CONCLUSION ET CONDITIONS DU VALIDITÉ DES TRAITES

7. Les conditions essentielles à la formation des condans le droit civil, sont : la capacité des parties, leur ntement, un objet, et une cause licite. Nous allons si le droit international exige les mêmes conditions la validité des traités.

9. A. Capacité. Qui a le droit de conclure les éa? — 1" Jouissance du droit. — Les Etats souveet indépendants ont seuls, en principe, le droit de ure des traités.

LES TRA1TKS 3i7

Les Etats mi-souverains, ne jouissant pas do la souveraineté extérieure, ne peuvent avoir le droit de négocier que dans les limites fixées par les lois qui les rattachent à la Puissance suzeraine. L'Egypte, qui est un Eîat mi-souverain, peut, en vertu du firman du 30 juillet 1870, faire des conventions relatives au commerce, aux douanes, à la police, et à tous les besoins des affaires intérieures, à la charge de les communiquer à la Forte avant leur promulgation par le khédive. Mais ce dernier ne pourrait consentir aucun traité politique sans porter atteinte aux droits de l'Etat suzerain.

Les Etats protégés ont le droit de négocier, pourvu que le traité de protectorat ne s'y oppose pas et que les conventions acceptées ne portent pas atteinte aux droits de l'Etat protecteur.

En résumé, tous les Etats ont le droit de conclure des traités dans la mesure où ils peuvent exercer leur souveraineté.

289. 2° Exercice de ce droit. — Mais les Etals ne peuvent pas exercer ce droit par eux-mêmes. Les personnes juridiques ont besoin de représentants pour parler en leur nom et faire natlre les droits et les obligations. Les Etats sont représentés par leur gouvernement qui, par rentremise de son chef, ou le plus souvent de ministres publics, négocie les conventions internationales. La constitution de chaque pays indique la personne qui a le pouvoir d'engager l'Etat dans ses relations avec les Puissances étrangères. Dans tel pays, ce sera le souverain ou le pouvoir exécutif seul ; dans tel autre, ce sera le pouvoir législatif qui interviendra, tout au moins pour donner sa sanction définitive.

En France, la législation a varié suivant les époques. Avant 1789, le roi avait seul le pouvoir de faire tous les traités. En 1791, le roi négociait, elle pouvoir législatif devait toujours donner sa ratification. C'est le système que consacrèrent la Constitution de l'an 1JI et plus tard cellede 1848. Celle de l'an Ylll restreint le droit du Parlement aux traités de paix, d'alliance et de commerce. Sous le ré-

gime des Chartes de 1814, de 1830 et de la Constitution de 1852, le chef de l'Etat seul a le droit de conclure les traités. Le sénatus consulte de 1852 donnait à l'empereur le droit de faire tous les traités de commerce, même ceux qui contenaient des modifications de tarifs.

Cette disposition spéciale visait une difficulté qui, sous le régime de la Charte de 1814, avait été soulevée par Casimir Périer, à propos d'un traité de commerce conclu avec l'Angleterre en 1824, et qui établissait un droit sur les navires des deux nations. N'était-ce pas là un impôt, qui ne pouvait être perçu qu'avec l'approbation du pouvoir législatif? Les principes commandaient une solution affirmative et c'est pour éviter toute difficulté qu'une loi constitutionnelle donnait au chef de l'Etat un pouvoir sans limites, pour la modification des tarifs. Plus tard, le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, modifiant la Constitution de 1852, exigeait, dans son article 10, la sanction de l'autorité législative pour toute modification apportée à des tarifs internationaux.

Il faut reconnaître, en effet, que le pouvoir exécutif n'a jamais seul le droit d'engager les finances de l'Etat, et qu'une loi doit toujours être nécessaire pour ouvrir un crédit relatif à l'exécution d'une convention internationale. En 1831, le roi de France avait promis une indemnité de 25 millions aux Etats Unis pour terminer un litige qui remontait aux guerres du premier empire ! ; la Chambre refusa le crédit. Des lettres de change tirées par les Etats-Unis sur notre ministre des finances furent protestées et, après l'envoi de noies diplomatiques et surtout après la chute du ministère qui déplaisait aux Chambres, le crédit fut voté et le traité conclu par le roi put recevoir son exécution.

De 1871 à 1875, l'Assemblée nationale qui était souveraine avait seule le droit de conclure des traités au nom de l'Etat.

Actuellement, en vertu de la loi. constitutionnelle du 1G

1 Convention conclue à Paris le 4 juillet 1831, et dont les ratifications ont été échangées à Washington, le 2 février 1832.

juillet 1875, le président de la République négocie et ratifie les traités. H en donne connaissance aux Chambres, aussitôt que l'intérêt et la sûreté de l'Etat le permettent. Les traités de paix, de commerce, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ou qui sont relatifs à l'état des personnes et aux droits de propriété des Français à l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. Nulle cession, nul échange et nulle adjonction de territoire ne peuvent avoir lieu qu'en vertu d'une loi.

L'énumération, que contient la loi constitutionnelle, semble indiquer, malgré l'opinion contraire de quelques auteurs, qu'en dehors des cas prévus, le président peut seul négocier les traités, sans avoir besoin de demander la sanction des Chambres. Le traité de Berlin du 13 juillet 1878 n'a été conclu et ratifié que par le chef de l'Etat ; une convention du 30 août 1890, entre la France et l'Angleterre, relative au traitement réciproque des paquebots-poste, a été ratifiée sans approbation des Chambres, par un décret du 1er avril 1891. Il est vrai que certains traités d'extradition, dont l'article 8 de la loi ne parle pas, ont été soumis à l'approbation du Parlement.

En Allemagne, l'empereur conclut les alliances et autres traités avec les Etats étrangers ; mais il faut, pour les affaires communes à l'Empire, le consentement le plus souvent préalable du Conseil fédéral et la ratification postérieure du Reichstag. Les Etats fédérés de l'Allemagne, n'ayant plus de véritable souveraineté extérieure, ne peuvent faire que des traités sans importance.

En Autriche, l'empereur a un droit analogue ; mais le Parlement autrichien (Reichsrath) intervient pour ratifier, lorsque les traités entraînent des obligations à la charge de l'Empire.

En Angleterre, le souverain a le droit, en principe, de faire seul tous les traités, sauf à en donner connaissance au Parlement qui n'a le droit de ratification que pour les traités modifiant les tarifs de douane, le territoire, les lois en vigueur, ou qui créent des charges pour l'Etat, ou pour les particuliers.

DROIT INTERN. PUBLIC. 20

Aux Etats-Unis, c'est le président qui fait les traités avec l'assentiment du Sénat. En Suisse, c'est le Conseil fédéral qui exerce ce pouvoir, et les cantons ne peuvent conclure que des conventions sur des objets concernant l'économie politique, les rapports de voisinage et de police, et ils doivent se servir de l'intermédiaire du Conseil fédéral.

En Russie, le czar est souverain absolu, et a le droit de conclure seul tous les traités.

En résumé, les chefs d'Etals ont rarement le droit de négocier seuls, et l'on peut poser, comme règle générale, qu'ils ne peuvent engager l'Etat sans l'assentiment des pouvoirs représentatifs.

290. 3° Délégation de V exercice du droit. — Négociation. — Les chefs d'Etats n'exercent pas eux-mêmes le droit de négocier, mais ils délèguent leurs pouvoirs au ministre accrédité près de l'Etat avec lequel ils traitent ou à des envoyés spéciaux dont le nom et le caractère varient, suivant les circonstances. Ces négociateurs doivent avoir un titre public indiquant leur qualité et les pleins pouvoirs de représenter l'Etat dont ils sont les mandataires ; les négociations ne peuvent s'entamer, avant que les ministres n'aient produit, vériûé et échangé leurs pleins pouvoirs. Les négociations importantes s'effectuent le plus souvent dans des congrès ou conférences. Ces deux expressions sont synonymes, bien qu'on réserve surtout le nom de Congrès aux réunions les plus solennelles et les plus importantes : Congrès de Westphalie (1648), de Vienne (1815), de Paris (1856), de Berlin (1878); Conférences de Berlin (1885), de Bruxelles (1890). La dernière séance aboutit à la signature du traité, du protocole final résumant tous les procès-verbaux ou protocoles de chaque séance ; l'avis de la majorité n'oblige pas, d'ailleurs, les Etals dissidents.

Les engagements qui sont passés au nom d'une Puissance par des personnes sans mandat, ou en dehors des termes de leurs pouvoirs, portent le nom de sponsions *. Ce

i Grotius, Le droit de la guerre et de la paix, trad. de Pradier- Fodéré, t. II, p. 239. — Vattel, édit. Pradier-Fodéré, t. II, p. 203.

mot, employé par les au leurs, répond assez mal à l'idée de la sponsio romaine qui était la promesse solennelle faite par un débiteur sur l'interrogation du créancier. Celait un contrat verbal donnant naissance à une obligation civile. Lasponsion du droit international est sans valeur juridique, à moins que l'Etat ne ratifie l'engagement que Ton vient de contracter en son nom et sans mandat.

Il peut d'ailleurs se faire que des conventions interviennent sans un titre contenant des pouvoirs exprès, mais en vertu d'une délégation générale et implicite se rattachant aux fonctions qu'on exerce. C'est ainsi que le gouverneur d'une place de guerre et le général qui l'assiège peuvent convenir de la capitulation. 11 n'est besoin, dans ce cas, d'aucune ratification, si l'acle intervenu n'en contient pas la réserve, et si les parties contractantes sont restées dans les limites de leurs attributions.

291. B. Consentement, objet, cause licite. — Ces trois conditions qui, d'après le droit commun, sont nécessaires à la validité des contrats ne présentent le plus souvent, en droit international, qu'un intérêt théorique.

Le traité n'existe, en réalité, qu'au moment où les parlies sont tombées d'accord sur les points soumis à leurs délibérations. Les notes préparatoires, les communications faites par les plénipotentiaires, les propositions déjà même acceptées dans le cours d'une conférence, n'engagent pas avant l'adhésion définitive à l'ensemble de la négociation.

Il en est ainsi, à plus forte raison, lorsque l'Etat, invité à une conférence internationale, n'accepte d'y envoyer des représentants qu'à la condition de ne reconnaître aux décisions qui y seront prises que la nature de simples propositions. C'est le caractère de la conférence qui s'est ouverte à Berlin, le 15 mars 1890, au sujet de l'organisation du travail !.

C'est donc la volonté formelle de s9 engager qui détermine le. moment où le traité prend naissance.

1 Note de M. Spuller, ministre des affaires étrangères, à. l'ambassadeur de France à Berlin (mars 18(.K)).

•V 'TSW^Fr*!

L'accord verbal suffit pour fonder un lien juridique et, en temps de guerre, de simples signaux peuvent suffire ; mais, en temps normal, la pratique des Etats admet, par la force même des choses, qu'il n'y a pas de convention sans écrit, et de lien juridique sans la signature des contractants.

Les vices du consentement, Terreur, le dol, la violence, peuvent, en théorie, être considérés comme des causes de nullité des traités ; mais il sera bien difficile de supposer en fait Terreur et le dol dans les négociations internationales. Les instructions données au mandataire, la vigilance des pouvoirs, Tintérêt de toute une nation, l'attention des ministres publics, toujours en éveil, ne permettent guère de supposer que le négociateur puisse se laisser facilement tromper.

La violence peut se comprendre dans le cas où elle s'exerce sur la personne du représentant dont on exige la signature par la force ou la menace. Dans ce cas, Tobligation ne saurait exister. Un traité du 2 septembre 1772 fut arraché par violence à la diète de Pologne ; il en fut ainsi pour celui que Napoléon Ier fit, en 1807, signer au roi d'Espagne. Un prince captif qui traite avec un gouvernement ennemi ne peut invoquer son état de captivité pour prétendre qu'il y a eu violence.

Mais il peut y avoir une contrainte subie par TEtat luimême, auquel un Etat vainqueur impose un traité désastreux et humiliant. Admettre, dans ce cas, que le traité n'est pas valide, ce serait détruire la force obligatoire de tous les traités de paix. Il faut, au contraire, reconnaître leur validité, car elle a pour base la nécessité de mettre un terme aux conflits sanglants des nations et d'empêcher l'extermination des peuples. Mais il est vrai de dire que si ces traités dépassent les limites de la justice, et les légitimes réparations, nées de la guerre, ils ne font que consacrer le droit de la force brutale et doivent disparaître un jour sous Tinfluence d'une cause identique.

Toutes les choses, dont un Etat peut légitimement disposer, peuvent faire Tobjet d'un traité. On ne pourrait pas concevoir une convention sans objet.

II faut aussi que la cause qui serl de fondement à l'obligation soit licite. Serait nul le (railé par lequel un Etat s'engagerait à proléger l'esclavage, à mettre obstacle à la liberté des mers, à refuser tout droit aux étrangers sur son territoire, ou qui tendrait à supprimer une nation. De telles conventions seraient contraires aux droits de la liberté humaine et violeraient les principes sur lesquels repose Tordre moral du monde.