DES NEUTRES

478. La liberté pour les neutres de faire le commerce, soit entre eux, soit avec les belligérants, doit trouver une limite nécessaire dans la défense qui leur est faite de venir en aide aux Etats ennemis ; car une telle assistance serait la négation même de la neutralité. Une double application de cette idée se rencontre dans la prohibition relative à la contrebande de guei*re, et dans le respect du blocus exercé par un belligérant.

Je vais indiquer, tout d'abord, le principe relatif à ces deux restrictions, et j'étudierai, sous un titre spécial, leurs conséquences et leur sanction.

479. A. Contrebande de guerre. — On entend, par ces mots, l'ensemble des objets destinés à un belligérant et dont le transport est illicite, en temps de guerre, en vertu des lois internationales. Le mot contrebande (contra bannum) date de l'époque du Moyen âge, où les Papes mettaient au ban de la chétienlé ceux qui fournissaient des armes aux infidèles l.

Mais que faut-il entendre par contrebande de guerre? Les belligérants sont porlés à l'étendre, et les neutres enclins à la restreindre. De ce conflit naît une incertitude, que les traités et les usages n'ont pas encore fait disparaître. Voici toutefois quelle est aujourd'hui la pratique consacrée par les Etats.

480. a) La contrebande de guerre, dans un sens absolu, comprend tous les objets destinés uniquement à la guerre : armes, munitions, embarcations de guerre, matériel et ins-

1 Ce mot trouve peut-être son origine clans le terme italien : contrabbando, dont l'expression équivalente en latin (oontrabannum) désigne un commerce prohibé par l'Etat à ses sujets en tamps de paix. Galvo, t. IV, n° 2416, p. 1

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truments fabriqués pour l'armement dès troupes. Le transport de ces objets en temps de guerre a toujours été déclaré illicite {Traité des Pyrénées, du 7 novembre 1659, art. 12, entre la France et l'Espagne). Le principe, admis par le traité des Pyrénées, et qui restreint aux spécialités de guerre le commerce illicite des neutres, a été consacré de nouveau par le traité d'Utrecht du 11 avril 1713 et par la Ligue de la neutralité armée en 1780 *.

481* b) On peut encore, dans un sens relatif, faire rentrer, parmi les objets de contrebande, des choses dont l'utilité se comprend, en dehors de tout état de guerre, telles que vêtements, chevaux, bois de construction, or et argent, soufre, salpélre, charbon de terre, navires de commerce, etc.. (ordonnance de la marine de 1681).

Tous ces objets ne rentrent pas, d'une façon immédiate, dans la contrebande de guerre, mais ils en prennent la nature, soit par des traités spéciaux, soit même en vertu d'une simple déclaration faite au moment de l'ouverture des hostilités, par l'un des belligérants, qui donne, dans ce sens, des instructions à sa marine militaire 2. Celte décision devient obligatoire pour toutes les Puissances neutres à qui elle a été notifiée. Une telle latitude, reconnue par la pratique des Etats, arrive à donner à chaque belligérant une véritable juridiction sur la haute mer, et à détruire, par un simple acte de sa volonté, la liberté du commerce des neutres. On a vu l'Angleterre prohiber, pendant les guerres de la Révolution française, le commerce des grains avec la France, saisir encore les farines et les denrées alimentaires dans sa guerre contre le Transvaal, en 1900. Il faut pourtant admettre que les vivres et autres moyens de sub-

1 L'alliance de la neutralité armée comprenait, toutefois, parmi les objets de contrebande deux matières premières, le soufra et le salpêtre, ainsi que les selles et les brides. Consultée les projets de règlements votés par l'Institut de droit international, sur la con* trebande de guerre, en 1896, et sur les prises, en 1897 (Annuaire de l'Institut, t. XV, p. 122, 230, 232; t. XVI, p. 44 etsuiv. et 311).

2 Kleen, Le droit de fa contrebande de guerre^ Rev, de dr. int.r Bruxelles, 1893, t. XXV, p. 7, 124, 239, 389. De Bar, Observât. sur la contrebande de guerre, Même revue, t. XXVI, p. 401.

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DE LA NSUTflALITfi 547

sistance, même destinés à l'armée ennemie, ne peuvent être saisis comme objets de contrebande, bien que la France, en 1885, pendant son conflit avec 4a Chine, ait déclaré le riz contrebande de guerre. Mais cette décision peut se justifier amplement, car le riz sert de solde aux réguliers Chinois, et de tribut payé aux provinces du Nord de la Chine par les provinces méridionales. Ce double caractère explique que le riz puisse être, en ce qui concerne la Chine, considéré par les belligérants, comme contrebande de guerre (insur. ministérielles françaises du 21 février 1885).

On peut dire, en ce qui concerne les objets de cette seconde catégorie, que l'opportunité de la mesure est la règle des Etals. La tendance actuelle est bien, sans doute, sauf en Angleterre, de s'en tenir aux articles de guerre et d'exclure de la contrebande les objets d'usage double (ancipitis usus) : les métaux, les machines, les houilles, les navires de commerce, les bois de construction, mais ou y a compris souvent les selles, les brides, le soufre, le salpêtre. Il faudrait, pour éviter toute décision arbitraire, qu'un traité international vînt compléter l'œuvre de la déclaration de Paris, en limitant les choses rentrant dans la contrebande de guerre. Et si l'un des belligérants, en dehors du droit conventionnel, était forcé par les nécessités de la guerre, de prohiber certains objets non prévus, il ne pourrait pas le faire sans indemniser intégralement les propriétaires de la marchandise capturée.

482. c) On donne le nom de contrebande par analogie à certains transports maritimes, par lesquels des neutres se font les auxiliaires des belligérants, en leur prêtant un secours direcL On peut rattacher à cette hypothèse les deux faits suivants :

!• Le transport de dépêches relatives à la guerre et fait sciemment en vue de favoriser F un des beili gérants, comme, par exemple, les communications d'ordres adressés par un amiral au commandant d'une station navale. La répression sera, d'ailleurs, dans ce cas, bien difficile à exercer ;

2° Le transport de troupes destinées au service militaire

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des belligérants (Instruction française du 25 juillet 1870) '.

Le vaisseau neutre, qui se fait ainsi l'auxiliaire d'une Puissance en élat de guerre, perd le bénéfice de sa neutralité. H peut être saisi et traité en ennemi. IL faut apprécier, suivant les circonstances, s'il y a vraiment une expédition de troupes. Quelques soldais isolés pris à bord ne peuvent donner au transport un caractère illicite; des officiers importants peuvent, à l'inverse, tout en étant peu nombreux, constituer un danger plus grave pour l'ennemi que le transport d'un corps de troupes. Nous avons vu drjà que cette interdiction ne peut s'appliquer aux sujets appelés sous les drapeaux de leur patrie, au moment de l'ouverture des hostilités.

483* H ne faut pas considérer comme illicite, le transport d'agents diplomatiques appartenant à l'un des Etats belligérants, alors qu'ils se rendent dans un État neutre pour soutenir les intérêts de leur pays. On ne peut donc pas justifier l'arrestation par les États-Unis des deux commissaires envoyés en Europe par les confédérés du Sud, à bord du navire neutre le Trent, pendant la guerre de la sécession américaine. Il est impossible de prétendre, dans ce cas, que ces deux agents diplomatiques constituaient euxmêmes la contrebande de guerre, à raison des dépêches dont ils étaient porteurs, puisque leur destination était celle d'un port neutre.

On peut encore moins faire arrêter, à bord d'un navire neutre, de simples particuliers, dont l'intention peut bien être d'aller offrir leurs services à l'un des belligérants, mais qui ne font pas encore partie des forces ennemies. Le Japon ne devait donc pas, comme il Ta fait, au mois de novembre 1894, saisir à bord du navire français Sidney, des ingénieurs anglais et américains qui allaient offrir leurs services à la Chine. La règle est la même pour de simples fonctionnaires civils, bien que la Grèce ait retenu comme prisonniers, au mois de mai 1897, des fonctionnaires otlo-

1 Bulmerincq, Rev. de dr. int., Bruxelles, t. XI, p. 612.

mans appartenant au service des douanes, qui se trouvaient à bord du navire autrichien Minerva *.

484. d) Il faut mettre, dans une dernière catégorie, les objets qui, par leur nature, ne peuvent* ni de près ni de loin, être destinés à la guerre. Ce sont les choses qui, suivant la pensée de Grotius, ne peuvent servir qu'au plaisir de la vie 2. On a vu certains États s'approprier autrefois les cargaisons de cette nature, en destination de ports ennemis, les retenir par une sorte de droit de préemption, en désintéressant le navire capturé. Cette coutume, qui n'avait pour fondement que l'arbitraire et violait l'indépendance du pavillon neutre, a disparu. Elle n'a jamais pu, d'ailleurs, être considérée comme une règle de droit positif international.

L'exercice de ce droit de préemption, appliqué à la contrebande de guerre, serait un adoucissement de la pratique existante. L'ordonnance française de 1543 l'avait introduit, et les juges anglais, à la fin du xviue siècle l'avait remis en vigueur à raison de l'extension qu'ils apportaient aux catégories de contrebande. Des auteurs acceptent ce droit pour les vivres, dans un intérêt majeur de conservation.

L'Institut de droit international l'admet pour les articles rentrant dans la contrebande relative, ancipitis usus (Règlement de 1897). En dehors de la valeur des objets ainsi enlevés au préjudice des neutres, il faudrait ajouter une indemnité de profit, de fret et d'arrêt du navire, elle est de 10 °/0 d'après les usages des Cours d'amirauté anglaises.

La contrebande de guerre ne peut être sais issable que si elle est dirigée vers un port ennemi ou vers les endroits où se trouvent les armées et les navires de guerre de l'ennemi. Nous verrons plus loin, en nous occupant des sanctions relatives aux restrictions que subit le commerce des neutres, les questions relatives à la théorie de la continuité du

1 Revue yen. de dr. int. p., 1895, p. 128 j 1897, p. 727.

2 Grotius, De jure belli, liv. 111, c. 1, § 5.

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voyage et aux conséquences de la saisie d'objets de contrebande de guerre (voir nw 500 et suit.).

485. B. Du blocus maritime *. — La défense de transporter des objets de contrebande restreint le droit de commerce des neutres. Le blocus a une portée plus large et entraîne l'impossibilité de tout commerce et de toute communication avec les lieux bloqués.

Les questions, que je Tais examiner, 9e réfèrent au fondement du droit de blocus, aux conditions nécessaires à son exercice, auv lieux que Von peut bloquer, aux effets et à la cessation du blocus.

486. a) Fondement du droit de blocus. — Ce droit repose uniquement sur les nécessités de la guerre. L'ennemi, qui veut contraindre son adversaire à se rendre, se sert de blocus, qui est une mesure de guerre, ayant pour but d'intercepter les relations commerciales, h l'aide de forces navales permanentes et d'empêcher, j*ar la force, f accès et la sortie d'une partie du territoire. Les neutres doivent subir le contre-coup de cette mesure dans les limites mêmes des nécessités de la guerre. Refuser de reconnaître un blocus régulièrement établi, ce serait un acte d'intervention, incompatible avec la neutralité. Cette mesure, qui s'est généralisée dès le xvi* siècle, est surtout utile depuis que les marchandises ennemies sont inviolables sous pavillon neutre.

Tel est l'unique fondement de ce droit. Il ne faut pas lui donner, comme base, Pexercice d'une souveraineté dérivant d'une occupation militaire des eaux territoriales. L'Etat qui bloque un port ne possède pas la côte, et n'est nullement substitué aux droits de la Puissance riveraine. Celle-ci domine toujours sur la mer aussi loin que portent les canons de ses batteries. Les navires qui maintiennent le blocus croisent, en général, dans la haute mer sur laquelle il ne peut y avoir aucun droit de souveraineté.

* Fauchille, Du blocus maritime. — L. Renault, Grande Encyclopédie, v. Blocus maritime. Ajoutez les auteurs déjà cités sur le Droit maritime. Institut de dr. int., règlement des prises maritimes, § 7. Du blocus.

Les progrès de l'artillerie et de la navigation rendent de plus en plus difficile l'efficacité du blocus, car les navires qui surveillent te port doivent s'éloigner de la côte pour éviter les projectiles venant du rivage et les vaisseaux, qui viennent de la haute mer, peuvent plus facilement qu'autrefois forcer la ligne du blocus.

487. b) Conditions nécessaires à € exercice de ce droit. — 1° Il faut une déclaration de guerre, car le blocus paciflq%te doit être, en droit, condamné. Une clause spéciale de la convention d'armistice peut prévoir ia levée du blocus ; à défaut, le blocus existera jusqu'à la conclusion de la pai®.

488. 2° Le blocus doit être décrète par le chef de l'Etat, conformément aux lois de chaque pays ou par un chef <Teseadre par voie de délégation, ou même sur son initiative, en cas d'urgence. En principe, les neutres n'ont à tenir compte que des blocus proclamés dans les guerres internationales et non civiles, à moins que, dans ce dernier cas, la qualité de belligérants n'ait été reconnue aux deux partis.

489. 3° Le blocus doit être réel et effectif. Ce principe fat autrefois necon nu par la Ligue de la neutralité armée du 26 février 1780, .qui exigeait, devant les ports bloqués, la présence « de vaisseaux arrêtés et suffisamment proches constituant un danger évident d'entrer. » L'Angleterre, qui avait toujours pratiqué le blocus fictif ou sur papitr, refusa tout d'abord d'admettre ce principe. Elfe consentit plus tard à le reconnaître ; mais dans un tiailé qu'elle concluait, le 17 juin 1801, avec la Russie, elle substituait fort habilement, aux termes de la déclaration de 1780, les expressions suivantes : « Vaisseaux arrêtés ou suffisamment proches, » se réservant ainsi le droit d'entTaver le commerce des neutres par la mise en croisière de quelques navires qu'elle pouvait elle-même juger suffisamment proches.

Mais la déclaration de Paris, du 16 avril 1856, vint fixer, sur ce point, en dts termes d'ailleurs peu précis, les principes du droit international, en décidant que « les blocus,

pour être obligatoires, doivent être effectifs, c'est-à-dire maintenus par une force suffisante, pour interdire réellement l'accès du littoral de l'ennemi ». Le nombre des navires, nécessaires pour rendre le blocus effectif, ne peut être déterminé à l'avance, il doit varier suivant les circonstances et Télendue des côtes que Ton veut bloquer. Pendant la guerre de sécession, les États-Unis mirent en état de blocus le littoral des pays confédérés du Sud avec quatre cents navires qui stationnèrent le long de la côte d'une façon permanente.

Mais on peut dire que le blocus est effectif dans le cas même où des navires, en petit nombre, ont pu forcer le blocus à la faveur de la nuit ou de circonstances favorables ; et il n'aurait pas ce caractère par cela seul qu'un croiseur isolé s'est accidentellement emparé d'un navire neutre. Il faut, en un mot, qu'en essayant de forcer les croisières, on puisse courir un danger réel et évident.

490. Cette première condition a donc mis Qn au blocus fictif blocus sur papier ou de cabinet, qui existait à la suite d'une simple déclaration et par rétablissement d'une croisière avec un petit nombre de navires, ayant le droit de saisir, sur la haute mer, tous les bâtiments qui avaient fait le commerce avec les lieux déclarés en état de blocus. Ce blocus fictif entraînait en effet deux résultats : 1° un droit de prévention permettant de saisir tout navire soupçonné de se rendre dans un port déclaré en état de blocus ; 2° un droit de suite d'après lequel on saisit ceux qui en viennent, à quelque dislance que ce soit, sans qu'on leur ait donné la chasse et même après qu'ils ont louché un port neutre.

L'Anglelerre surtout abusa de cette mesure qui attentait si gravement à la liberté des nations neutres. Le 22 août 1 689, l'Angleterre et la Hollande consacrent, par le traité de Witeball,le principe du blocus fictif contre la France. En 1756, l'Angleterre déclare, par une simple ordonnance, le blocus de tous les ports français; le 8 juin 1703, elle décrète le blocus général et sur papier de toute la France et de la Belgique; le 16 mai 1806, elle bloque de la même manière les côtes françaises depuis Brest jusqu'à l'Elbe. Napoléon y répond

par le décret de Berlin, de la même année (21 novembre 1806), qui met en élat de blocus les Iles Britanniques, déclare de bonne prise toute propriété anglaise, exclut des ports tout vaisseau ayant touché l'Angleterre, et déclare prisonnier de guerre tout sujet anglais résidant dans les pays occupés par la France. La Grande-Bretagne réplique en ordonnant le blocus de (ous les ports de France et des colonies françaises. C'est alors que Napoléon lance le décret de Milan du 17 septembre 1807, prononçant la confiscation de tout navire ayant souffert la visite d'un vaisseau anglais, et déclarant le blocus des lies Britanniques sur terre et sur mer. Ce fut le blocus continental, dernier mot d'une conception politique, dont le but était de réduire, sous l'effort d'une puissante ligue, l'influence britannique. Il eut pour résultat de priver le continent de tout commerce maritime, sans empêcher l'Angleterre, pendant les sept années de ce blocus, de continuer sa marche progressive.

Ces excès devaient aboutir à la nécessité de réclamer, pour tout blocus, le caractère effectif, et, dans ces dernières années, la déclaration de 1856 a toujours été invoquée, lorsqu'on tentait de revenir au blocus fictif. C'est ainsi, par exemple, que les Étals-Unis ont déclaré nul et non avenu le blocus décrété par Maximilien en 1866, relativement aux paris mexicains de la côte nord, alors qu'il ne disposait pas à cet effet de forces maritimes suffisantes. Le dictateur Balmaceda ne pouvait pas davantage, lors de la guerre civile du Chili, en 1891, fermer, par un blocus maritime, les ports du territoire chilien occupés par le parti du congrès qui, possédant en outre tous les grands bâtiments de la flotte chilienne, empêchait ainsi l'adversaire de réaliser un blocus effectif.

491. 4° Une autre condition est nécessaire pour protéger efficacement, en cas de blocus, les intérêts des neutres; c'est la publicité donnée par voie de notification à la résolution prise de bloquer un port.

Il y a trois sortes de notifications. Là première est faite par le commandant des forces navales aux autorités de la place bloquée, ou tout au moins aux consuls des Etats neu-

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très, en invitant les navires qui sont à l'ancre dans le port de le quitter dans un délai fixé (en général dix jours à trois semaines ; pour la sortie seulement, mais non pour Ventrée, à moins de convention contraire). Cette notification détermine le commencement et l'étendue du blocus ; en son absence, les captures, faites à la sortie du port, seraient absolument nulles.

La seconde notification, que l'on nomme générale ou diploma tique, est faite aux gouvernements des Etats neutres. £1 le est obligatoire et ne constitue pas seulement un acte de courtoisie internationale. En notifiant le blocus aux gouvernements neutres, dans la forme ordinaire êtes communications diplomatiques, on les met en mesure d'avertir leurs sujets de suspendre les opérations commerciales avec le port bloqué. Et si, en l'absence de notifications générales, les neutres avaient fait des préparatifs in utiles pour se rendre vers des lieux bloqués et subi des pertes de ce chef, ils pourraient réclamer des indemnités à l'Etat qui a négligé d'accomplir cette formalité.

Mais si cette notification diplomatique est nécessaire, elle ne donne pas à elle seule l'existence juridique à un blocus qui doit toujours être effectif. Les navires neutres peuvent donc, à leurs risques et périls, se diriger vers un port bloqué, pour s'assurer de la réalité du blocus ; mais ils doivent s'arrêter sous peine d'encourir les conséquences de la violation du blocus, devant Tordre qui leur est intimé de ne pas franchir la ligne des croiseurs.

Get ordre est l'objet d'une troisième notification spéciale faite par l'un des commandants des forces navales aux navires qui se dirigent vers la ligne de blocus. Cette déclaration donne au blocus son efficacité juridique et sert h établir la mauvaise foi du bâtiment qui tenterait désormais d'enfreindre les ordres donnés. La notification spéciale est faite : l* sur le lieu bloqué, 2° par un navire de V escadre, 3° par écrit ; elle est inscrite sur les papiers de bord par l'officier commandant l'un des navires croiseurs ; on exige même parfois un reçu de la notification (tnstr. franc, du 25 juillet 1870). C'est le système français.

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La nécessité de celte dernière mesure est admise aujourd'hui par les traités et les règlements de la plupart des Puissances maritimes. La doctrine anglaise décide que tout navire est présumé connaître le blocus, dès qu'il a été notifié diplomatiquement ; la notification spéciale ne serait nécessaire que dans le cas où il n'y a pas eu de notification diplomatique, parce que le blocus a été décrété d'urgence par le eomaïaadant des forces navales. Cest aussi la règle du Danemark et des Etats-Unis et celle que l'Institut de droit international a consacrée *.

11 résulte donc de ces notifications que, d'après toute législation, il faut une publicité du blocus, une connaissance de la part des navires qui se trouvent ainsi constitués en étal de mauvaise foi. Les croiseurs américains, pendant la guerre des Etats-Unis avec l'Espagne, en 1898, ont lait des prises que les Cours américaines ont dû déclarer illicites, et l'une des plus importantes est relative au navire français de k compagnie transatlantique le Lafayette, capturé devant le port de la Havane, le 6 mai 18^8. Ce navire était parti pour effectuer son voyage avant la déclaration de guerre, avant de connaître U notification diplomatique, et aucune notification ne lui avait élé faite à son arrivée devant le port bloqué. Le Lafayetle dut être relâché.

492. c) Lieux susceptibles d'être bloqués. — Les belligérants peuvent bloquer tout le littoral ennemi sauf à satisfaire à la condition du blocus effectif, les ports militaires et les ports de commerce. La prétention de restreindre le blocus aux seules places fortifiées ou villes de guerre ne saurait être admise. Le blocus commercial se lie intimement au blocus militaire, et on ne peut le supprimer sans enlever toute utilité à ce moyen d'affaiblir l'ennemi pour le contraindre à la paix.

On peut également, mais la question est discutée, bloquer les ports neutres occupés par V ennemi, car c'est ce dernier

1 Institut de droit international. Règlement sur les prises maritimes, art. 41, 42.