CHAPITRE X

La question des congrégations est extrêmement ancienne en France et elle a donné lieu à d'innombrables difficultés d'ordre politique et juridique. Elle se rattache en effet d'une part au régime des cultes, de l'autre à celui des associations et elle emprunte à tous deux les difficultés qui leur sont propres. Au surplus, les congrégations exercent une influence sur l'état social du pays, influence dont le législateur ne peut se désintéresser et qui complique encore le sujet d'éléments souvent passionnés.

Comme nous l'avons dit, la loi du l*"" juillet 1901 a nettement différencié la congrégation et l'association, leur imposant des statuts contraires. Il y a une liberté d'association, il n'y a pas de liberté de congrégation. Une législation spéciale, d'ailleurs empruntée largement à des textes antérieurs, est édictée pour les établissements congréganistes et cette législation doit être étudiée en soi, abstraction faite des principes applicables aux groupements laïques ou même religieux mais non congréganistes. On peut discuter, dans l'ordre politique, sur la distinction dont il s'agit, mais elle est absolument nette au point de vue des textes.

Définition de la congrégation. — On saisit d'emblée l'importance de cette définition, accrue encore par ce fait que la vie congréganiste a, dans

certains cas, le caractère d'un délit tombant sous le coup des lois pénales. Néanmoins la définition n'est donnée dans aucun texte, de par la volonté expresse du législateur. Il faut donc, pour les tribunaux et les interprètes de la loi, faire appel à des considérations générales.

Le phénomène de la congrégation, au point de vue psychologique, est évidemment un dérivé du concept religieux, mais il s'y mêle un élément corporatif important. Il y a d'abord, c'est la base religieuse, le fait de la vie en commun d'hommes ou de femmes professant les mêmes doctrines. Mais il y a en outre l'esprit d'agrégation, d'union pour l'accroissement et l.i culture des idées communes, élément qui est commun à l'association ordinaire. Les statuts des congrégations peuvent être à première vue .assimilés à ceux d'une collectivité quelconque, mais l'analogie disparaît immédiatement en présence des vœux monastiques, vœux qui entraînent des engagements de forme et de durée contraires à ceux usités et permis dans le domaine des contrats civils. L'associé est un citoyen pour qui l'association n'est qu'un côté accessoire de de son activité sociale, le congréganiste est le membre d'un agrégat qui absorbe son énergie totale, jusqu'à sa personnalité même.

Nous noterons incidemment que le système des congrégations se rencontre dans beaucoup de religions. S'il est très répandu dans les religions catholique et orthodoxe, il est également fréquent dans plusieurs religions d'Orient. L'Islam ne l'ignore pas et les couvents de jjoudliistes se rapprochent singulièrement de leurs similaires d'Occident. Il y a là quelque loi générale qui rend encore plus complexe le régime à imposer aux congrégations.

Au point de vue canonique, ce sont les vœux fde pauvreté, obéissance et chasteté; qui forment la base

lOfi iMiocr iM'iiLir; KHANÇArs

essentielle de Télat monasliqiie. Pour le laïque, ces vœux sont d'abord de simples faits de conscience échappant à toute matérialisation. De plus, ils sont déclarés sans valeur par la loi civile dès que Ton veut en tirer quelque argument positif. On ne peut donc baser sur eux une définition absolue de l'état congréganiste.

Un élément plus important est la vie en commun, avec son corollaire de l'habit uniforme. Néanmoins, il est certain qu'une congrégation peut parfaitement exister, avec tout ou partie de ses membres vivant isolément et sous un costume quelconque. On revient ainsi indirectement à l'appréciation des intentions, quelque fragile et mauvais que soit ce critérium. Les tribunaux décident qu'il y a congrégation dès qu'en fait une règle commune s'impose, dans un but religieux, à des individus qui se soumettent, ouvertement ou secrètement, à ses prescriptions.

Historique du régime des congrégations. —

Nous ne songeons pas à présenter ici un tableau, môme très succinct, du développement du monachisme en France. Il nous suffira de rappeler que sous l^ncien régime, les communautés religieuses étaient très importantes, comme nombre d'abord, puis comme importance sociale. Elles remplissaient de véritables services publics, l'assistance leur était complètement réservée et l'instruction pour la plus large part.

H ne faudrait pas croire que les congrégations se soient développées avec l'approbation complète du pouvoir royal. D'une façon générale, la monarchie a toujours revendiqué ce qu'on pourrait appeler les droits éminents de l'P^tat, c'est-à-dire la nécessité pour tout groupement religieux de ne se constituer qu'avec l'autorisation préalable de l'autorité civile et la préro-

^ative, pour celle même aulorilé, de prononcer la dispersion des ordres religienx jugés dangereux pour des raisons politiques ' i. Plusieurs collecli viles, l'ordre des Jésuites nolammenl, furent ainsi déclarées dissonles et défense leur fut faite de se reconstituer en France. Il n'en est pas moins certain qu'à la fin de l'ancien régime, les communautés monastiques détenaient d'immenses riciiesses et exerçaient une indéniable influence économique et sociale.

Ce furent ces raisons mêmes qui provoquèrent les diverses mesures de la Révolution. Avec les privilèges de l'ordre du clergé disparurent nombre de prérogatives des cougrégations et leurs biens figurèrent au premier rang des biens nationaux. Au point de vue juridique, Tinstitulion monastique fut frappée de déchéance par la loi du 13 février 1790 déclarant nuls les vœux congréganistes. Par une conséquence logique, le même texte supprimait l'existence des ordres religieux, mais une mesure provisoire exceptait de la dissolution les congrégations enseignantes et charitables.

Quelques mois plus lard, divers textes, spécialement le décret du 18 août 171)2, prononcèrent la suppression complète de toutes les communautés. Nombre de leurs membres continuèrent en fait de demeurer à titre individuel.

Le Concordat et son complément les Articles organiques ne s'occupèrent pas des congrégations. Peutêtre même entendirent-ils en consacrer la suppression. Toujours est-il que le décret du 3 messidor an XII rappela le princi[)e de linlerdiction civile des vœux

'; Toute coiiiiniinaulc non autorisée était illicite eiraulorisalion n'était accordée qu'après enquête et enregistrement du Parlement. Mais les communautés autorisées jouissaient de la pleine capacité civile.

monastiques et la prohibition de l'association congréganiste. Mais ce décret apportait un tempérament essentiel à la rigueur antérieure, en admettant que des congrégations pouvaient recevoir une certaine existence et même une capacité légale sur autorisation gouvernementale. Napoléon I" autorisa, d'ailleurs, un certain nombre d'ordres, allant même jusqu'à incoporer à l'Université l'ordre des Frères de la Doctrine chrétienne.

Toute favorable qu'elle fût aux idées religieuses, la Restauration ne désarma pas l'autorité civile devant les congrégations religieuses.

La loi du 9 janvier 1817, et surtout celle du 24 mai 1825, posèrent une fois de plus le principe de l'autorisation préalable. Bien plus, malgré des tentatives en sens contraire, les Chambres, la Chambre des Pairs en particulier, exigèrent que l'autorisation émanât du pouvoir législatif. Sans doute, on valida pour les communautés de femmes existantes l'approbation donnée par ordonnance royale, mais, pour les nouvelles, les droits du Parlement étaient absolument affirmés.

En fait, les Chambres ne furent pas appelées à exercer leurs pouvoirs.

La situation fut modifiée par le décret-loi du 31 janvier 1852, rendu en faveur des congrégations de femmes enseignantes et charitables. La nécessité d'une loi est supprimée, excepté si la communauté croit devoir se donner des statuts nouveaux. Si elle se contente, bien que nouvelle, d'accepter des statuts déjà vérifiés et enregistrés par le conseil d'Etat, l'autorisation est valablement donnée par décret. Un certain nombre d'ordres prohtèrent immédiatement de ces dispositions.

Malgré les prescriptions légales, un grand nombre de communautés étaient formées sans aucune autori-

LE RÉ(,IME DES CONGRÉGATIONS i99

salion; les décrets du 29 mars 1880 (') essayèrent d'imposer à ces établissements de se soumettre à Tapprobalion gouvernementale ou législative. Une vive agitation politique s'ensuivit, mais sans que les décrets fussent obéis.

Diverses mesures fiscales furent alors prises contre les congrégations dans le but d'en diminuer le nombre et l'activité. Plus tard même, en 1900, quelques communautés se virent considérées comme associations non autorisées et dissoutes après poursuites correctionnelles. La loi du 1" juillet 1901 vint réorganiser toute la question et établir un régime juridique défini.

Principes de la loi du 1'"^ juillet 1901. — Il convient tout d'abord de rappeler la distinction fondamentale entre l'association pourvue d'une liberté presque complète et la congrégation, soumise au contraire à une réglementation compliquée. Par conséquent, toutes les questions étudiées à propos des associations sont sans application ici et c'est un régime tout différent qu'il s'agit d'exposer.

Le principe fondamental de la loi de 1901 est le même que celui posé en droit public français par l'ancien régime lui-même. Aucune congrégation ne peut être formée sans une autorisation et celles qui ne remplissent pas cette condition doivent être dissoutes.

A côté de cette base, la loi établit à rencontre des congrégations non autorisées un système de liquidation de leurs biens et de sanctions contre leur reconstitution. Au regard des congrégations autorisées, elle dispose une organisation destinée à assurer un certain contrôle de l'Etat sur le fonctionnement de la

(') Un décret spécial prononçait la dissolution de l'ordre des .Jésuites, en se basant sur toute une série de textes parfois très anciens.

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communaiiU' et sur les (Uablissements nouveaux (lu'ellc peut fonder.

Nous ne croyons pas utile d'exposer ici les mesures prises pour assurer la dispersion et la liquidation des congrégations non autorisées, c'est-ànlire de celles qui ne Tavaient jamais été ou qui ayant sollicité l'autorisation se la sont vu refuser. Ces mesures n"ont eu que des effets transitoires, à peu près éteints actuellement. Nous noterons toutefois la nullité d'ordre public, qui frappe tout acte tendant à assurer l'existence clandestine d'une congrégation non autorisée, et cela même si l'acte est accompli par personne interposée (loi 1901, art. 17). En outre, l'enseignement, même à titre privé, est interdit aux membres de la congrégation non autorisée (') et des pénalités atteignent les personnes qui continueraient à vivre en communauté ou qui fourniraient un local pour l'établissement congréganiste interdit. Ces pénalités ont d'ailleurs donné un intérêt supplémentaire à la question déjà exposée : de la définition et du caractère de la congrégation et de ses membres.

Il nous reste donc à exposer le régime fait aux congrégations autorisées, les seules ayant un fonctionnement légal.

De l'autorisation des congrégations. — La loi de 190J reproduit le principe déjà établi par la loi de 1817, c'est au législateur à accorder l'autorisation. Au fond des cboses, celle-ci est un acte administratif revenant normalement au pouvoir exécutif, mais comme pour beaucoup de dispositions analogues (lois d'intérêt local, par exemple), on a cru devoir réserver l'approbation des congrégations au Parlement, consi-

(') La loi du 7 juillet L'U4 a ordonné, dans un délai de dix ans, la fermeture des élablissenienis des congrégations enseignantes autorisées.

déré comme seul compétent en raison des intérêts politiques et sociaux mis en jeu. D'ailleurs, par le jeu du régime parleimMi taire et de l'influence des Chambres sur les ministres, les conséquences pratiques seraient identiques si l'administration recevait mission d'autoriser les établissements congréganistes.

On aurait pu décider que toutes les congrégations existantes (dont aucune n'avait été autorisée par une loi) devaient se soumettre à l'approbation législative. Au lieu de cela, la loi de J!)Û1 valide en bloc toutes les autorisations déjà données. La question ne se pose donc que pour les congrégations nouvelles ou celles non autorisées au moment de la promulgation de la loi.

?sous ne parlerons pas de la formation d'une congrégation nouvelle, aucune espèce ne s'étant présentée en pratique, mais les communautés religieuses existantes, quoique non autorisées, ont dû soumettre leurs demandes d'autorisation au Parlement, demandes qui ont été l'objet d'une instruction administrative d'abord, puis parlementaire ensuite. Les Chambres ont rejeté les demandes d'un nombre considérable de congrégations, mais il reste une quantité encore très importante de dossiers qui n'ont reçu aucune solution. Ces communautés, en instance d'autorisation, jouissent du bénéfice de l'existence provisoire jusqu'à décision parlementaire Hoi 1901, art. 18). Bien que la loi ne le dise pas formellement, nous estimons qu'elles sont soumises aux mesures de contrôle applicables aux congrégations autorisées et dont nous allons fournir bientôt le bref commentaire.

Une question connexe est celle de la formation d'établissements nouveaux dépendant d'une congrégation déjà autorisée. Il n'a pas paru nécessaire de faire intervenir le Parlement, mais on n'a pas non plus laissé libre la formation de ces extensions. Un décret en conseil d'Etat, rendu après instruction administra-

tive (loi de 1901, art. 13 et décret du 16 août 1901) est nécessaire pour l'ouverture de tout établissement nouveau, et cela sous les sanctions prises contre la reconstituiion d'une congrégation illicite. II convient de remarquer que la nécessité de l'autorisation s'applique à tout établissement, n'y eût-il ([u'un seul congréganiste pour en assurer le fonctionnement. C'était la solution indiquée par l'art. 3 de la loi du 24 mai 1825 et la loi du 4 décembre 1902 l'a précisée explicitement pour supprimer une controverse qui s'était élevée.

Régime des congrégations autorisées. — Les communautés sont soumises à diverses obligations de police qui leur sont propres et dont on ne peut pas retrouver les analogues dans le statut des associations. Elles doivent d'abord tenir une liste complète et détaillée de leurs membres, avec les indications nécessaires pour pouvoir les identifier. En outre, elles doivent dresser un état annuel de leurs biens, meubles et immeubles, ainsi qu'un bilan également annuel. Ce bilan est en receltes et en dépenses et sa sincérité, comme celle des listes et états précédents, est sanctionnée par des mesures pénales, pourvu, bien entendu, que les inexactitudes aient lieu de mauvaise foi.

Ces diverses listes et bilans doivent être tenus, au siège de la communauté, sur des registres séparés et conservés à la disposition permanente, mais sans déplacement, du préfet et de son délégué (loi de 1901, art. 15 et décret du 16 août 1901, art. 26).

On a voulu ainsi permettre à l'administration de vérifier constamment le nombre des congréganistes et la puissance économique de la communauté, mais la loi n'autorise pas les visites et perquisitions cjui ne pourraient avoir lieu que dans les formes et les cas prévus par les lois pénales.

Les congrégations et leurs établissements autorisés

ont une capacité juridique complète, c'est-à-dire celle-là même accordée aux associations reconnues d'utilité publique. Nous nous bornerons ici, exceptionnellement, à renvoyer aux explications déjà fournies en matière de droit d'association. Nous rappellerons seulement que, conformément aux règles auxquelles nous faisons allusion, les communautés religieuses devront obtenir l'autorisation administrative pour leurs acquisitions à titre gratuit et que leurs propriétés immobilières devront être limitées aux immeubles nécessaires à leur strict fonctionnement. La loi du 1" juillet 1901 n'est pas précise sur ces points, mais nous ne les croyons pas contestables.

Suppression des congrégations autorisées. —

Celles-ci peuvent disparaître pour des causes diverses d'ordre interne. Nous admettrons aussi que l'autorité judiciaire peut en prononcer la dissolution au cas oii elles auraient un objet illicite, mais cela est d'intérêt pratique restreint devant la faculté de dissolution administrative prévue par l'art.' 13 de la loi du 1" juillet 1901.

Toute congrégation, aussi bien que tout établissement isolé, peut être supprimée par décret rendu en Conseil des ministres et cela même si l'autorisation avait été donnée par une loi. Il est à remarquer que ce décret est purement discrétionnaire, c'est-à-dire qu'il peut intervenir sans que la communauté soit déclarée coupable d'un acte illicite déterminé. L'existence des congrégations peut donc être terminée à tout moment par le gouvernement.

La congrégation supprimée, il faut assurer la liquidation de ses biens. Il ne semble pas que la procédure transitoire édictée pour les congrégations non autorisées soit applicable ici. On devra probablement recourir aux règles de la loi du 24 mai 1825 ^irt. 7), étendues par analogie.

CHAiniRE XI