DEVOIRS DES NEUTRES

463. L'État, qui veut s'assurer les bienfaits de la neutralité, doit s'abstenir de tout acte hostile. Mais ce principe général comporte certains développements relatifs aux devoirs des neutres que je vais envisager sous les aspects suivants : envoi de troupes, matériel et munitions de

DROIT INTERN. PUW.IC. 30

guerre^ subsides et emprunts, respect du territoire, sanction de ces obligations imposées aux. neutres.

464. A. Envoi de troupes. — L'État neutre ne peut ni envoyer des troupes ou des vaisseaux de guerre à Tua des belligérants, ni permettre à ses sujets de s'enrôler dans les armées ennemies, ou de prendre part à la course maritime, dans les cas où elle pourrait encore être pratiquée.

La Suisse s engageait autrefois, par des capitulations militaires, à fournir des troupes à diverses Puissances, la France, l'Espagne, les Etats pontificaux. Les régiments suisses, enrôlés par les deux adversaires, prenaient part à la guerre, sans que le gouvernement suisse fût considéré comme belligérant. Mais cette situation anormale n'existe plus, la Constitution suisse de 1848 a statué qu'à l'avenir il ne peut plus être conclu de capitulations militaires avec l'étranger.

Le sujet neutre est, d'ailleurs, libre individuellement de s'enrôler dans l'armée d'un belligérant ; il le fait à ses risques et périls et s'expose à subir, d'après les lois de son pays, des peines ou des déchéances. D'après le Code civil français (nouvel art. 17, 4°, loi du 26 juin 1889), la perte de la qualité de Français est bien la sanction d'un enrôlement pris à l'étranger sans autorisation du gouvernement, mais on n'applique pas cet article à celui qui ne s'enrôle au service d'une Puissance que pendant la durée des hostilités. L'État ne viole pas, dans ce cas, la neutralité, à moins qu'il ne favorise l'enrôlement ou l'organisation, sur son territoire, de corps de volontaires. L'enrôlement en masse de volontaires russes dans l'armée serbe, en 1876, était une violation de la neutralité, d'autant plus que le czar avait autorisé lui-même les officiers à prendre part à la guerre.

Un Etat neutre ne peut pas autoriser ses pilotes à servir à bord des vaisseaux ennemis, destinés à des opérations militaires. Il peut seulement, dans le cas où l'un de ces vaisseaux, éprouvé par un sinistre, entre dans un port neutre, permettre l'enrôlement d'un nombre de marins suffisant pour que le vaisseau puisse, atteindre un port de son pays.

Mais l'interdiction d'enrôler ou de lever des troupes étrangères ne peut empêcher les belligérants de rappeler leurs nationaux résidant sur le territoire étranger. Il serait contraire à la loyauté et aux devoirs de l'État neutre de retenir ceux qui veulent rejoindre leurs armées respectives. En 1870, les Allemands qui se trouvaient en Amérique ont pu regagner leur pays à bord des navires anglais.

465. B. Armes et matériel de guerre. — Un État neutre ne peut fournir ni armes ni matériel de guerre h l'un des belligérants, sans violer les lois de la neutralité. Maisjes particuliers, sujets de l'État neutre, ont toujours le droit de fabriquer et de vendre des armes, des munitions et du matériel de guerre, sans engager la responsabilité de leur gouvernement. Celui-ci peut même tolérer l'exportation de ces objets bien qu'ils constituent la contrebande de guerre, aux risques et périls des particuliers, dont les marchandises pourront être confisquées par Tune des Puissances ennemies. Les lois intérieures de chaque pays peuvent d'ailleurs restreindre la liberté du commerce des sujets neutres avec les belligérants.

En 1870, la Belgique et la Suisse interdirent complètement l'exportation et le transit des armes de guerre, afin d'affirmer plus solennellement leur neutralité. C'était de leur part un acte politique, mais nullement un devoir. Les Etats-Unis et l'Angleterre ont permis le commerce des armes pour le compte du gouvernement français. La Prusse dut, à ce sujet, échanger des notes diplomatiques avec l'Angleterre, pour se plaindre de l'envoi d'armes, que ce dernier Etat tolérait en faveur de la France. Le comte Oranville répondit que la Prusse avait elle-même autorisé, pendant la guerre de Crimée, l'envoi d'armes et de munitions à la Russie par la voie du commerce, et que la conduite de l'Angleterre était, dès lors, justifiée parla pratique antérieure. 11 n'y a pas de motifs, en effet, pour revenir sur cette coutume qui a l'avantage d'interpréter les obligations des sujets neutres en faveur de la liberté. Et aussi, les grandes fournitures de canons expédiés en Russie et en Turquie, pendant la guerre d'Orient de 1878, n'ont soulevé

532 L1TIGBS INTERNATIONAUX

aucune réclamation. La loi française du 13 avril 1895 autorise le gouvernement à défendre l'exportation des armes à destination d'un pays déterminé; il pourra se prévaloir de celle décision à l'égard d'un belligérant.

466. C. Subsides et emprunts. — Les subsides pécuniaires, fournis par un État, sont contraires aux devoirs de la neutralité ; mais les prêts ou dons des particuliers échappent au contrôle des gouvernements. Il ne faut même plus songer à interdire aujourd'hui l'émission d'un emprunt au proût de l'un des belligérants. L'Angleterre n'a pas empêché l'emprunt Morgan, contracté en 1871 par Gambetla, ni celui de la Confédération de l'Allemagne du Nord, et aucun Etat neutre n'a songé à interdire à ses sujets la participation à l'emprunt oriental russe.

Le commerce des vivres et" des choses nécessaires à l'approvisionnement des armées peut avoir lieu sur le territoire neutre, pourvu que l'État qui l'autorise assure une égale situation aux deux belligérants, car la faveur, faite à l'un d'eux exclusivement, donnerait à la fourniture de vivres le caractère d'un subside. L'État neutre ne pourrait pas, d'ailleurs, expédier lui-même un convoi de vivres à une forteresse, ou une provision de charbon à une flotte de guerre, car en procurant un moyen de transport à l'un des ennemis, il lui facilite les opérations de guerre.

467. D. Obligation de faire respecter le territoire neutre. — Un Etat, qui veut rester fidèle à ses devoirs de neutralité, ne doit autoriser sur son territoire aucun acte qui puisse faciliter les opérations militaires des belligérants, ni passage de troupes pour éviter des détours ou surprendre l'ennemi, ni dépôt d'armes ou de munitions de guerre, ni rassemblement qui puisse leur permettre de continuer la lutte.

Le gouverne7?ient portugais en autorisant V Angleterre, au mois de mars 1900, à faire passer ses troupes du Sud- Africain à travers le territoire de Beira, violait la neutralité à l'égard du Transvaal. Il ne pouvait songer à légitimer le droit de passage qu'il accordait à l'un des belligérants, en se fondant sur l'article 12 de la Convention du

11 juin 1891, et en verlu duquel : « le Portugal s'engage à permettre et à faciliter, au proGt de l'Angleterre, le transit de toutes personnes et des marchandises de toute espèce. » Cette convention a un caractère essentiellement com?nercial et ne peut s'appliquer à un passage de troupes ou de munitions de guerre. Aussi le gouvernement portugais al-il invoqué des déclarations réciproques échangées par des notes secrètes à l'occasion du traité de 1891.

Quoi qu'il en soit, l'accomplissement d'une convention, conclue même avant la déclaration d'une guerre, est une violation des devoirs de la neutralité, lorsqu'il facilite les opérations militaires de l'un des belligérants. Le Transvaal avait donc le droit de considérer que le passage, accordé aux troupes anglaises à travers le territoire portugais de Mozambique, faisait du Portugal « l'allié de ses ennemis ».

Lorsque des engagements ont lieu près de la frontière, il arrive souvent que des fuyards la franchissent et l'Etat neutre peut leur accorder asile par humanité, leur fournir des vivres et autres secours ; mais il doit les désarmer, et, sans les considérer comme prisonniers, il peut, par prudence et par mesure de police, les interner, c'est à-dire, les éloigner le plus possible du théâtre des hostilités. L'Etat neutre a droit au remboursement des dépenses qu'il a faites et doit restituer le matériel de guerre enlevé aux réfugiés (art. 57, Conv. de la Haye sur les lois et coutumes de la guerre, 1899).

Le passage doit même être interdit, sur le territoire neutre, aux soldats sans armes qui traversent ce pays pour rejoindre leur corps. La Suisse, en 1870, défendit aux Badois comme aux Alsaciens sans armes tout passage sur son territoire, même par la ligne directe des chemins de fer ; mais elle autorisa le transport des blessés des deux armées isolément ou dans des convois spéciaux organisés par les sociétés de secours. La Belgique, au contraire, refusa, sur la demande du gouvernement français, d'accorder à l'Allemagne le passage des blessés, parce que cette concession eût facilité les opérations militaires de cette Puissance, en

rendant disponibles tous ses chemins de fer pour le transport des troupes. Toutefois, celte dernière mesure concernant les blessés, est exagérée, d'autant plus que le service qui les concerne est lui-même neutralisé entre belligérants. L'article 55 de la Confwence de Bruxelles admet que l'Etat neutre ne viole pas ses devoirs, en autorisant le transport des malades ou blessés , à la condition que les voilures qui les amènent ne transportent ni personnel ni matériel de guerre (Sic, art. 59, Conv. de la Haye).

468. Sur mer, les règles que je viens d'indiquer ne sont pas toutes admises avec autant de rigueur. Le passage des navires de guerre dans les eaux territoriales d'un Etat neutre n'est pas une violation de la neutralité, à moins d'une décision contraire de la part de cet Etat. Les navires peuvent même, sans craindre d'être désarmés, se rélugier, en cas de poursuite, dans un port neutre, ou y recevoir l'hospitalité pour réparer leurs avaries, acheter des vivres, mais non des munitions de guerre. Leur séjour ne peut habituellement dépasser vingt-quatre heures, sauf le cas de tempête ou de réparations considérables.

Cette différence, entre le traitement appliqué aux soldats qui franchissent la frontière, et le navire de guerre qui se réfugie dans les eaux territoriales d'un Elat neutre, est conforme aux principes. L'Etat neutre respecte le navire de guerre qui, jouissant de l'exterritorialité, est une portion flottante du territoire de l'Etat dont il porte le pavillon.

Mais les prisonniers de guerre, que l'on débarque du navire sur le territoire neutre, sont aussitôt libres, et ont droit à la protection des autorités du pays.

Les prises maritimes, capturées en pleine mer ou dans les eaux ennemies, peuvent, en cas de détresse, être amenées dans un port neutre. Mais l'Etat territorial peut-il en autoriser la vente ? Il ne le peut pas tout d'abord, avant la décision du tribunal qui confirme la légalité de la prise; car il favoriserait ainsi la partie belligérante qui ferait l'aliénation. Lorsque l'acquisition de la propriété capturée est devenue définitive au profit du navire capteur, la vente peut en être faite sur le territoire neutre, à moins que des

traités ou les lois du pays ne l'interdisent. L'Autriche, en 1854, édictait, comme tous les autres Etats, la défense pour les belligérants d'amener et de vendre leurs prises dans ses ports, à l'exception de celui de Tri este, où Tachât des prises pouvait être opéré après le jugement prononçant la confiscation. L'Etat neutre ne peut jamais d'ailleurs tolérer qu'un belligérant établisse chez lui un dépôt notoire de ses prises, et, d'après l'usage général , il n'en reçoit aucune, si ce n'est en cas de détresse.

A l'occasion de la guerre entw la Russie et la Turquie, la France (déclaration du 7 mai 1877) n'admit les prises dans ses ports que pendant un délai de vingt-quatre heures, saufle cas de relâche forcée, et décida qu'on ne pourrait y vendre aucun objet provenant des prises ; il en fut de même pendant la guerre hispano-américaine. \1 Angleterre défend d'une façon absolue l'entrée des prises dans les eaux britanniques (Instructions, du 30 avril 4877, données par Lord Derby au conseil de l'Amirauté ; déclaration et mémo* randum d'avril 1898). C'est donc un principe général.

Nous venons de voir que les obligations dérivant de la neutralité ne sont pas méconnues par V asile donné aux navires de guerre. Mais il ne faut pas que le port neutre soit employé pour des opérations militaires, ou serve de point de départ à des actions hostiles.

469. Il en résulte qu'un Etat ne peut autoriser, dans ses eaux territoriales, !° ni la construction et Varmement de tout vaisseau destiné à l'un des belligérants ; 2° ni le renouvellement des munitions ou provisions de guerre; 3° ni aucune négligence des personnes placées sous sa juridiction, afin d'éviter, dans ses propres ports et dans ses eaux, la violation des devoirs de la neutralité *. Celle conséquence juridique se trouve formulée dans les trois règles de Washington, qui furent données, par le traité du 8 mai 1871, comme direction aux arbitres nommés par

1 Oalvo, Les trois règles de Washington, Bev. dr. int., Bruxelles, t. VI, p. 459. — Rolin-Jacquemyns, Les règles de Washington, Même rev., t. VII, p. 72. — Caleb-Cushing, Le tr. de Washington.

l'Angleterre et les Etats-Unis pour juger le procès de VAlabama. Ces trois règles, bien que n'ayant pas élé consacrées par l'adhésion des autres Puissances, peuvent être considérées comme des principes de droit international (voir affaire de VAlabama, n° 366).

L'institut de droit international , en résumant les devoirs de la neutralité dans sa session de la Haye, en 1877, a confirmé les règles admises par le traité de Washington.

470. E. Sanction des devoirs des neutres. — Ces devoirs que nous venons d'exposer constituent autant de droits pour les belligérants qui peuvent, dans le cas où la neutralité est violée à leur préjudice, demander la réparation par voie diplomatique.

Si c'est l'Etat neutre qui manque à ses devoirs, le belligérant peut exiger des indemnités et demander satisfaction ; il peut, si la violation est d'une gravité extrême, ne plus respecter la neutralité de celui qui la méconnaît le premier et même lui déclarer la guerre.

Mais l'Etat n'est pas responsable de tous les actes commis par les personnes placées sous sa juridiction, à moins qu'il ne soit coupable d'une négligence grossière ou n'ait encouragé la violation de la neutralité. Il doit seulement mettre un terme à l'infraction et la punir, en conformité de ses lois intérieures. Si l'acte qui porte atteinte à la neutralité est commis en dehors du territoire, notamment dans les relations maritimes (contrebande de guerre, violation de blocus), le belligérant pourvoit lui-même directement au respect des lois de la neutralité.

Le tribunal arbitral de Genève, constitué pour l'affaire de VAlabama, exprimait, dans son jugement, que l'Etat neutre doit apporter, dans le maintien de la neutralité, des soins proportionnés aux dangers qui menaceraient les belligérants, si les devoirs des neutres étaient négligés.

Cette pensée doit être rejetée, car l'Etat neutre doit se borner à faire simplement son devoir, sans se faire juge des dangers qui peuvent résulter de son inaccomplissement.