IV. — Les États ont, pour régler directement Des

, ' . ' '4. . 1 1 1 négociations,

leurs mterets, tous les moyens que leur procure la des

diplomatie : ils ont d'abord les négociations directes «^ediaiions

conduites par leurs représentants respectifs ; ils ont bons offices.

ensuite les négociations indirectes qui se poursuivent

par l'entremise d'une tierce puissance. Il est arrivé

souvent que la médiation ou les bons offices d'une

puissance tierce ont prévenu ou réglé des conflits qui

auraient conduit les Etats à la guerre s'ils en avaient

poursuivi la solution dans une négociation directe. Ce système

fait ayant été constaté par l'expérience, les hommes i^q^j. offices.

d'Etat cherchèrent à en introduire la pratique régulière

dans les coutumes du droit des gens. Dans la conférence

tenue le 14 avril 1856 ', entre les puissances signataires

du traité de Paris, le comte Clarendon fit observer

que l'emploi régulier des bons offices pourrait devenir

« une barrière opposée à des conflits qui, souvent,

n'éclatent que parce qu'il n'est pas toujours possible

de s'expliquer et de s'entendre »> . Il proposa , en

conséquence, « de se concerter sur une résolution

* Protocole no 23.

Des

arbitrages,

leur caractère,

leur forme,

leurs

conditions

nécessaires.

propre à assurer dans l'avenir au maintien de la paix cette chance de durée, sans toutefois porter atteinte à rindépendance des gouvernements » . Cette indépendance fut absolument et expressément réservée par les membres du congrès, et après en être convenus de la manière la plus explicite, ils exprimèrent, « au nom de leurs gouvernements, le vœu que' les États entre lesquels s'élèverait un dissentiment sérieux, avant d'en appeler aux armes, eussent recours, en tant que les circonstances l'admettraient, aux bons offices d'une puissance amie » . Sous cette forme, la déclaration des puissances n'avait, selon un euphémisme de la diplomatie, qu'une valeur académique. Les Etats demeuraient, comme auparavant, libres de rechercher, de décliner, d'offrir ou de refuser mutuellement leurs bons offices.

De tous les moyens proposés pour régler pacifiquement les différends des États, l'arbitrage est le seul qui ait produit des résultats satisfaisants et qui tende à s'introduire, sous une forme pratique, dans les coutumes du droit des gens. C'est que l'arbitrage résulte de la volonté libre d'États souverains qui sont désireux de régler leurs intérêts opposés sans recourir aux armes. Il ne leur est point imposé, et ils ne l'emploient que dans les conditions où il peut conduire à une solution pacifique.

L'arbitrage est l'acte par lequel deux États, après avoir essayé vainement de résoudre par des négociations directes un conflit d'intérêts ou de prétentions, s'entendent pour demander à un arbitre qu'ils désignent en commun de trancher leur différend. L'arbitrage implique donc un désir formel d'entente pacifique; il

GOîSCT.USION

contient en lui-même un premier élément d'entente, qui est le choix de l'arbitre. Les Etats qui sont en conflit font ce choix dans leur pleine indépendance ; il serait impossible de tracer à ce sujet une règle quelconque, sans porter atteinte à la souveraineté des États. Le choix des arbitres est déterminé par les circonstances et par la nature même du conflit. Les Etats choisissent un ou plusieurs arbitres et règlent, d'accord avec eux, les conditions de l'arbitrage. Le choix des arbitres porte tantôt sur des souverains, tantôt sur des gouvernements , des assemblées politiques, des hommes d'Etat, des jurisconsultes. Parle fait même qu'ils recourent à l'arbitrage, les États qui sont en conflit s'engagent à respecter la sentence des arbitres. S'ils ne la respectent point, ou s'ils considèrent qu'elle n'est pas respectable parce que, à leur avis, les arbitres ont fait acte de partialité, ils n'ont d'autres recours qu'un nouvel arbitrage ou la guerre.

Le plus célèbre exemple d'arbitrage a été fourni par l'Angleterre et les États-Unis. Les États-Unis du Nord reprochaient à l'Angleterre d'avoir violé la neutralité en fournissant des corsaires aux États confédérés du Sud pendant la guerre de sécession et en fournissant aux corsaires de ces États des moyens d'approvision^ nement. Ils demandaient une indemnité non-seulement pour les dommages causés directement par ces corsaires, mais pour les dommages indirects qui résultaient des facilités que cet appui de l'Angleterre avait procurées aux États du Sud pour continuer la guerre. Ne voulant point en venir aux armes pour résoudre cette difficulté, les États-Unis et l'Angleterre recoururent à

Exemple

des

États-Unis

et de la Grande- Bretagne.

des arbitres. La sentence arbitrale rendue le 14 septembre 1872 par le tribunal réuni à Genève en vertu du traité de Washington du 8 mai 1871 entre les États- Unis et la Grande-Bretagne, fut respectée par les deux parties. Elle posa un principe qui mérite de faire jurisprudence dans les coutumes du droit des gens : c'est fjue les dommages indirects ne peuvent faire l'objet d'une réclamation internationale. Si la prétention des Etats-Unis avait prévalu, il n'est point d'acte politique de la part d'un neutre qui n'eût pu donner lieu, en cas de guerre, à des réclamations, car tout acte politique d'un neutre pourrait être considéré par un des belligérants comme une cause de dommages indirects.

La pratique des arbitrages constitue un des progrès réels du droit des gens. C'est surtout dans les conflits entre des Etats d'inégale puissance que cette pratique peut devenir une sauvegarde pour l'indépendance des petits Etats. C'est ce qui arrive, par exemple, lorsqu'un Etat très-fort abuse de sa puissance pour exiger d'un Etat plus faible des concessions que cet Etat juge contraires à ses devoirs et à ses droits, lorsque l'État le plus faible a épuisé toutes les ressources des négociations directes et que, sous le coup d'une menace de guerre et pour éviter l'inimitié d'un voisin redoutable, il serait contraint de céder. Mais il faut, pour que l'arbitrage sauve l'État faible du danger qui le menace, que l'État le plus fort accepte le recours aux arbitres, et il ne peut être conduit à Taccepter que par la réflexion, la sagesse, une connaissance plus approfondie de ses intérêts propres et des intérêts généraux.

co>m:lusion. 461

C'est ainsi que se marquent les limites de l'arbitrage. Elles sont fixées par le caractère même de cette coutume. Il faut, pour qu'il y ait arbitrage, que les États y consentent et que leur litige soit de nature à être réglé par une sentence arbitrale. Il faut pour cela que l'objet du litige soit un objet réel et nettement déterminé. Si les Etats sont en conflit sur un objet de politique générale , si les prétentions opposées qui les divisent résultent d'une longue rivalité de puissance et mettent en question les frontières des États ou leur existence, si surtout ils luttent de prépondérance , il leur est très-difficile de soumettre leur différend à l'arbitrage parce qu'ils n'admettent pas qu'une autorité quelconque puisse, par une sentence, résoudre un problème qui se débat depuis des siècles entre les nations. Voulussent-ils chercher un arbitre pour suspendre, au moins par une transaction provisoire, le cours de ces grandes querelles, il est probable qu'ils n'en trouveraient point. Il entre des éléments trop complexes et trop divers dans ces problèmes; c'est à peine si l'homme peut se les expliquer après que l'histoire les a résolus; il n'est point de gouvernement qui, à moins d'être prêt à soutenir son avis par la guerre, voulût prendre la responsabilité d'un jugement si périlleux.

On voit par là combien est chimérique la conception Du

de ceux qui ont cherché dans les arbitrages un moyen d^s arbitrage» détourné d'introduire dans le droit des gens le système de la paix perpétuelle. C'est méconnaître absolument le principe de l'arbitrage, que de vouloir en faire une institution permanente. L'arbitrage n'est possible que

parce qu'il est un acte de souveraineté; le rendre obligatoire pour les Etats, c'est lui enlever sa raison d'être et son efficacité. Il est impossible de forcer les É.tats à recourir à l'arbitrage lorsqu'ils ne le veulent point : en ce cas la guerre éclaterait sur la question de l'arbitrage ou sur le choix des arbitres. Les États ne peuvent pas même s'engager d'avance à soumettre à l'arbitrage tous leurs différends, car il en est, et ce sont les plus graves, que l'arbitrage ne saurait trancher pacifiquement; et il n'existe point d'Etat qui pût, à moins de dépouiller son caractère d'Etat, aliéner ainsi son indépendance et renoncer à l'exercice du plus important de ses droits souverains. La constitution d'un tribunal d'arbitres permanents est impossible pour les mêmes raisons. Les États respectent la sentence arbitrale parce qu'ils ont choisi des arbitres qui, dans une circonstance donnée, leur paraissent les plus aptes à juger leur procès. S'ils déterminaient d'avance, pour tous les cas et pour tous les temps, les arbitres qui les jugeraient, ils constitueraient au-dessus d'eux un pouvoir auquel ils ne pourraient obéir sans dépouiller leur caractère de souverains.

Des V. — Lorsque des États veulent résoudre pacifique-

conférGnces

ment un problème politique et régler un conflit sans

recourir aux armes, que le problème est limité et défini, que l'objet du conflit est présent et bien déterminé, ils réunissent une conférence et y envoient des plénipotentiaires pour les représenter. Chaque État y délibère et y agit en vertu de.sa pleine souveraineté, et les résolutions prises par la conférence peuvent être une garantie

de paix, puisque tous les États y ont participé dans la plénitude de leurs droits souverains. Ces résolutions sont consignées dans un acte public qui est soumis à la sanction générale des traités.

Lorsque les intérêts que les États veulent régler en commun sont moins bien déterminés parce qu'ils sont plus variés et plus considérables, les États se réunissent en congrès. La valeur des résolutions prises par les con-" grès dépend, comme toutes les transactions internationales,dudegré d'intelligence, d'instruction et de sincérité des hommes qui composent les congrès, et les traités qui en résument les œuvres sont soumis à la sanction générale des traités. Les congrès sont le meilleur moyen de rétablir la paix quand elle a été troublée par de grandes guerres, parce que les intérêts multiples desquels dépend le maintien de la paix peuvent y être représentés. Le congrès de Vienne fournit un exemple remarquable de l'efficacité des congrès et de la valeur réelle de leurs actes. Le congrès de Vienne assura pendant près d'un demi-siècle la paix de l'Europe; mais ce congrès n'avait point suffisamment tenu compte des faits qui s'^étaient accomplis en Europe de 1789 à 1814; il n'avait trouvé qu'un moyen de détruire les effets de la Révolution française, c'était de considérer cette Révolution comme non avenue ; or, cette Révolution avait produit des effets considérables, et ces effets continuèrent de se manifester nonobstant les décisions du congrès. Ainsi le congrès avait méconnu les aspirations nationales des peuples ou les avait systématiquement subordonnées aux intérêts présents des gouvernements; il en résulta que les nations travaillèrent à renverser l'œuvre

Des congrès.

Congrès de Vienne.

Système des congrès.

La Sainte- Alliance.

du congrès, et que des États puissants ayant trouvé leur intérêt à soutenir la cause de ces nations, les traités de Vienne furent anéantis. La part d'erreur qu'ils contenaient les détruisit.

Les souverains et les hommes d'Etat qui signèrent les traités de Vienne avaient conçu la plus haute idée de leur ouvrage, l'accord qui s'était établi entre eux, la solennité de leurs délibérations, la grandeur de l'objet qu'ils avaient eu en vue et qu'ils croyaient avoir atteint, les conduisirent à chercher dans les moyens qu'ils avaient employés pour rétablir la paix un moyen de la maintenir. Ils songèrent à faire des congrès une institution européenne destinée à prévenir et à régler tous les différends entre les Etats et les nations. Ils tracèrent en même temps, dans le pacte de la Sainte-Alliance, les principes politiques qu'ils se proposaient de suivre en commun et qui devaient être le point de départ de leurs délibérations. C'était revenir par une voie détournée à l'utopie de la paix perpétuelle, telle que Napoléon semblait l'avoir conçue, avec cette différence, toutefois, que l'hégémonie de l'Empire français serait remplacée dans la nouvelle fédération européenne par [a pentarchie de l'Autriche, de la France, de la Grande- Bretagne, de la Prusse et de la Russie. Le traité de la Sainte-Alliance n'était qu'une déclaration de principesabstraits ; tous les États pouvaient y adhérer, mais, ceux-là seuls qui, comme l'Autriche, la Prusse et la Russie, y attachaient un sens concret et une valeur pratique, y demeurèrent fidèles; c'est que pour ces trois États, la Sainte-Alliance n'était que la forme mystique d'une alliance politique. Les congrès qui se réunirent

en vertu des principes posés à Vienne et à Paris constatèrent la divergence des intérêts entre les cinq puissances : l'institution des congrès périodiques ne put point y remédier, et, après trois essais infructueux, les États y renoncèrent pour revenir à l'ancienne coutume des alliances séparées. Cette expérience tentée dans les conditions les plus propres à en assurer le succès n'était pas de nature à engager les grands États à chercher dans le régime des congrès périodiques une sorte de constitution diplomatique de l'Europe. Les tentatives qui furent faites depuis lors, pour organiser un nouveau système de congrès, n'aboutirent qu'à des échecs et à des mécomptes.

Le congrès de Paris de 1856 répondait à des nécessités politiques : il avait un objet déterminé, et il l'atteignit. L'empereur Napoléon III, séduit depuis longtemps par la chimère de la paix perpétuelle, se méprit sur les , raisons pour lesquelles ce congrès avait réussi, et imagina qu'il pourrait trouver dans une série de nouveaux congrès un moyen de réaliser pacifiquement cette fédération européenne qu'il considérait comme la plus belle et la plus féconde des « idées napoléoniennes » . Il revenait ainsi, avec des desseins différents, aux illusions de 1815. Chaque fois qu'une crise menaça d'éclater en Europe, l'Empereur tâcha de réunir un congrès : il espérait y faire prévaloir ses vues. Les États engagés dans la crise, et qui jugeaient que le congrès ne favoriserait point leurs prétentions, refusèrent d'y prendre part. L'Autriche ne voulut entendre parler de congrès en 1859 et en 1866 qu'à condition que ses droits sur l'Italie n'y seraient point discutés; la

de succès des congrès

Russie exclut d'avance du programme des congrès toute discussion relative à la Pologne. Enfin, en 1870, l'empereur Napoléon III lui-même ne soumit point à un congrès son différend avec la Pusse, et crut devoir recourir directement aux armes.

Conditions La guerre éclate parce que les États se croient

capables de soutenir leurs prétentions par la force; aucun congrès ne peut leur enlever les illusions qu'ils se font sur leur puissance, et lorsqu'ils sont décidés à entreprendre une guerre, qu'ils la jugent utile, opportune ou nécessaire, un congrès ne peut les obliger à y renoncer qu'en les menaçant d'une force supérieure à celle qu'ils possèdent. Si les États cèdent devant cette menace, ils cèdent devant la force, et le droit que fait prévaloir le congrès est le droit du plus Un t. Lorsque des États ont de grands intérêts à régler en commun et qu'ils désirent s'entendre, le congrès est le meilleur mode d'entente que leur présente le droit des gens, et ils y recourent ; mais lorsqu'ils ne désirent point s'entendre ou n'en sentent point la nécessité, le congrès ne saurait suppléer à la volonté qui leur manque. Un congrès qui se réunit dans ces conditions ne peut que constater les dissentiments des États. S'il ne les amène point à reconnaître solennellement leur impuissance à concilier leurs prétentions, il les conduit à conclure des alliances séparées qui ont pour objet de contraindre les États les plus faibles à subir la volonté des plus forts. Ce fut, par exemple, ce qui advint au congrès de Vienne, lorsque, après de longues et stériles délibérations, l'Angleterre, l'Autricbe et la France s'allièrent le 3 janvier 1815 contre la Prusse et

la Russie, et les obligèrent, devant la menace d'une guerre générale, à abandonner, l'une ses prétentions sur la Saxe, l'autre ses prétentions sur la Pologne.