LE CONFUT DES ÉTATS OU LITIGES INTERNATIONAUX

356. Nous venons de voir les Etats investis de tous les droits nécessaires à leur existence, entretenant ensemble des relations qui se multiplient chaque jour sous l'empire de besoins nouveaux et de progrès incessants. Mais il est impossible que, dans ces rencontres d'intérêts divers, il n'y ait pas des conflits qui surgissent, des droits violés ou des intérêts méconnus.

Un Etat peut se dérober aux obligations d'un traité, porter atteinte à l'honneur d'une Puissance étrangère ou à la dignité de ses représentants. 11 peut refuser de garantir, aux sujets étrangers qui résident sur son territoire, la protection de ses lois et de ses tribunaux, laisser impunis les crimes ou les délits dont ils sont victimes, et ne s'inquiéter nullement des préjudices qui leur sont causés, afin d'avantager ses propres sujets.

La Puissance, dont les droits ou ceux de ses sujets sont ainsi méconnus, a pu demander des réparations dont la nature varie suivant les faits illicites dont elle a souffert. Ce sont, comme nous venons de le voir, des explications, une amende honorable, des excuses et des garanties pour l'avenir, ou même des indemnités pécuniaires dans le cas d'un préjudice matériel, causé à un Etat ou à un particulier. Et si la conduite d'un Etat constitue un danger, qui trouble profondément Tordre international, toutes les Puissances peuvent réunir leurs efforts, pour contribuer au rétablissement du droit.

Mais comment arriver, si l'illégalité du préjudice causé n'est pas reconnue, à trancher les différends qui peuvent naître, à résoudre les conflits, à faire la part des responsa-

bilités, en l'absence d'un tribunal suprême? Quels moyens peuvent employer les parties intéressées avant d'en venir à une guerre dont l'issue est incerlaine, et dont les conséquences sont toujours désastreuses. Il peut y avoir des solutions de différentes natures que je vais envisager successivement.

357. Les négociations directes, les Congrès et les conférences, la médiation et l'arbitrage international sont autant de solutions pacifiques auxquelles les Etats peuvent avoir recours. L'évolution du droit international nous montre, surtout dans les doctrines, le désir qu'on a de faire prévaloir les solutions amiables sur les solutions violentes, et non seulement d'humaniser la guerre de plus en plus, mais même d'arriver à la supprimer s'il était possible pour la remplacer par l'institution permanente de l'arbitrage.

Moyens diplomatiques. — 1° Négociations directes.

358. Les Etats, entre lesquels surgit un conflit, peuvent s'éclairer mutuellement sur la nature de leurs revendications, sans recourir à l'intervention d'une Puissance étrangère. »lls négocient directement entre eux par la communication des documents relatifs au point en litige, par l'exposé de la situation,- afin de pouvoir arriver à une entente amiable.

Il peut y avoir, à la suite de ces négociations diplomatiques, ou l'abandon des prétentions émises par l'un des Etats, ou la reconnaissance du droit d' autrui, ou une Iran-

saction qui fail succéder, à on droit douteux, un droit conventionnel précis et déterminé.

Lorsque le litige soulève (les difficultés d'un ordre spécial, administratif ou financier, ou ayant un caractère technique, comme dans le cas de délimitation de frontières, Jes parties peuvent nommer une Commission internationale, dont les membres, munis des pouvoirs nécessaires, sont chargés de résoudre le conflit.

2° Congés et conférence*.

359. Les Etats se réunissent en Congrès ou en conférences pour discuter leurs prétentions et trancher des difficultés relatives à des intérêts généraux et collectifs. Bien qu'on emploie souvent ces deux termes indifféremment, le mot de Congrès désigne surtout les assemblées des souverains ou plutôt, comme je l'ai déjà dit, celles dans lesquelles on discute des questions importantes et générales, et qui sont habituellement formées par les ministres des affaires étrangères des Etats qui y participent. On réserve le nom de conférences aux réunions des ambassadeurs ou ministres plénipotentiaires, chargés de préparer la solution de questions plus spéciales et plus restreintes, et de faciliter la conclusion des traités (Voir n° 290). Nous en avons déjà rencontré de nombreux exemples, parmi lesquels je me borne à rappeler les Congrès de Vienne, d'Aix-la-Chapelle, de Berlin, en 1815, 1818, et 1878, Jes conférences de Berlin et de Bruxelles, en 1885 et 1890. J'ajoute celles de Vienne (15 mars 1855), dans lesquelles l'Autriche, la France el la Grande Brelagne essayèrent d'empêcher la guerre entre la Russie et la Porte ottomane, et qui nous offrent ainsi l'exemple d'une médiation commune.

Nous avons vu que les décisions prises dans ces conférences sont parfois dictées par l'intérêt des plus forts et arrivent à consacrer l'ingérence dans les affaires intérieures des Etats faibles. Elles visent, le plus souvent, des intérêts immédiats, mais posent aussi parfois des principes généraux formant le droit positif des Etats. Le rôle de média-

teur, que ces conférences peuvent jouer, acquiert une force véritable dans le caractère collectif qu'elles revêtent. C'est habituellement le ministre des affaires étrangères de l'Etat, où elles se réunissent, qui préside ; les procès -verbaux ou protocoles contiennent l'objet des délibérations et l'acte final indique et résume les résolutions qui ont été arrêtées.

On a proposé d'organiser des Congrès permanents pour la solution des questions internationales (tentative de Napoléon III, 4 nov. 1863). Cette question se rattache à celle d'un tribunal permanent d'arbitrage dont je parlerai plus loin.

Dans la sphère de l'initiative privée, on peut dire que les associations de la paix, et surtout l'Institut de droit international, tiennent chaque année de véritables congrès où l'on propose des règlements pour les relations internationales.

3° Bons offices. Médiation.

360. H peut se faire qu'il n'y ait pas lieu, a raison de la nature des intérêts en présence, à la réunion de plénipotentiaires, et que cependant l'entente directe et amiable soit difûcile, par suite des rapports déjà tendus qui existent entre les Etats.

Une Puissance amie peut alors offrir librement ses bons offices pour conjurer le conflit, ou les parties elles-mêmes peuvent avoir recours à son influence pour trancher le différend qui les sépare. Par les bons offices, on se contente d'essayer de rapprocher les Etats en conflit et d'amener une entente en facilitant leurs négociations.

La médiation est la suite normale et habituelle des services offerts et acceptés ; elle va plus loin que les bons offices en ce sens que le médiateur dirige les négociations dans un sens déterminé et y participe directement avec le consentement des parties intéressées. La médiation a pour but d'arriver, avec le consenlementd es deux parties, à poser les bases d'une entente amiable et d'un, arrangement. Le médiateur n'impose pas sa volonté, et ne rend pas un juge-

-ra-ïv

menl ; il ne fait que suggérer les décisions équitables qui lui paraissent de nature à concilier les droits et les intérêts de chacun. 11 doit rester entièrement impartial et éviter toute menace qui le ferait sortir de son rôle de conciliateur.

S'il réussit à rétablir l'accord entre les deux parties, il n'est pas obligé, à moins de conventions formelles, de garantir la promesse qu'elles ont échangée.

Les traités peuvent quelquefois imposer à deux Etats l'obligation de ne jamais recourir à la force, avant d'avoir demandé la médiation d'une Puissance neutre. Par le protocole du 14 avril 1856, les Etats signataires du traité de Paris s'engageaient, pour le cas où un dissentiment menacerait leurs relations amicales, à prévenir l'emploi de la force par une action médiatrice. Et, comme cette clause n'obligeait que les parties contractantes, et seulement au sujet de leurs conflits avec la Porte, les représentants des Puissances au Congrès de Paris émirent le vœu c que les Etats entre lesquels s'élèveraient des dissentiments sérieux, avant d'en appeler aux armes, eussent recours, tant que les circonstances l'admettraient, aux bons offices d'une Puissance amie. »

L'expression de ce vœu n'a pas empêché, depuis lors, de sanglants conflits, bien que la médiation soit venue parfois en reculer le moment. L'Angleterre prévint, en 1867, la guerre qui était imminente entre la France et la Prusse, lorsque celle-ci voulut tenir garnison dans la forteresse fédérale du Luxembourg. La conférence de Londres termina le différend, en ordonnant la démolition de la forteresse, et en proclamant la neutralité perpétuelle du Luxembourg, Ce fut en s' appuyant sur le protocole du traité de 1856, que les Puissances se réunirent en conférence à Paris, le 9 janvier 1869, pour poser les bases d'un arrangement destiné à mettre 6n au conflit existant entre la Turquie et la Grèce, au sujet de l'appui prêté par ce dernier Etat à l'île de Candie, révoltée contre la Sublime Porte 4. Cette conférence eut

1 Rolin-Jacquemyns. llev. de dr int.% Bruxelles, t. J, p. 442. — Rouard de Card. L'arbitrage international, p. 39.

DROIT INTBRN. PUBLIC. 24

le mérite d'em pêcher un conflit qui aurait pu compromettre ist paix européenne ; mais elle eut le tort de ne pas reconnaître aux deux parties en litige un droit égal, et d'admettre à la conférence la Turquie avec voix délibérante, tandis qu'elle n'accordait à la Grèce que voix consultative. Mais les Etats-Unis, lors de la guerre de sécession, la Prusse, en 186G, dans sa lutte contre l'Autriche, la France, en 1870, ont refusé toute proposition de bons offices. La Turquie a bien invoqué, en 1877, le Iraité de Paris de 1856 en vue -d'arrêter la déclaration de guerre de la Russie, mais les Puissances ont gardé la neutralité.

En vertu de l'article 12 de l'acte général de la Conférence de Berlin, du 10 février 1885, les signataires s'engagent, en cas de conflit relatif à leurs possessions africaines, à ne pas en appeler aux armes avant de recourir à la médiation d'une ou de plusieurs Puissances amies.

L'empire allemand et l'Espagne choisirent, en 1885, le "Souverain Ponlife comme médiateur dans leur différend, relatif à l'affaire des Carolines, et l'arrangement proposé par le Pape fut accepté par les deux Puissances qui conclurent le traité de Rome, le 20 décembre de la même année *.

La conférence de la paix, réunie à la Haye, le 18 mai 189f#, -a généralisé, par son projet de convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux \ les vœux et les engagements spéciaux acceptés antérieurement. Après avoir posé le principe que des solutions pacifiques doivent être •avant tout employées pour terminer les conflits, le projet décide que les Puissances devront, avant d'en appeler aux armes, avoir recours aux bons offices ou h la médiation d'une ou de plusieurs Puissances amies. Les Etals étrangers doivent prendre l'initiative d'offrir leurs bons offices ou leur médiation et le rôle du médiateur consiste « dans la conciliation des prétentions et dans l'apaisement des ressentiments qui se sont produits entre les Etats en litige. » Le

1 Selosse, L'affaire des Carolines. — Lefebvre de Behaine, Léon XIII et le prince de Bismarck, Vaff. des Carolines, Rev. des Deux-Mondes, i<?r juillet 18D7.

projet de convention indique que ces bons offices ou cette médiation ont le caractère d'un conseil et non d'une obligation.

C'est qu'en effet, la médiation n'apparaît pas toujours comme une offre librement acceptée, ou comme un service réclamé par les parties en litige, elle est parfois imposée par les grandes Puissances à des Etats faibles pour mettre fin à une guerre ou trancher un différend1. C'est la médiation armée dont la raison politique détermine seule le caractère et letendue.

Moyen jumnquc. — Arbitrage international 2.

361. Les moyens, que nous venons de voir jusqu'ici pour résoudre les conflits internationaux, se rattachent à des négociations diplomatiques. L'arbitrage nous apparat t, au contraire, avec un caractère essentiellement juridique. Deux États délèguent, d'un commun accord, à des arbitres le soir* de décider, comme juges, sur la contestation qui leur est

1 Le 21 mai 1659, la France, l'Angleterre et la Hollande s'interposèrent comme médiatrices enlre le Danemark et la Suède, au moment où ce dernier Etat allait conquérir entièrement le premier. — Trarers-Twiss, Le droit des gens, II, n° 7.

- Bell aire. Etude historique sur les arbitrages. — - Rouard de Gard, L'arbitrage international dans le passé, le présent et l'avenir. Les destinées de Varbitr. int. depuis la sentence rendue par le tribunal de Genève, 1893. — Jules Clère, Etude historique sur Varbitr. intern. — De Laveleye, Des causes actuelles de guerre et de l'arbitrage, 1873. — Revon, Varbit. intern., son passé, son présent, son avenir, 1892. — Dreyfus, Varbitr intern., 18y2. — Kainarowski, Le tribunal int., 188*. — Mills, Le tribunal int., 1874. — Larroque, Création d'un code de dr. int. et de Vinstit. d'un haut tribunal, 1885. — Lemonaier, Formule d'un traité d'arbitr. perm. entre nations, 1888. — Mérigahac, Tr. de Varb. int. — Corsi, Arhitrati internationali, 1894. — Descamps, Essai sur Vorganis. de Varbitr. int., dans la Iiev. de dr. int., Bruxelles, 1896, t. XXVIII, p. 5. — Arnaud, Les traités d'arbitrage permanent entre peuples, 1895. — Feraud-Giraud, Les traités d'arbitrage général, dans la Revue de dr. int.. Bruxelles, t. XXIX, p. 333. — Fiore, Sanction juridique du dr. int., Rev. de dr. int., Bruxelles, 1898, t. XXX, p. 5.

soumise. Ce n'est plus un arrangement que Ton propose, comme dans la médiation, c'est un jugement qui est prononcé et qui oblige les parties, en vertu même du traité qui a choisi les arbitres.

C'est un conflit d'ordre juridique qu'il s'agit de trancher et non une contestation purement politique. Cette limite semble bien indiquée par l'article 16 du projet sur l'arbitrage, adopté par la Conférence de la Haye, en 1899. Telle est l'idée générale. Je vais, pour la compléter, déterminer les règles relatives à la nomination des arbitres et à la décision qu'ils prononcent, et indiquer brièvement l'origine, les principaux cas d'application et les limites de l'arbitrage international.

362. A. Mission et nomination des arbitres. — Les Etats qui consentent à soumettre leur différend à des arbitres, signent, en général, un compromis dont le but est de préciser la question à débattre, la limite des droits accordés aux arbitres, le lieu où ils doivent siéger, et l'engagement d'exécuter la sentence qui sera rendue.

La mission normale des arbitres est de résoudre une question de fait ou de droit et de mettre fin au litige par un jugement ; ils doivent se prononcer pour l'une ou l'autre des prétentions émises par les parties. Quelquefois cependant le compromis étend les pouvoirs de l'arbitre, et l'autorise à donner une solution équitable de la difficulté en dehors des droits revendiqués, à remplacer le jugement disant le droit par une solution transactionnelle. Je donnerai plus loin quelques exemples de cette mission étendue.

Le traité désigne aussi parfois les personnes qui doivent composer le tribunal arbitral et fixe le mode de^leur élection. Les Etats peuvent choisir, pour arbitres, des souverains, des tribunaux, une Faculté de droit, ou même de simples particuliers. La Cour de cassation française fut choisie comme arbitre, en 1879, dans un différend entre le gouvernement français et celui de Nicaragua *.

1 Louis Renault, Un litige devant la Cour de cassation de France, Rev. de dr. int., Bruxelles, t. XIII, p. 22.

Les souverains peuvent déléguer le mandat qu'on leur donne et n'intervenir directement que pour sanctionner par leur signature la sentence déQnitive. Les autres arbitres, qui ne doivent leur mandat qu'à la réputation de leur science ou de leur intégrité, doivent juger eux-mêmes la difficulté qui leur est soumise. Leur honneur est engagé, et leur responsabilité est dès lors plus grande que celle qui pèse sur les délégués d'un souverain que l'on a choisi comme arbitre. On ne peut cependant pas, sur ce point, formuler une règle absolue, et le choix des arbitres doit varier suivant la nature du litige et les intérêts politiques qu'il peut soulever.

Rien n'empêche qu'on ne comprenne dans le tribunal arbitral les représentants des deux Etats en désaccord, à côté des délégués de Puissances neutres.

Lorsque les parties ne peuvent s'entendre sur le choix des arbitres, chacune d'elles en désigne un nombre égal et, pour prévenir les difficultés qui naîtraient en cas d'un partage égal de voix, elles nomment un sur-arbitre ou en confient le choix à une Puissance neutre. Ce sur-arbitre peut être, en outre, chargé de diriger les discussions, et d'imprimer plus d'unité à la procédure. L'Institut de droit international a. proposé, en 1874 et en 1875, un projet de règlement pour la procédure arbitrale, en le recommandant à l'attention des Etats qui concluraient un compromis '. L'Association de droit international a élaboré un projet de même nature dans sa session de Bruxelles, en 1895 ».

363. B. Décision des arbitres. — Le tribunal arbitral, une fois constitué, forme un corps judiciaire indépendant, investi du droit de réunir toutes les preuves nécessaires à la découverte de la vérité. Il peut faire aux parties des propositions équitables, dans le but d'arriver à une transaction et, à défaut de tout arrangement, il rend une

1 Voir ce projet dans Bluntschli, Dr. int. codifié, Appendice IV, p. 363.

2 Voir ce projet dans la Revue de dr. int. public, Paris, 1896, p. 460.

sentence qui est prise à la majorité des voix, et qui oblige les Etats signataires du compromis. Ce jugement est sans appel; mais les arbitres n'ont aucun moyen de contraindre les parties à son exécution. La décision du tribunal ne peut être attaquée sous prétexte qu'elle préjudicie aux intérêts de l'une des parties ou repose sur un principe erroné. Elle n'est considérée comme nulle que dans le cas de violation du mandat, d'erreur matérielle ou d'injustice évidente *. Elle doit être motivée et se renfermer dans les limites ûxées par le compromis et les demandes des parties. On a justement critiqué un arbitrage rendu par le président des Etats- Unis (le président Gleveland), qui n'avait donné aucun motif de sa décision et qui allouait des indemnités dépassant le montant de celles que réclamait le plaignant (Affaire Cerrutti, différend entre la Colombie et ? Italie) '. La convention préparée par la Conférence de la Haye , en 1899, dit dans son article 52 : « La sentence arbitrale, votée à la majorité des voix, est motivée. »

364. C. Origine, cas d'application et limites de l'arbitrage international. — a) Origine. — On peut faire remonter l'origine de l'arbitrage aux temps Jes plus reculés, et l'on en trouve des exemples à toutes les phases de l'histoire. Les Grecs soumettent leurs différends à des villes alliées, aux vainqueurs des jeux olympiques, aux amphictyonies; à Rome, l'ancienne institution delà récupératio sert à concilier les intérêts du peuple romain avec les nations étrangères. Le Moyen Age nous offre de nombreux exemples d'arbitrage. Saint Louis est souvent pris pour arbitre, et l'empereur Frédéric II se déclare prêt à lui soumettre sa querelle avec le Pape. Les jurisconsultes de Bologne tranchent les différends entre les États italiens ; et les Papes interviennent souvent à celte époque, comme nous l'avons vu,pour statuer sur les contestations entre les princes.

1 Merignhac, De l'autorité de la chose jugée en matière de sentence arbitrale, Revue de dr. bit. public, Paris, 1898, p. 606.

2. Darras, Dangers de l'arbitrage int... Rev. de dr. int. public,, Paris, 1899, p. 533. — Bureau, Le conflit italo colombien {affaire Cerrutti), 1899.

Dans les siècles qui suivent le Moyen Age, on trouve encore quelques exemples d'arbitrage, même sur des affaires qui touchent à l'honneur des Etats, et ce sont des jurisconsultes ou des Parlements qui sont pris comme arbitres. C'est à la fin du xvie siècle, qu'avec l'étude du droit international, un grand mouvement se manifeste en faveur d'une juridiction supérieure, qui préviendrait les conflits violents. Henry IV et Sully songent à une confédération des Puissances européennes ; l'abbé de Saint- Pierre, en 1713, conçoit un projet de paix perpétuelle. J.-J. Rousseau, Kant, Bentham, Sièyes, reproduisent ces mêmes pensées. Le 13 novembre 1794, un traité d'arbitrage intervenait entre l'Angleterre et la nouvelle République des Etats- Unis. Mais la politique violente elles ambitions des Etats, pendant toute la durée du xvin* siècle, rendirent inutiles tous ces projets des philosophes et ces essais d'organisation pacifique.

365. b) Cas d'application au xixe siècle. — Le xix" siècle nous offre des cas nombreux, où des arbitres se sont prononcés sur des questions d'indemnités, dues pour offenses envers les représentants d'un Etat ou pour violation des devoirs de la neutralité, sur des différends relatifs à des Gxalions de frontières, des possessions de territoires, à dessaisies de navires, à des droits de pèche et de navigation '. Je ne puis étudier ici tous ces cas d'arbitrage, et je dois me borner aux plus importants et surtout à celui qui mit fin, en 1872, à un différend entre l'Angleterre et les Etats-Unis.