DE LA NEUTRALITE MARITIME

Caractère

de

la neutralité

maritime.

I. — Les États neutres sont ceux qui ne prennent point de part aux opérations de la guerre, bien que leurs intérêts y soient plus ou moins engagés. Sous ce rapport, le caractère des neutres est le même dans la guerre maritime que dans la guerre continentale. Mais la nature des intérêts que les neutres peuvent avoir dans la guerre n'est pas la même dans les deux cas. Dans la guerre continentale, ces intérêts sont surtout politiques, le gouvernement en est le principal juge, la nation ne les apprécie que d'après des renseignements incomplets, des déductions plus ou moins fondées, des sympathies plus ou moins incertaines ; elle n'est qu'indirectement affectée par les conséquences de la guerre; son commerce avec les belligérants n'est presque jamais supprimé entièrement. Dans la guerre maritime, au contraire, la ruine du commerce des belligérants est un des moyens et un des objets de la guerre, les neutres en supportent les conséquences, leur commerce est atteint, et la nation neutre souffre dans ses intérêts les plus sensibles. Il suffit de l'investissement d'un grand port pour ruiner le commerce d'un État neutre; les blocus pèsent surtout sur les neutres; les coutumes du droit des gens maritime en temps de guerre entra-

vent ia plupart de leurs opérations. En revanche, la (juerre maritime peut leur fournir l'occasion de bénéfices considérables; le commerce que les belligérants faisaient avec les États étrangers à la guerre étant supprimé, des débouchés nouveaux s'ouvrent au commerce et à rindustrie des Etats neutres. Enfin, lorsqu'il n'y a point de blocus, les neutres peuvent fournir aux belligérants les subsistances nécessaires à leurs nationaux, les éléments nécessaires à leur industrie. La guerre ma" vitime affecte donc les nations et les États neutres de beaucoup plus près que ne le fait la guerre continentale. Il en résulte pour la neutralité maritime des caractères particuliers.

La nationalité des navires de commerce neutres est Des navires établie par leurs pavillons et par leurs papiers de bord, marchandises La marchandise neutre est celle qui appartient au neutres. neutre; les Etats considèrent en général comme neutre toute marchandise qui, d'après les papiers de bord, est Tendue à une nation neutre.

La conduite des États à l'égard des navires et des marchandises neutres a beaucoup varié. Au moyen âge, les coutumes que le Consulat de la Mer et le Rôle d'Oléron ont résumées nous montrent la marchandise neutre respectée même sur le navire ennemi, le navire neutre indemnisé même lorsqu'il transportait des marchandises ennemies et que, par suite, il était capturé. Plus tard, à partir de la Renaissance et par suite du grand développement du commerce maritime, la coutume se modifie : le navire neutre, chargé de marchandise neutre destinée à l'ennemi, est saisi comme le navire neutre chargé d'une cargaison ennemie ; le navire

Déclaration de 1856.

Devoirs

qui

en résultent

pour les neutres.

ennemi chargé de marchandise neutre est confisqué comme si la marchandise était ennemie. Au siècle dernier, la maxime que le pavillon couvre la marchandise, « navire ennemi, marchandise ennemie, — navire libre, marchandise libre» , était généralement adoptée. Elle constitue encore la coutume de plusieurs États.

La coutume des grandes puissances européennes demeura incertaine jusqu'au congrès de 1856. Les Etats signataires du traité de Paris fixèrent alors les règles de conduite qu'ils s'engageaient respectivement à observer. Ils déclarèrent : 1" que la propriété ennemie embarquée sous pavillon neutre doit être respectée, sauf en ce qui concerne la contrebande de guerre; 2° que la marchandise neutre est insaisissable sous pavillon ennemi.

Cette déclaration constituait au profit des neutres de grandes immunités; elle peut même leur fournir les moyens d'accaparer le commerce des belligérants pour peu que les guerres maritimes se prolongent. La déclaration, en effet, détermine les droits des neutres sans leur imposer d'autre devoir que celui de s'abstenir de la contrebande de guerre. Ces devoirs n'en ressortent pas moins du caractère de la neutralité, et si les neutres les méconnaissent, ils s'exposent à perdre les avantages qu'ils retirent de leur caractère. Il serait difficile qu'un État belligérant qui verrait, par suite des immunités de la neutralité, un État neutre accaparer son commerce, n'essayât point de l'en empêcher. C'est aux neutres à prévenir ces conséquences de l'abus qu'ils feraient de leurs immunités. Ils en méconnaîtraient l'objet s'ils y cherchaient un moyen de s'enrichir aux dépens des

belligérants, au lieu d'y trouver simplement un moyen de préserver leur commerce des inconvénients de la guerre. En réalité, le neutre qui profiterait de la neutralité pwir favoriser le commerce d'un des belligérants ou ruiner celui de l'autre ferait acte de guerre contre cet Etat et perdrait, par conséquent, son caractère de neutre.

II. — On a vu que le blocus est l'investissement des Du blocus, côtes et des ports de l'ennemi, et qu'il a pour objet d'interrompre le commerce maritime par les côtes et les ports où il est établi. Le blocus s'impose aux neutres : tout navire neutre qui essaye d'entrer dans un lieu bloqué ou d'en sortir peut être capturé par les navires de guerre de l'État qui exerce le blocus.

Le blocus, comme tous les actes de guerre, ne pro- Blocus fictif. cède que des nécessités de la guerre; il n'est nécessaire qu'autant qu'il peut être efficace. Cette vérité a été longtemps méconnue ; comme on avait donné pour fondement aux rapports des nations un système métaphysique de droits abstraits , il y avait un droit de guerre et par suite un droit de blocus. Les plus étranges abus résultèrent de cette erreur, et les États en vinrent à prétendre qu'il suffisait de décréter le blocus pour l'établir, de déclarer un port en état de blocus pour y interdire tout commerce, encore qu'on ne disposât point des forces navales suffisantes pour investir ce port. On partait de là pour saisir et capturer tous les navires neutres qui se rendaient dans ce port, en quelque lieu qu'on les trouvât. Ce principe une fois passé, on en déduisit le droit de frapper de blocus non-

seulement un port, mais toute une côte, tout un Etat; non-seulement de saisir les navires neutres qui s'y rendaient, mais ceux que Ton soupçonnait de vouloir s'y rendre. Le blocus déclaré par l'Angleterre contre la France et ses alliés, celui que Napoléon déclara contre l'Angleterre et auquel il voulut faire adhérer toute l'Europe, étaient une conséquence parfaitement logique de ce principe. Le blocus continental fut le blocus fictif par excellence. Il démontra par une cruelle expérience ce qu'il y avait de faux et d'abusif dans ce système. Blocus oiTeciif. Il fallut néanmoins beaucoup de temps pour que les grands États européens se décidassent à y renoncer. Ils ne le firent qu'en 1856. Les puissances signataires du traité de Paris ont déclaré que les blocus effectifs étaient seuls obligatoires pour l'ennemi et pour les neutres \ Le blocus effectif est parfaitement conforme à l'objet de la guerre maritime, qui est de contraindre l'État le plus faible à se soumettre le plus rapidement possible aux prétentions de l'État le plus fort. Aucun moyen n'est plus propre à ruiner promptement le commerce de l'ennemi.

Les États reconnaissent, en général, que le blocus est effectif lorsque, par la disposition des forces navales ennemies, il est impossible, difficile ou seulement périlleux de sortir des ports et des eaux territoriales de l'ennemi ou d'y entrer. Le blocus existe dès que les forces navales ont pris les positions nécessaires pour le rendre effectif, il cesse dès qu'elles ont quitté ces positions. Ce sont les seuls points sur lesquels les États se soient mis

1 Déclaration du 16 avril 1856.

entièrement d'accord. Les blocus soulèvent un grand nombre de difficultés sur lesquelles les coutumes sont encore incertaines. Lors, par exemple, qu'une tempête force les navires de guerre qui bloquent un port à quitter leurs positions, certains États, s'inspirant des anciens systèmes de blocus fictif, déclarent que le blocus continue ; d'autres, se conformant davantage au fait que le régime de la nécessité gouverne seul la guerre, déclarent que le blocus interrompu cesse d'être effectif et par conséquent cesse d'exister aussi longtemps que dure l'interruption. Les mêmes divergences se produisent au sujet des navires destinés à un port bloqué, mais qui n'ont pas encore essayé de forcer le blocus; certains Etats considèrent que l'intention équivaut au fait; d'autres, que le fait seul de tenter de forcer le blocus autorise l'ennemi à capturer le navire. Enfin les États ne s'accordent point sur la manière de notifier le blocus. Tous admettent qu'il doit être notifié en temps utile aux puissances intéressées ; mais, pour les uns, cette notification suffit pour produire à Tégard des neutres toutes les conséquences du blocus; pour les autres, il est nécessaire qu'une notification spéciale soit adressée aux navires neutres qui pour la première fois essayent de forcer le blocus : il semble cependant que la notification ayant été adressée à l'État, et d'autre part le blocus devant être effectif, le navire neutre qui tente de forcer le blocus le fait à ses risques et périls, et qu'il est inutile de l'avertir d'un danger qu'il peut connaître d'avance ou qu'il peut discerner en approchant du port bloqué.

De la III. — Les armes, munitions et fournitures de guerre

de guerre. ^^ toute sorte et de toute provenance, transportées par un navire neutre et destinées à Tennemi, sont considérées, par tous les Etats, comme contrebande de guerre.

On a vu dans le livre de la guerre que les États dans lesquels la fabrication des armes est en temps de paix une industrie nationale croyaient souvent pouvoir en autoriser le commerce sans manquer à leurs devoirs de neutres. Ces armes n'en sont pas moins considérées comme contrebande de guerre, confisquées lorsqu'elles sont destinées aux belligérants, et transportées par mer et saisies sur un navire neutre. On a vu aussi qu'en dehors des armes, munitions et fournitures de guerre, il est difficile dans les guerres continentales de déterminer les objets dont le commerce constitue une infraction à la neutralité et qui par conséquent doivent être considérés comme contrebande de guerre. Cette difficulté est bien plus grande encore dans les guerres maritimes. Les communications directes y sont plus aisées; il y est plus facile de dissimuler la provenance des objets transportés; enfin les matières premières, comme le bois, le fer, le charbon, etc. , qui sur le continent ne contribuent que dans une mesure restreinte à faciliter les opérations de guerre, sont au contraire de première nécessité pour les belligérants dans les guerres maritimes, puisqu'elles servent à la construction, à l'armement et au ravitaillement des navires de guerre. Ces objets cependant ne peuvent être considérés comme contrebande de guerre qu'autant qu'ils servent directement à la guerre ; chaque Etat en juge selon ses intérêts, ses besoins et

les circonstances de la guerre. C'est aux neutres surtout qu'il appartient de prévenir les conflits en renfermant leur commerce de matières premières avec les belligérants dans les limites normales où il se renferme en temps de paix. En général les belligérants et les neutres déclarent au début de la guerre les marchandises qu'ils considèrent comme libres et celles qu'ils considèrent comme constituant de la contrebande de guerre.

IV. — Des immunités accordées au commercç des Du droit neutres, résulte pour eux l'obligation de permettre aux visite. belligérants de vérifier la nationalité des navires qui portent le pavillon neutre et de constater la nature et la destination de la cargaison de ces navires. La visite est un droit pour les belligérants puisqu'elle repose sur une obligation corrélative des neutres. Ce droit est exercé par les navires de guerre; ils invitent, par des signaux déterminés, le navire neutre qu'ils rencontrent à s'arrêter; le capitaine de ce navire se rend à bord du bâtiment de guerre, présente ses papiers, et, s'il y a lieu, son navire est visité. Les officiers du navire de guerre peuvent aussi se rendre directement à bord du navire de commerce neutre, vérifier les papiers du bord et visiter la cargaison. Toute résistance de la part du navire de commerce neutre autorise le navire de guerre à employer la force : s'il y a combat, le navire neutre peut être saisi et emmené. En cas d'abus de la part des commandants des navires de guerre, l'État neutre adresse une réclamation au belligérant, et le différend se règle par la voie diplomatique. Le droit de visite ne peut s'exercer dans les eaux territoriales des

Etats neutres : il constituerait une violation de la souveraineté de ces Etats.

Des convois. Les bâtiments de guerre portant le pavillon neutre sont exempts de la visite. La parole de Tofficier qui les commande suffit à établir leur caractère. Lorsque des navires de commerce neutres forment un convoi accompagné par un ou plusieurs navires de guerre neutres, la parole de l'officier qui commande le convoi suffit à déterminer le caractère inoffensif des cargaisons transportées. Cette coutume, qui s'est établie pendant les longues guerres maritimes de la fin du siècle dernier, est universellement respectée; toutefois elle repose sur la stricte exécution des devoirs de la neutralité, et il suffirait que les Etats neutres en abusassent pour que les belligérants se crussent autorisés à s'en départir.

Du V. — En temps de paix, les États ferment leur fron-

droit d'asile. ^., ^- - i ^ * x ' i'

tiere contmentale a tout corps arme; 1 ouvrir en temps

de guerre et permettre à un corps armé de se réfugier sur le territoire, constitue pour un État neutre un acte d'hostilité : il doit s'en abstenir. Il en est tout autrement dans les coutumes du droit des gens maritime : en temps de paix les eaux territoriales et les rades d'un État sont généralement, et sauf certaines exceptions déterminées, ouvertes aux navires de guerre des autres États ^ ; les fermer en temps de guerre constituerait un acte d'hostilité. De là ressort le droit d'asile. Le neutre ne peut le refuser à aucun des belligérants. Autant

1 Cf. liv. III, ch. II, p. 3.

qu'il le peut, il doit veiller à ce que les belligérants ne

se livrent les uns envers les autres à aucun acte de

guerre dans ses eaux territoriales. Lorsque deux navires

de guerre ennemis sont réfugiés en même temps dans

les eaux d'un neutre, TÉtat neutre doit leur imposer

pour leur départ des conditions telles que l'un ne puisse

être exposé à une attaque inopinée de l'autre. Il est

évident que le neutre ne doit fournir ni permettre à

ses sujets de fournir au belligérant réfugié dans ses

eaux aucun objet considéré comme matériel de guerre. ^

Les belligérants et les neutres sont réciproquement

responsables des abus qui peuvent résulter pour les

uns ou pour les autres d'un exercice mal compris du

droit d'asile.

Les nécessités de la guerre s'imposent à la propriété De langarie. privée neutre même dans les guerres continentales; elles s'y imposent à plus forte raison dans les guerres maritimes, où le respect de la propriété privée n'est pas un des fondements de la coutume. De là l'usage de l'angarie : c'est la réquisition par les belligérants des navires neutres qui se trouvent dans leurs eaux et dont ils considèrent l'emploi comme nécessaire à leurs opérations de guerre, transports maritimes ou moyens de défense quelconques : cette réquisition peut aller jusqu'à l'immersion du navire neutre à l'entrée d'un port ou dans un fleuve. L'État neutre peut toujours réclamer des explications et une indemnité pour ses sujets lésés dans leurs biens. Cette indemnité est un droit lorsque le belligérant a explicitement autorisé les neutres à continuer pendant la guerre leur commerce dans SOS eaux. L'angarie a été l'objet de conventions

De l'arrêt

de prince.

spéciales enlie les États; quelques-uns y ont renoncé, d'autres ont stipulé d'avance qu'elle donnerait toujours lieu à une indemnité.

Les Etats ont toujours le droit, en vertu de leur souveraineté, de régler la police de la navigation dans leurs eaux territoriales; en cas de guerre, les nécessités de l'attaque ou de la défense peuvent les obliger à suspendre momentanément leurs lois et règlements maritimes : de là l'arrêt de prince qui est la défense faite aux navires neutres de quitter leur mouillage.

Sanction

de

la neutralité

maritime.

\I. — La neutralité maritime laisse aux neutres une très-grande liberté d'action ; les coutumes constituent en leur faveur des anomalies singulières : elles leur attribuent même des droits véritables, elles ne déterminent pas clairement leurs devoirs. C'est à eux qu'il appartient de les interpréter, car c'est sur eux que retombent les conséquences des erreurs qu'ils commettent, en contribuant à prolonger la guerre, à l'étendre ou à la restreindre. La neutralité maritime ne diffère point en cela de la neutralité continentale ; mais les facilités qu'elle présente au commerce des neutres peuvent exercer sur leur politique une influence qu'ils ne doivent pas subir sans en avoir mesuré les effets. L'abolition de la course, celle du blocus fictif et les règles tracées par la déclaration de 1856, leur permettent de tirer de la guerre maritime des avantages considérables ; le droit des gens qui les leur concède ne peut en marquer la limite. Toutefois il est un fait d'expérience qui s'impose aux réflexions des gouvernements neutres et qui peut les aider à régler leur conduite. La guerre in-

terrompt le commerce des belligérants; elle peut en détruire les instruments et les produits; elle n'en détruit pas les causes qui sont dans les productions du sol, dans le travail des nations et dans leur génie commercial et maritime. Ces causes reprennent leur action après la guerre. L'État neutre ne saurait donc accaparer que momentanément le commerce des belligérants; s'il veut le conserver après la guerre, il ne le peut qu'au prix d'efforts et de luttes, car les belligérants sont d'autant plus empressés de réparer les maux de la guerre que la guerre a été plus désastreuse pour eux. Toute usurpation de la part des neutres les expose à des rivalités et à des guerres. C'est la sanction des devoirs de la neutralité.