I. — On a VU comment la guerre s'engage, se poursuit, De

s'achève, et quels rapports en résultent entre les États qui y ont pris part. S'il est vrai, comme le dit Montesquieu % que l'objet de la guerre est la victoire, il n'est pas aussi exact d'ajouter avec lui que l'objet de la victoire est la conquête. La vérité est que l'objet de la victoire est d'établir le droit du plus fort, que le droit du plus fort a très-souvent la conquête pour objet, et que de tous les résultats de la guerre la conquête est celui qui exerce l'influence la plus grave sur la destinée des États. La sanction de la guerre y est étroitement rattachée. 11 importe donc de bien définir les effets de la conquête et de déterminer les conséquences qui en découlent pour l'État conquérant dans ses rapports avec les populations conquises et avec les États qui n'ont pas pris part à la guerre.

Le traité de cession ne confère au vainqueur qu'un droit sur le territoire conquis, et ce droit ne repose que sur l'obligation contractée par le vaincu de re- ^^ cession noncer à l'exercice de la souveraineté sur ce territoire. Le vainqueur ne peut acquérir que ce droit parce que le vaincu ne peut lui en céder d'autres.

Droits

résultant du

traité

* Esprit des lois, liv. II, ch. m.

La soumission des habitants au gouvernement de l'Etat vaincu résultait de leurs mœurs, de leurs traditions, de leur développement intellectuel et moral, de la constitution de TEtat auquel ils appartenaient. Cet Etat ne peut transférer au vainqueur les droits qui en résultaient pour lui, car les moeurs, les traditions et les sentiments de ses anciens sujets échappent entièrement à sa puissance. Il ne peut pas céder non plus le droit qu'il retirait du respect de sa frontière par les Etats étrangers, et il ne peut, par suite, à moins de signer un traité d'alliance ou de garantie, s'engager à faire respecter par ces États la frontière nouvelle que la cession de territoire donne au vainqueur : le respect de la frontière de l'Etat vaincu par les Etats étrangers dépendait de la politique suivie par ces États, de leurs intérêts et de leurs relations avec l'État vaincu; ce sont là des faits dont le vaincu ne dispose pas.

Ainsi la cession consentie par le traité de paix ne donne de droits au vainqueur qu'à l'égard de l'État vaincu : la conquête reste un fait pour les populations conquises et pour les États étrangers. Il faut examiner comment ce fait peut se transformer en droit.

De» pouvoirs Les populations conquises sont placées sous le révainqueur gime de la force : elles se trouvent dans les mêmes conpopulatîons ^^i^^îons que si l'État dont elles faisaient partie était conquises, anéanti : elles n'ont point de droit public dans leurs rapports avec l'État qui les a conquises et qui désormais les gouverne. Elle ne peuvent s'en constituer un de toutes pièces au moment où s'opère la conquête et par un acte immédiat de leur volonté. Si, en effet, les populations conquises n'étaient sou-

LE DROIT DES GENS EN TEMPS DE GUERllE. 335

mises à l'Etat vaincu que par la force, et si par conséquent elles n'avaient point de droit public dans leurs rapports avec cet Etat, elles se trouvent avec le vainqueur dans les mêmes relations, et le temps seul peut établir entre elles et cet Etat la similitude des intérêts, des mœurs, des traditions et des coutumes qui fondent les nations, forment un droit public entre elles et les États qui les représentent. Si les populations conquises se soumettaient volontairement à l'État vaincu et possédaient un droit public avec cet État, ce droit était fondé sur la conformité de leurs intérêts, de leurs mœurs, de leurs traditions et de leurs coutumes avec ceux de la nation ou des nations qui composaient l'État dont elles faisaient partie. Elles ne peuvent ni briser immédiatement les liens qui les unissaient à leur ancienne patrie, ni former des liens analogues avec les nations qui composent l'État qui les a conquises. Il leur faudrait pour cela dépouiller brusquement leur caractère national, oublier leur histoire, abroger leurs coutumes, renoncer à leur civilisation, ce qui n'est pas en leur pouvoir. Une génération d'hommes ne peut pas plus anéantir le passé d'une nation que préjuger son avenir.

On a pensé que le consentement librement ex- Du système primé par les populations d'un territoire conquis pou- plébiscites. vait conférer un droit immédiat à l'État vainqueur, et que le système des plébiscites appliqué aux relations des États pouvait être le principe d'un droit des gens nouveau. C'était s'abandonner à une illusion et substituer une théorie abstraite aux notions positives de l'histoire. La véritable souveraineté ne s'acquiert que par

prescription, parce que le temps seul forme les traditions communes, les intérêts identiques, les mœurs semblables qui constituent les nations et sur lesquelles reposent en réalité les droits des Etats. Les passions politiques, les caprices populaires peuvent dominer un jour, dans l'esprit des hommes d'une génération, Faction de ces causes profondes qui gouvernent la destinée des nations; ces causes n'en continuent pas moins d'exercer leur empire aussi longtemps qu'elles n'ont pas été modifiées : c'est pourquoi le plébiscite ne saurait fonder un droit. Le plébiscite qui succède à une cession de territoire nécessitée par la conquête a lieu sous l'influence des passions violentes engendrées par la guerre et soulevées par la conquête; s'il est affirmatif, il ne peut constituer en faveur de la conquête et de l'Etat conquérant qu'un commencement de présomption. S'il était négatif, il ne détruirait pas la conquête qui est un fait, et il ne saurait infirmerie droit que le traité a conféré au vainqueur : il démontrerait seulement que la conquête ne repose que sur la force, ce qui est le caractère même de la conquête.

Ce système d'ailleurs est loin d'être entré dans la coutume des États. Les publicistes Font très -souvent loué et défendu; plusieurs gouvernements en ont adopté le principe; les applications qui en ont été faites sont trop incertaines pour qu'on en puisse déduire une règle générale. Le gouvernement français de la Révolution déclara après la conquête de la Savoie, de la Belgique et de plusieurs territoires rhénans, que les populations seraient consultées sur leur réunion à la France : on ne peut dire que les votes

qui furent émis alors aient été vraiment libres, et qu'ils aient constitué une sérieuse présomption de droit. L'empereur Napoléon III fit du système plébiscitaire la base du droit des (jens de son gouvernement dans la paix et dans la guerre : il l'appliqua en temps de paix à l'annexion de Nice et de la Savoie, en temps de guerre aux réunions opérées par le Piémont dans le nord de ritalie. Mais, dans ce dernier cas, les populations consultées avaient tous les éléments propres à constituer une même nation avec celle qui formait l'Etat piémontais, et c'est pour cela que la présomption qui résultait du vote prit un caractère plus grave et plus solide. L'empereur Napoléon III fit encore prévaloir le même principe dans les négociations du traité de Prague en ce qui concernait les populations danoises du Sleswig du nord : l'article V de ce traité est encore en souffrance. 11 n'y a pas d'exemple de plébiscite qui ait donné un résultat négatif et se soit prononcé contre la conquête : c'est que, quand il a paru probable que le plébiscite donnerait ce résultat, les gouvernements n'y ont pas fait procéder. Ils avaient opéré la conquête, ils se croyaient capables de la conserver ; le vote des populations n'aurait pu que faire ressortir* le caractère violent de- la conquête et rendre la soumission du pays conquis plus difficile.

Si ces efforts tentés pour faire prévaloir le système plébiscitaire ont été si rares, si incomplets, et sont demeurés si incertains, c'est qu'en réalité ce système attribue aux liabitants d'un pays des droits qu'ils ne possèdent pas et un pouvoir qu'ils ne sauraient exercer, tiiiacun (les habitants qui composent la population con- conscmemeni

des populations.

De l'option

de nationalité.

quise n'est appelé à disposer que de sa personne, et seulement pour le temps de sa vie; la seule chose qui soit en son pouvoir, c'est de déclarer explicitement qu'il se soumet aux lois de l'État vainqueur et en devient volontairement le sujet. Ce consentement individuel fortifie le pouvoir du vainqueur, lui confère un droit sur ceux des habitants qui se soumettent à ses lois, facilite le gouvernement du territoire conquis, et peut être le point de départ de l'assimilation des habitants du territoire conquis avec les nations représentées par l'Etat qui a fait la conquête. C'est donc un acte d'humanité et un acte de sagesse pour l'Etat conquérant de mettre les populations conquises en mesure d'accepter explicitement la conquête; et c'est en cela que le vote des populations mérite de prendre place dans les coutumes suivies par les États.

Il tend à s'y introduire sous une forme indirecte qui est l'option de nationalité. Cette clause, qui est essentielle dans les cessions de territoire en temps de paix, se retrouve dans presque tous les traités conclus après la guerre par les gouvernements contemporains ^ Dans les cessions de territoire opérées en temps de paix, le droit d'option peut être absolu; car, les Etats qui ont conclu la cession vivant en bonne harmonie, il est en général indifférent à l'État cessionnaire de conserver sur le territoire cédé des personnes qui continuent à rester sujettes de l'État cédant. Il n'en est pas de même lorsqu'il y a conquête. A moins que le territoire conquis ne se rattache à la nation conquérante par ses mœurs, ses tra-

* Voir la note A à la fin du volume.

ditions et ses affections, et que les États qui concluent la paix en fassent le point de départ d'une alliance, rÉtat conquérant ne saurait sans inconvénient conserver sur son territoire un trop grand nombre de personnes qui demeureraient sujettes de l'Etat vaincu. C'est pourquoi, lorsqu'il y a conquête, le droit d'option est presque toujours subordonné au domicile : les habitants demeurent libres de conserver la nationalité qu'ils avaient avant la guerre, mais il faut qu'ils transportent leur domicile en dehors du territoire conquis. Les clauses d'option stipulent en général que les habitants qui n'auront point opté dans les délais prescrits seront considérés comme s'ils avaient opté pour l'État vainqueur : cette disposition favorise cet État; mais la présomption qu'elle constitue pour lui est fort précaire, car elle est négative : le plus grand nombre des habitants est dans l'impossibilité d'émigrer : en demeurant dans leur domicile, ils ne font pas acte d'adhésion au nouveau gouvernement, ils subissent une nécessité.

En réalité, la souveraineté du conquérant ne se fonde et ne devient un droit que quand les populations conquises sont assez assimilées aux nations conquérantes pour former avec elles une seule nation. Les conditions qui transforment en droit le fait de la conquête sont les mêmes que celles qui accompagnent la formation des nations et des États nouveaux. La souveraineté de droit sur le territoire conquis s'établit à mesure que des intérêts identiques se développent entre les nations conquérantes et les populations conquises, qu'il se noue des liens entre elles, que les oppositions et les haines réciproques s'apaisent, et que le sentiment de de-

Comment

s'établit

la

souveraineté

de droit

sur

le territoire

conquis.

Obligations

résultant

de

la conquête.

voirs à remplir envers TÉtat conquérant se développe dans les populations conquises. Tant que ces résultats ne se sont pas produits et ne se sont pas affermis, la souveraineté est un fait quireposesur la force et non sur le droit. Le gouvernement du territoire conquis se règle d'après le développement de ces faits : au début, il est tout militaire; c'est une suite immédiate de la guerre, une occupation prolongée qui conserve ce caractère aussi longtemps que l'assimilation ne s'opère point; à mesure que l'esprit public se modifie et tend à sanctionner la conquête, le gouvernement devient plus régulier. Il ne peut le devenir entièrement qu'au jour où la souveraineté de fait est devenue un droit.

C'est l'art des hommes d'État de préparer, de solliciter, de faciliter, de hâter cette double évolution. Les circonstances leur en fournissent le moyen. Il y a des 1 apports nécessaires entre l'Etat conquérant et les populations conquises; il en résulte naturellement des obligations réciproques. Les premières qui se manifestent, comme au début de toutes les formations de nations et d'États nouveaux, résultent des relations entre l'État et les particuliers. Le vainqueur était tenu pendant la guerre de respecter les biens et les personnes des habitants inoffensifs : il y est, à plus forte raison, tenu pendant la paix. L'État conquérant a pour premier devoir envers lui-même, envers les nations qu'il représente et envers les États étrangers, de maintenir l'ordre à l'intérieur de ses frontières, d'y garantir la sécurité des personnes et des propriétés. Ces obligations s'étendent nécessairement au territoire conquis. Réciproquement, les populations conquises sont dans l'obli-

gation (le respecter les lois qui leur garantissent cette sécurité. De là découlent les premiers droits de l'Etat conquérant; ils se développent à mesure que cet Etat organise l'administration du territoire occupé et y assure Texéculion de la justice. Les populations contractent envers l'Etat des obligations proportionnées aux services qu'elles en reçoivent, et l'assimilation s'opère dans la proportion même où se contractent ces obligations. C'est ainsi que se forment les intérêts communs et que, progressivement, la souveraineté de fait devient un droit. L'Etat conquérant n'acquiert donc de droits véritables que sur les populations qu'il s'assimile et pour lesquelles la conquête devient un bienfait. Cela revient à dire qu'il n'y a de conquêtes légitimes que celles qui sont conformes aux principes élémentaires des nations et des États. Il faut, pour engendrer un droit, que la conquête forme une nation nouvelle, soit par l'autonomie des populations conquises, soit par leur assimilation aux nations conquérantes. Toute conquête qui dissocie ou partage une nation sans en former une autre, et démembre un Etat ancien sans former un Etat nouveau, est une conquête mal conçue, précaire, contradictoire à la nature des choses : il n'en saurait résulter un véritable droit de souveraineté.

La souveraineté de fait devient une souveraineté de droit à l'égard des États étrangers, lorsque ces États jugent que cette souveraineté est suffisamment établie, que la frontière nouvelle est respectée , que l'ordre est maintenu à l'intérieur du territoire conquis, et que la réunion de ce territoire à l'Etat conquérant ne paraît présenter aucun danger pour la sécurité des autres

Sanction

de

la conquête,.

Comment la conquête

devient

un droit à

l'égard

États étran-

De la conquête

opérée

sans traité

de paix.

Des

souverains dépossédés.

Etats. La reconnaissance de la conquête s'opère comme celle des États nouveaux.

Lorsque TEtat qui possédait le territoire avant la guerre, et qui a été contraint de l'abandonner, a refusé de signer la paix, il se trouve, en réalité, à l'égard de l'Etat conquérant et du territoire conquis, dans les mêmes conditions que les États étrangers. La souveraineté de droit s'établit pour lui comme pour les Etats étrangers : aussi longtemps que la conquête n'a point abouti à la formation d'un État nouveau, il n'est pas tenu de la reconnaître; lorsque l'État nouveau est formé, il est, tôt ou tard, contraint de le reconnaître. Des relations privées se lient, en effet, entre les populations qui composent l'État nouveau formé par la conquête et celles qui composent l'État auquel appartenait le territoire conquis. Ces relations se lient d'autant plus aisément que les populations conquises ont été autrefois réunies à la nation qui forme l'État dépossédé; elles entraînent des obligations réciproques, et l'État dépossédé est forcé d'en tenir compte. 11 est amené ainsi à entretenir avec l'État nouveau les rapports desquels résulte le droit des gens en temps de paix. La conquête s'opère de la même manière et produit les mêmes effets, lorsque le territoire conquis formait un État dont le souverain est entièrement dépossédé par la conquête. Ce souverain, s'il signe un traité de paix et cède le territoire conquis, ne peut que renoncer pour lui et pour ses héritiers à toute prétention sur le territoire. Cette obligation n'en est pas moins importante pour le vainqueur, car elle lui attribue un droit à l'égard du souverain déchu, et elle contribue à détacher les habitants de leur ancien sou-

verain. Aussi, il arrive souvent que le souverain dépossédé refuse de la contracter. En ce cas, et aussi longtemps que la souveraineté de fait du vainqueur n'est pas devenue une souveraineté de droit, le souverain dépossédé conserve des droits sur le territoire. Il les conserve, parce que si les circonstances lui rendaient l'exercice du pouvoir, il se retrouverait immédiatement, tant à l'égard des habitants qu'à l'égard des Etats étrangers, dans les conditions qui constituent la souveraineté de droit. A mesure que les droits du vainqueur s'établissent, ceux du souverain dépossédé disparaissent. Tant que la souveraineté de droit du vainqueur n'est pas établie, le souverain dépossédé reste un prétendant; lorsque la souveraineté de droit est établie, ses prétentions n'ont plus de raison d'être.

De

la sanction

de la suerre.

II. — Chaque État pratique nécessairement un droit des gens conforme aux conditions intellectuelles et morales dans lesquelles se trouvent les nations qu'il représente. Il en résulte pour les nations et les Etats des conséquences inévitables, qui sont la sanction du droit des gens. Elles sont encore plus évidentes pour la guerre que pour la paix, parce que, les faits de guerre étant plus restreints et plus simples, les résultats en sont plus rapides et plus éclatants. La sanction de la guerre paraît d'abord dans 1-es opérations mêmes de la guerre; elle y parait sous la forme des représailles, qui ramèneraient promptement les hommes à l'état sauvage, si les gouvernements et les nations ne cédaient pas à la nécessité de hâter la fin de la guerre. Elle paraît ensuite dans les ré- Des traités sultats de la guerre, qui sont les traités valides ou les

Des

opérations

de

"lierre*

traités précaires, les traités qui fondent les paix et ceux qui engendrent des guerres nouvelles, ceux qui sont pour les nations la cause d'une prospérité plus grande, et ceux qui les contraignent à s'épuiser en armements ruineux, ceux qui rassurent les esprits, et ceux qui les inquiètent, ceux qui reposent sur les forces réelles de l'Etat, et ceux qui, résultant d'un concours de circonstances éphémères, ne peuvent être ni longtemps imposés par le vainqueur, ni longtemps respectés par le

De vaincu. Elle paraît enfin et surtout dans la conquête :

la conquête. . , , „ , • , i i .

SI la conquête est telle que la souveramete de droit ne

puisse se fonder, le vainqueur n'a d'autre moyen que la force pour conserver les résultats acquis par la force seule. Il en use, et, loin d'assimiler les populations conquises, il les irrite et les exaspère. L'effort auquel il est contraint pour conserver sa conquête fatigue à la longue ses propres sujets; ils se plaignent, s'agitent, et la conquête non-seulement ne fonde pas un droit nouveau, mais ébranle les droits anciens de l'État. Pour remédier à ce mal, l'Etat se lance dans de nouvelles entreprises, et cherche dans des conquêtes nouvelles un remède aux difficultés qui l'embarrassent. Il répand ainsi ses forces et les dissipe; il s'affaiblit en même temps qu'il augmente le nomWe des mécontents; il prépare la révolte à l'intérieur de ses frontières en même temps qu'il provoque à la guerre les États voisins. La ruine de l'État est toujours la conséquence des conquêtes abusives.