du droit des gens. Ils ont pour objet essentiel de produire des obligations réciproques et des droits corrélatifs. C'est sous cette forme que sont le plus souvent consacrés les résultats des négociations. Le mot de traité désigne un contrat solennel qui a pour objet les intérêts principaux des États; le mot de convention désigne un contrat moins solennel, qui a pour objet des intérêts moins graves. En réalité, les conventions ne sont que des traités de moindre importance, et tout ce qui sera dit des traités doit être appliqué aux conventions.

in. — Tous les traités sont des actes de l'ordre po- Division ,. . T-,, . , , . ., . ,, T • ' des traités.

litique. D après leur objet, ils peuvent être divises en

traités généraux, lorsqu'ils embrassent toutes les relations ou tout un groupe de relations générales entre les Etats; en traités spéciaux, lorsqu'ils ne concernent qu'un objet déterminé des relations irtternationales. On peut qualifier plus précisément de politiques les traités qui règlent les rapports ae gouvernement entre

les Etats, et de traités économiques, ceux qui règlent les rapports de production et d'échange. Il y a des traités généraux, par exemple les traités d'alliance, qui sont plus particulièrement des traités politiques, et d'autres, comme les traités de commerce, qui sont plus particulièrement économiques. Il y a des traités spéciaux qui sont tout politiques, par exemple les traités d'extradition ; il y en a qui sont surtout économiques, comme les conventions postales. Enfin, d'après la durée que leur assigne le texte du traité, tous ces actes peuvent être qualifiés de perpétuels ou de temporaires. De Les négociateurs ont agi au nom de leurs gouverne-

des traités, ments respectifs, ils signent le traité en qualité de mandataires de ces gouvernements; mais les gouvernements qui leur ont confié ce mandat n'ont point entendu abdiquer entre leurs mains la souveraineté de l'Etat. L'État demeure toujours maître de rompre les négociations ou de refuser d'en approuver le résultat. Le traité signé par les négociateurs n'est donc, à proprement parler, qu'une promesse d'engagement; il ne devient exécutoire qu'après avoir été ratifié par le pouvoir souverain; mais c'est une promesse solennelle: les Etats peuvent l'accepter ou la repousser , ils ne sauraient la modifier; il faut qu'ils l'acceptent ou la repoussent tout entière. Cette nécessité résulte du caractère même de la négociation d'où est sorti le traité; les négociateurs^ agissant en vertu de leurs pouvoirs , ont préparé de concert l'instrument du traité, ils en ont pesé et arrêté tous les termes; y faire un changement quelconque, ce serait rouvrir les négociations, car il faudrait de nouveau discuter les changements proposés

et modifier en conséquence toute l'économie du traité. L'acte par lequel le pouvoir souverain déclare qu'il accepte le traité s'appelle la ratification du traité. Elle a lieu suivant les formes propres à la constitution de chaque État. Plusieurs constitutions, et en particulier, celles des Etats oligarchiques modernes, ont singulièrement restreint le pouvoir du souverain en matière de négociation : elles lui confèrent , en principe , le droit de conclure, de négocier et même de ratifier les traités, mais elles ajoutent que ces traités ou au moins certains d'entre eux , qui sont déterminés par la constitution , ne seront exécutoires qu'après avoir été approuvés par le pouvoir législatif. On essaierait vainement de distinguer la ratification donnée par les souverains de la sanction du pouvoir législatif qui ne serait que la mise en vigueur du traité. Tant qu'il n'est point en vigueur dans l'État qui le conclut , un traité demeure lettre morte. Si la sanction législative est nécessaire pour que le traité devienne exécutoire, la ratification dépourvue de cette sanction n'est plus qu'une formalité ; si, au contraire, le traité peut, malgré la lettre de la constitution qui exige la sanction législative, devenir en réalité exécutoire après la simple ratification du souverain, c'est la sanction législative qui n'est plus qu'une formalité : dans le premier cas, le souverain se déclare prêt à exécuter un traité qui n'est pas encore exécutoire; dans le second cas, le pouvoir législatif déclare exécutoire un traité qui est déjà en voie d'exécution. Il résulte de là que, si la constitution exige pour la validité des traités la sanction législative, Je souverain , par égard pour l'État avec lequel il a traité,

Ratifications incomplètes.

Echange

(les

ratifications.

aussi bien que par respect pour la constitution de l'État qu'il gouverne, ne doit signer la ratification du traité qu'après avoir obtenu cette sanction.

Il arrive néanmoins que, dans la pratique, les souverains croient quelquefois pouvoir passer outre et ratifient un traité avant que le pouvoir législatif ne l'ait sanctionné; c'est ce qu'on appelle les ratifications incomplètes. Cette coutume est déplorable, et il en peut résulter de graves difficultés, soit entre les Etats contractants , soit entre le souverain et le pouvoir législatif. Si le souverain a ratifié prématurément, et s'il ne peut faire exécuter le traité, TÉtat étranger est en droit de réclamer et peut même considérer le traité comme rompu ; si, au contraire, le souverain après avoir prématurément ratifié fait exécuter le traité, le pouvoir législatif ne statue plus que sur un fait accompli, sa liberté n'est j)lus entière, et on lui impose une sanction qu'il doit subir sous peine de rompre avec l'Etat étranger; il y a dans l'un et l'autre cas violation des principes élémentaires du droit public.

Quelles que soient les formes prescrites par chaque constitution pour la ratification des traités, les ratifications signées par les souverains doivent être échangées entre les deux États. On en dresse autant d'exemplaires qu'il y a de parties contractantes. De même que l'échange des pouvoirs était la garantie de la négociation, l'échange des ratifications est la garantie de l'exécution réciproque du traité. Aucun des États contractants ne peut exiger que les autres exécutent les engagements communs avant d'avoir la preuve qu'ils seront observés par tous ; cette preuve acquise , aucun État n'a le droit

de se soustraire aux obligations fixées en commun. Les traités déterminent en général le délai dans le" quel ils devront être ratifiés. 11 est incontestable que les États restent maîtres de refuser les ratifications; en réalité, ils les refusent rarement : ils ont choisi librement les négociateurs, ils leur ont librement donné des instructions , ils sont demeurés libres à tout instant de rompre les négociations; à moins donc qu'il y ait eu abus de pouvoir de la part des négociateurs, le traité ne doit pas s'éloigner en principe des vues de chaque gouvernement, ou, s'il s'en éloigne, c'est dans la mesure que comportait la nature des choses. En refusant de ratifier un traité, le gouvernement s'expose au reproche de versatilité, et l'incertitude que l'on observe dans sa conduite affaiblit l'idée que l'on se faisait de sa puissance.

IV. — Les traités et les conventions sont les engagements d'Etat par excellence; dans la mesure où ils produisent des engagements d'Etat, les lettres, les notes, les protocoles et les déclarations prennent relativement le caractère des conventions et des traités. Il faut donc leur appliquer dans cette mesure les observations qui vont suivre et qui s'appliquent d'une manière absolue aux conventions et aux traités.

Tout traité est une expression des rapports qui existent, au moment oii il est conclu, entre les forces morales et matérielles des États qui le concluent. Ils détermine ces rapports tels que les négociateurs les ont appréciés et définis; il ne signifie rien de plus. Il ne vaut que par l'exactitude avec laquelle les négociateurs

Des engagements

d'État en eénéral.

Défînition générale et

valeur des traités.

ont mesuré ce rapport et l'ont exprimé : s'ils ont tenu un juste compte des circonstances dans lesquelles ils négociaient, de Tétat intellectuel et moral, du degré de puissance économique, delà situation politique et sociale des deux Etats contractants; s'ils ont, dans l'appréciation de ces faits, distingué ceux qui ne sont qu'un accident dans l'histoire de chaque État de ceux qui sont devenus en quelque sorte des lois de cette histoire ; si enfin , d'après tous ces éléments d'appréciation, ils ont concilié les devoirs, les droits et les intérêts des Etats contractants , le traité est bien fait , et il est d'autant meilleur que les négociateurs ont mieux rempli cette tâche. La valeur des traités dépend donc de la sincérité et de l'intelligence avec laquelle les négociateurs les préparent et les rédigent.

i>« V. — Les traités deviennent exécutoires à partir du

l'exécution -n - , , , i , ovi

des traités, moment OU les ratincations en ont ete échangées. S ils ne sont pas exécutoires en cas de ratifications incomplètes, c'est qu'en réalité ils ne sont point ratifiés et qu'ils ne le seront qu'après avoir obtenu la sanction législative. Eu cas d'urgence, les États peuvent convenir que le traité tout entier ou certaines clauses du traité seront exécutoires avant même d'avoir été ratifiés. Lorsque le souverain possède le droit complet de négocier et de traiter, il lui est parfaitement loisible de donner à ses négociateurs le pouvoir nécessaire pour rendre le traité exécutoire avant l'échange des ratifications : en réalité, il ne fait que souscrire une ratification anticipée. Mais, lorsque le souverain est tenu de soumettre au pouvoir législatitles traités qu'il conclut, il se met.

Î>E DUOIT DES GENS EN TEMPS DE PAIX. Hl

en donnant ce pouvoir à ses négociateurs, dans le cas de souscrire par anticipation une ratification incomplète.

La promulgation des traités à Tintérieur de l'Etat, les modifications dans la législation intérieure, qui peuvent être la conséquence du traité , ne sont que des formes de Texécution du traité : elles sont obligatoires, et rÉtat qui a signé et ratifié le traité n'a pas le droit de s'y soustraire.

Comme il n'y a point au-dessus des États contrac- De

tants de pouvoir supérieur capable d'assurer l'exécu- de^i- exécution tion des traités, comme, en cas de refus d'exécution, il ^^^^ traités. n'y a d'autre recours que la guerre, et que les traités ont pour objet, non de produire la guerre entre les États contractants, mais de rétablir ou de développer les relations pacifiques entre ces États, ceux-ci chercbent souvent à entourer l'exécution des traités de certaines garanties. Ces garanties sont de deux sortes : elles sont directes , quand elles sont fournies par l'État contractant; indirectes quand elles sont fournies par d'autres États.

Dans les civilisations anciennes, les États cherchaient Des garanties dans le serinent la garantie des traités. « La guerre ou du serment. la paix entre deux villes était la guerre ou la paix entre deux religions... C'était une opinion constante chez les anciens que chaque homme n'avait d'obligation qu'envers ses dieux particuliers.... Avec dételles idées, il était nécessaire que, dans un traité de paix, chaque cité prît ses propres dieux à témoin de ses serments *. » Le serment avait alors une grande puissance, parce que toute

' FuSTEi, DE CouLA>GES, Cité antique y m, XV.

la société reposait sur le respect delà religion. Il en fut de même au moyen âge, dans les relations des États chrétiens entre eux : ils prenaient Dieu à témoin, et leurs traités, placés sous la garantie de la religion, avaient même une garantie qui manquait à ceux des anciens, car, en cas de conflit, ils pouvaient en appeler au Pape, représentant de la foi commune. Mais comme le Pape était en même temps souverain d'un Etat, qu'à ce titre il avait des intérêts engagés dans les relations des autres Etats, ceux-ci invoquaient ou contestaient son autorité, suivant qu'ils la jugeaient favorable ou défavorable à leurs prétentions. De plus, à mesure que le caractère de l'Etat s'est mieux dégagé et qu'on l'a plus nettement conçu, à mesure que la personne légale de l'Etat s'est plus complètement séparée de la personne du souverain, le serment a perdu de son importance, car le serment n'engage que celui qui le prête. L'invocation de la Divinité n'a plus été qu'une formule en tête des traités et elle tend à en disparaître. La signature du souverain a remplacé le serment, parce que cette signature, apposée dans les formes légales, n'engage pas seulement la personne du souverain, mais l'État même dont il est le représentant. Dos otages. Lgg anciens cherchaient une autre garantie dans les otages : ils obéissaient en cela à une nécessité qui leur était imposée par l'état encore barbare de leurs relations internationales. La prise des otages était un moyen de contrainte violente, un instrument de représailles en cas d'inexécution du traité : c'était, en réalité, la continuation de l'état de guerre. Elle n'avait de raison d'être que dans un temps où les États, mal constitués et mal

instruits de leurs devoirs réciproques, n'avaient dans leurs rapports d'autre loi que la Ibrce.

Ces {jaranties du serment et des otages n'ont pas cependant disparu du ^drolt des gens ; on les retrouve lorsque les conditions où étaient placés les anciens se reproduisent. Quand, par exemple, des peuplades sauvages traitent entre elles, ou qu'un État constitué traite avec des peuplades sauvages, il est bien forcé de recourir à ces garanties, parce qu'il ne peut demander à ces peuples que celles que comportent leurs mœurs. Ou verra qu'il en est de même dans les guerres des États modernes entre eux : par le fait seul qu'ils sont en guerre, ils sortent du domaine du droit, retombent sous l'empire de la nécessité, et l'on voit reparaître le serment et la parole donnée comme les seuls fondements des rapports des hommes entre eux, les otages comme la seule garantie du respect des serments et de la parole donnée.

En temps de paix, les États sont arrivés à une conception plus élevée de leurs intérêts, de leurs droits et de leurs devoirs. La manière dont les États sont constitués, les principes sur lesquels repose la souveraineté, la forme enfin dans laquelle les traités sont conclus, donnent aux contrats internationaux un fondement tout autrement solide que le serment d'un homme ou la prise de quelques otages. Les nations qui ont figuré dans la négociation par les représentants de l'État sont engagées par le traité : c'est la garantie la plus solide des traités bien faits. Toutefois, la civilisation n'est point encore assez avancée, les lois de l'histoire ne sont pas encore assez bien connues, le respect des États

les uns envers les autres assez Lien établi, les traités toujours assez équitables pour que cette garantie suffise. On en cberche d'autres qui sont toutes matérielles. Elles sont de deux sortes : la prise de gage et l'occupation de territoire; il importe de ne point les confondre.

De la prise La plus grossiére, c'est la prise d'un gage sur l'État, qui est obligé, soit à remplir certaines conditions, soit à payer une certaine somme d'argent. Cette pratique encore barbare, et qui repose sur les mêmes nécessités que la prise des otages, entraîne de nombreux inconvénients : les territoires que l'on prend en gage sont gardés, administrés, exploités par l'État qui a pris le gage; cet État peut être tenté de ne point les rendre après en avoir été maître ; lorsqu'il les rend, il ne les rend j)lus dans les conditions où il les avait reçus, puisqu'ils ont été soustraits à l'action de l'État auquel ils appartenaient et qu'ils ont subi l'influence de mœurs et de lois différentes. 11 y a là une source de conflits et de dangers.

De Ces dangers sont moins ffraves lorsqu'il ne s'amt que de

l'occupation ,, ..,..,, ... „ ,, , .

de territoire. ^ occupation militaire d un territoire jusqu a 1 exécution

du traité: l'État qui subit l'occupation conserve l'administration civile de ce territoire. L'occupation se présente dans des conditions très-différentes, suivant qu'elle a pour objet de garantir, soit le payement d'une somme d'argent, soit l'accomplissement d'un fait déterminé, ou de garantir l'exécution de clauses toutes politiques. Dans le premier cas, lorsque la somme d'argent est payée ou lorsque le fait est accompli, l'occupation n'a plus d'objet et cesse immédiatement. Elle a le même but que la

prise de gage proprement dite, mais elle expose l'Etat occupant à des tentations moins fortes et offre à TEtat occupé des sécurités plus grandes ; l'un et l'autre ont intérêt à la faire cesser : l'occupé pour se libérer, l'occupant pour faire rentrer ses troupes dans leur patrie et les soustraire à l'influence de mœurs différentes, qui ne peuvent qu'altérer leur discipline et affaiblir leur sentiment national. Enfin, l'exécution de la clause de garantie ne peut donner lieu à aucune interprétation arbitraire : c'est ainsi que le traité de Francfort du 9 mai 1871 stipulait l'occupation d'une partie du territoire français jusqu'au payement de l'indemnité de guerre imposée à la France par l'Allemagne ; cette indemnité ayant été payée par la France avant même le terme fixé par le traité, le territoire occupé fut immédiatement évacué par l'armée allemande. La situation respective de l'occupant et de l'occupé est bien différente lorsque l'occupation a pour but de garantir une clause politique, comme le rétablissement de la paix sociale ou la fondation d'un gouvernement. Il est clair que l'État occupant reste maître de juger à quel moment la clause est exécutée, et cette faculté constitue une véritable immixtion dans les affaires intérieures de l'État occupé; cet État est forcé de tenir compte du jugement que portera l'État occupant ; son indépendance et sa souveraineté en sont gravement altérées. De plus, l'interprétation de la clause de garantie peut donner lieu à des conflits. Le traité de Paris du 20 novembre 1815 contenait une clause de ce genre : l'occupation du territoire français stipulée par ce traité était destinée à garantir les alliés contre « l'état d'in-

Des garanties financières.

Des garanties indirectes.

Du maintien des traités.

quiétude et de fermentation » de la France, et la fin de l'occupation était subordonnée au sentiment qu'auraient les alliés sur l'aifermissement de la dynastie des Bourbons et la solidité du gouvernement restauré en France.

Les garanties les plus simples, lorsqu'un traité stipule le payement d'une somme d'argent, consistent soit dans le dépôt de titres ou de valeurs qui représentent la somme due, soit dans la promesse que font un gouvernement étranger ou des maisons de banques particulières, de payer cette somme dans le cas où le débiteur ne la payerait pas. C'est ce qu'on nomme les garanties financières.

Les garanties indirectes sont à l'exécution du traité ce que les tierces interventions et les médiations sont à la négociation. Elles sont fournies par des États qui, sans être engagés dans le traité, ont cependant intérêt à en assurer lexécution. Elles y contribuent avec plus ou moins de force et sous des formes qui varient depuis la simple caution, lorsqu'il s'agit du payement d'une somme d'argent, jusqu'à des engagements beaucoup plus étendus et qui, sous le nom de traité de garantie, établissent entre les Etats des rapports de droits particuliers.

Il ne suffit pas d'exécuter les clauses d'un traité, il faut en assurer le maintien, et c'est là l'objet principal du traité. Soit qu'il stipule une cession de territoire ou des arrangements commerciaux, le traité n'a produit qu'un commencement d'effet lorsque le territoire a été remis au cessionnaire ou que les tarifs ont été remaniés : toute la force du traité sera dans le maintien de

ces premiers effets. La seule garantie sérieuse du maintien des traités est dans la sincérité et l'intelligence des États qui les négocient, dans le respect que ces États doivent aux engagements souscrits par eux.

VI. — Si les traités étaient toujours bien faits, le Du respect

. des traités.

respect en serait assure, car ils ne seraient que 1 expression des intérêts communs des contractants, et ceux-ci n'auraient aucune raison de chercher à les détruire. II n'en est pas toujours ainsi, et les États n'ont souvent que trop de motifs de désirer l'abrogation de traités qu'ils ont souscrits. Ils n'en doivent pas moins les respecter. Ils les ont , en effet , négociés à titre d'États souverains et indépendants; ils étaient toujours libres de ne pas les signer, et, du moment qu'ils ont contracté des obligations, ils doivent les observer ; s'ils cessent de le faire, ils manquent au respect qu'ils doivent aux autres États, et ils détruisent ainsi le principe même du respect qu'ils ont le droi^d'en attendre. Le respect des engagements est nécessaire, encore que le traité soit abusif et ait été imposé par la force ; il n'y a, sur ce point, aucune assimilation possible entre le droit civil et le droit des gens. Montesquieu l'a fort bien indiqué lorsqu'il a dit * : « Les princes qui ne vivent point entre eux sous des lois civiles ne sont point libres; ils sont gouvernés par la force : ils peuvent continuellement forcer ou être forcés. De là il suit que les traités qu'ils ont faits par force sont aussi obligatoires que ceux qu'ils auraient faits de bon gré. Quand

* Esprit des lois, liv. XXVI, chap. xx.

nous, qui vivons sous des lois civiles, sommes contraints à faire quelque contrat que la loi n'exige pas, nous pouvons, à la faveur de la loi, revenir contre la violence; mais un prince, qui est toujours dans cet état dans lequel il force ou il est forcé, ne peut pas se plaindre d'un traité qu'on lui a fait faire par violence. C'est comme s'il se plaignait de son état naturel, c'est comme s'il voulait être prince à l'égard des autres princes et que les autres princes fussent citoyens à son égard, c'està-dire choquer la nature des choses. »

Il faut considérer en outre que les traités, même ceux où les abus de la force paraissent le plus déplorables, ont d'autres raisons d'être que les passions du gouvernement qui les dicte, ou l'incapacité du gouvernement qui les subit. Les traités expriment plus ou moins exactement, mais expriment toujours un rapport de puissance entre les Etats; si ce rapport est exprimé avec exactitude, si les termes de ce rapport subsistent, le traité, si onçreux qu'il soit à l'un des contractants, garde toute sa valeur, et les efforts qui seraient faits pour l'anéantir n'auraient pas d'autre résultat que d'en aggraver les clauses. Si les gouvernements prétendaient avoir le droit de rompre leurs engagements, par le seul motif qu'ils sont impatients de s'y soustraire, leurs relations aboutiraient soit à la guerre, soit à un état de méfiance réciproque, d'hostilité latente, de lutte sourde, dont les conséquences seraient plus insupportables encore que le pire des traités.

L'État qui a imposé un traité, et qui se croit capable de le maintenir, n'en souffre point la violation; l'Etat qui a subi un traité, et qui veut s'en affranchir, ne peut

faire prévaloir ses prétentions que par la force; dans ces conditions, la guerre est acharnée et le rétablissement de la paix très-difficile, car l'État qui avait imposé le traité perd tout respect pour son adversaire, et l'État qui rompt le traité sait que, s'il succombe, il sera contraint de subir des conditions plus dures encore que celles auxquelles il a voulu se soustraire. Alors même que des traités sont onéreux à l'un des États contractants , c'est seulement grâce aux relations pacifiques établies par ces traités mêmes que cet État peut modifier les conditions qui les ont rendus nécessaires. L'expérience est le seul moyen efficace d'amener le contractant qui a abusé de sa force à substituer aux clauses abusives des clauses plus équitables et à remplacer le traité mal fait et précaire par un traité bien fait et solide, qui concilie les devoirs, les droits et les intérêts des deux États.