II. — Les belligérants, en vue de leurs intérêts res- De la

^.f, . .j .|- ji.ii neutralisation

pectirs, peuvent convenir de neutraliser, pendant toute jg

la guerre ou pour un certain temps, une partie de leurs territoires territoires. Ils peuvent aussi s'engager réciproquement belligérants. à respecter la neutralité d'un État étranger à la guerre, et se donner à cet égard telles garanties qu'ils jugent nécessaire. C'est ainsi que la France et l'Autriche s'engagèrent en 1859 à respecter la neutralité des États pontificaux et que, les Français occupant Rome, les Autrichiens, à titre de garantie, occupèrent Ancône. Les conventions conclues à cet effet entre les belligérants sont, comme toutes les conventions conclues pendant la guerre, des engagements d'honneur; elles en ont tous les effets.

On a vu que la plupart des États de l'Europe étaient Neutralisation convenus par les conventions de guerre de neutraliser, ^^^^ ' en temps de guerre, les ambulances, leur matériel et ®' d'objets. les personnes chargées de porter secours aux blessés. Ces objets et ces personnes sont neutralisés pendant la paix, mais ce n'est que pendant la guerre qu'elles revêtent leurs caractères de neutres. Il est évident que des Etats peuvent, pendant la guerre, neutraliser de la même manière tels objets ou telles personnes que bon leur semble.

111. — Les raisons qui conduisent des États belligé- nonfJiité

permanente, rants à neutraliser un territoire ou à respecter en commun la neutralité d'un État pendant la guerre ont amené les États européens à constituer plusieurs d'entre eux dans des conditions de neutralité permanente. Ce sont la Suisse, la Belgique et le grand-duché de Luxembourg. On a indiqué au chapitre des traités généraux les conditions dans lesquelles ces États ont été neutralisés et les conséquences qui en découlaient pendant la paix. C'est surtout en vue de la guerre que la neutralité permanente a été organisée; il importe de déterminer les obligations qui en résultent. Les premières et les plus essentielles sont celles qui se fondent sur les traités destinés à assurer le respect de la neutralité. Pour en apprécier la portée, il faut considérer dans quelles conditions ils ont été conclus.

Le 25 mai 1815, la diète helvétique déclara que la Confédération s'engageait à observer une neutralité permanente; le 20 novembre 1815, l'Autriche, la France, la Grande-Bretagne, le Portugal, la Prusse et la Russie consignèrent dans une déclaration spéciale « la reconnaissance formelle et authentique de la neutralité perpétuelle de la Suisse, et lui garantirent l'intégrité et l'inviolabilité de son territoire ». — Le traité signé à Londres, le 19 août 1839, entre la Belgique et les Pays-Bas, porte : « Article 7. La Belgique... formera un État indépendant et perpétuellement neutre. Elle sera tenue d'observer cette même neutralité envers tous les autres États. » Le même jour, l'Autriche, la France, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie placèrent ce traité sous leur garantie. — Le 11 mai

Luxembourg. 1867, le roi des Pays-Bas, grand-duc de Luxembourg,

Suisse.

Belgique

rAutiiche, la Belgique, la France, la Grand e-Breta-. (jne, l'Italie, la Prusse et la Russie, réunies en conférence à Londres, signèrent un traité portant : « Art. 11. — Le grand-duclié de Luxembourg... formera désormais un État perpétuellement neutre. Il sera tenu d'observer cette même neutralité envers tous les autres Etats. Les H. P. G. s'engagent à respecter le principe de neutralité stipulé par le présent article. Ce principe est et demeure placé sous la sanction de la garantie collective des puissances signataires du présent traité, à l'exception de la Belgique, qui est elle-même un État neutre. »

On a vu au cbapltre des traités que la menace d'une Conséquences guerre ou l'attaque directe contre l'Etat neutralisé ^es traités. constituent une infraction aux traités, et mettent l'État neutralisé dans la même situation que si, pendant une guerre à laquelle il demeure étranger, un des belligérants menace ou viole sa neutralité.

Pendant la guerre, l'État neutralisé et les belligérants acquièrent respectivement tous les droits et sont tenus de remplir, les uns à l'égard des autres, tous les devoirs qui résultent de la neutralité. Non-seulement l'État neutralisé a le droit d'armer pour défendre sa neutralité, mais il est obligé de le faire, et si sa neutralité est menacée ou violée, il peut invoquer la clause de garantie. Il reste à déterminer dans quelles mesures les puissances garantes sont tenues de lui prêter secours et assistance, et quels sont de ce clief leurs devoirs et leurs droits.

Les traités de [garantie de neutralité subissent la loi ^ç

de tous les traités : ils ne gardent leur valeur qu'autant ^* %^^m\\Q que subsistent les causes historiques qui les ont pro- traités

de neutralité duits. La prépondérance d'une des puissances garantes, l'impuissance relative des autres, l'accord ou le conflit de leurs prétentions, la conduite du gouvernement de l'Etat neutre , en modifiant les rapports respectifs des Etats garants et de l'État garanti, peuvent fortifier la valeur de la garantie, comme ils peuvent l'affaiblir. Cracovie. C'est ainsi que la ville de Gracovie qui avait été constituée en État neutre sous la protection de l'Autriche, de la Russie et de la Prusse, et sous la garantie des puissances signataires du traité de Vienne, fut annexée par l'Autriche d'accord avec la Russie et la Prusse, sans que cette annexion provoquât, de la part des puissances garantes, aucune démarche effective : elles se bornèrent à des protestations diplomatiques. Elles ne trouvaient pas qu'il y eût intérêt à faire davantage. Elles étaient libres d'agir ainsi. Le traité relatif à Gracovie, comme ceux qui ont garanti la neutralité de la Suisse et de la Relgique, ne stipulait ni les conditions dans lesquelles la garantie devait être fournie, ni les moyens propres à en assurer l'exécution.

De la Dans ces traités, la garantie est pure et simple : elle

' et simpïe!'^^ obhge tous les États garants à agir en commun, et chacun d'eux à agir isolément, pour assurer l'exécution de la clause de garantie. Gette obligation s'impose aux États garants, que la neutralité soit violée par un État étranger au traité, par un des garants ou par l'État neutralisé lui-même. Mais chacun des garants est seul juge de la conduite qu'il doit tenir. Il exécute le devoir que lui impose le traité, dans la mesure que lui conseillent ses intérêts : depuis les représentations diplomatiques jusqu'à l'exécution militaire, il peut mettre en œuvre tous

les moyens d'action dont il dispose. La valeur de la garantie dépend donc de l'énergie avec laquelle les puissances garantes sont disposées à la soutenir. En 1870, lorsque la guerre éclata entre la France et la Prusse, Belgique. l'Angleterre, préoccupée de défendre la neutralité belge, signa, le 11 août avec la France, et quelques jours après avec la Prusse, des traités destinés à assurer l'efficacité delà garantie stipulée dans l'acte de 1839. En cas de violation de la neutralité par l'un des belligérants, l'Angleterre s'engageait à se concerter avec l'autre et à employer au besoin toutes ses forces militaires et navales, pour maintenir l'indépendance et la neutralité de la Belgique. Les motifs qui poussèrent l'Angleterre à signer ces traités étaient tirés de ses intérêts particuliers ; l'Autriche et la Russie , qui étaient au même titre que l'Angleterre garantes de la neutralité de la Belgique, ne crurent pas devoir prendre les mêmes précautions. Cette différence de conduite permet d'ap-, précier quelle est la valeur positive des traités conclus pour garantir la neutralité permanente des États que leur constitution oblige à rester étrangers à toutes les guerres.

Telles sont les conséquences naturelles des clauses de garantie pure et simple; mais, de ce que les traités de garantie subissent la loi commune des traités, et de ce que les Etats garants, étant souverains et indépendants, demeurent seuls juges de la valeur pratique à donner à la garantie qu'ils ont souscrite, il ne s'ensuit pas qu'ils puissent, sans violer les principes du droit des gens en temps de paix, se soustraire entièrement à l'exécution de cette clause. Le fait est qu'ils ne le

Do

la garantie collective.

peuvent point, et c'est parce qu'ils Font compris que plusieurs d'entre eux ont, lors des négociations rela- Luxembourg. tives à la neutralité du Luxembour^j, cherché par une distinction subtile à signer un traité de garantie, sans garantir réellement l'exécution de ce traité. Lord Stanley, depuis lord Derby, fit , avec l'approbation des plénipotentiaires prussiens, insérer dans le traité les mots de « garantie collective » , et il expliqua, dans un discours tenu le 14 juin 1871 à la Chambre des communes, le sens singulier qu'il attachait à ces mots : « La garantie actuellement donnée n'est que collective, dit-il; c'est ici une distinction importante; cela signifie que dans le cas de violation de la neutralité, toutes les puissances signataires du traité pourront être appelées à donner leur action collective, mais pas une de ces puissances ne peut être mise en demeure d'être appelée à agir seule ou séparément. C'est là un cas, s'il est permis de s'exprimer ainsi, de responsabilité limitée. » Le conseil d'Etat du grandduché de Luxembourg ^ a très-énergiquement protesté contre cette interprétation du traité; il a fait observer que si, à la vérité, la garantie collective excluait l'obligation isolée des Etats garants, elle était cependant une garantie, qu'à ce titre elle devait être efficace, qu'elle n'avait qu'un seul effet, c'était la nécessité pour les garants de se réunir en cas de violation de la neutralité et d'agir en commun pour la défendre ; que cette action pouvait aller jusqu'à la guerre, à telles enseignes

1 Avis du 6 janvier 1871 et du 9 mars 1872. — Cf. note B à la fin du volume.

que la Belgique, étant neutre, avait été expressément dégagée de toute obligation de garantie; que la collectivité ne pouvait être confondue avec l'unanimité, qu'il y avait un cas où cette unanimité serait impossible, que ce cas se produirait si la neutralité était violée par une ou plusieurs des puissances garantes, qu'en ce cas les autres seraient tenues d'agir en commun, autrement « le mot collectif semt destructif de la garantie même, ce qui serait absurde et odieux » . Ces arguments sont péremptoires. La neutralité collective n'a et ne peut avoir qu'une conséquence, c'est que les Etats garants sont tenus de se réunir en conférence lorsque la neutralité est menacée ou violée, ils avisent en commun aux moyens de la défendre; comme cette conférence est seule apte à juger les obligations des puissances garantes, elle est aussi seule capable déjuger si l'Etat garanti a manqué aux devoirs que lui impose la neutralité. Lors donc que l'Etat neutre est menacé ou que sa neutralité est violée, il a le droit d'en appeler à la conférence; et lorsqu'un État étranger ou l'un des Etats garants croit avoir à se plaindre de l'État neutralisé, il doit également s'adresser à la conférence. Cette interprétation du traité de Londres est rigoureusement déduite du principe de la réciprocité des obligations sans lequel il n'y aurait point de droit des gens.