CHAPITRE XIV

LA PROTECTION DE LA SANTÉ PUBLIQUE

La proleclion de la santé publique rentre, dans une large mesure, dans le cadre des questions intéressant le droit public français. On se heurte, en effet, en pareille matière, à des conflits incessants entre l'intérêt général et les intérêts privés ou prétendus tels. Nous nous permettons ce dernier correctif, étant convaincu que les conflits susvisés ne proviennent le plus souvent que d'une mauvaise conception de l'intérêt privé devenu un égoïsme nuisible et fréquemment inadmissible.

Beaucoup de personnes contestent la nécessité même d'une réglementation quelconque en matière de santé publique, ou tout au moins en matière d'hygiène générale. Comme toutes les lois de police, la législation sanitaire trouble plus ou moins les facultés de chacun et elle rappelle aux citoyens qu'ils n'ont pas que des droits envers la collectivité. De là des résistances plus ou moins ouvertes, des oppositions allant de la raillerie à l'inertie, une tendance de la jurisprudence à nadmettre les mesures hygiéniques qu'à la dernière extrémité. En un mot, on se heurte ici fréquemment à l'opinion publique au lieu d'être soutenu par elle.

Intérêt de la législation sanitaire. — En présence de cetélat de choses, nous croyons devoir, une fois de

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plus, reproduire les raisonnements très simples qui Justifient toute législation sanitaire et celle de la France en particulier. La protection de la santé publique a pour but principal la défense de l'homme contre la maladie et elle cherche à éviter celle-ci le plus possible. Il est évident que c'est là un service social au premier chef, car, abstraction faite de ses souffrances individuelles, le malade constitue une charge pour la société. Non seulement son pouvoir de production est supprimé ou diminué, mais encore le malade est très fréquemment soigné aux frais de la collectivité et les dépenses hospitalières en France seulement sont énormes, atteignant des centaines de millions, des milliards peut-être. Toute diminution de la morbidité est donc non seulement une bonne action, mais encore une excellente apéralion financière.

Ceci admis, les sciences médicales indiquent que la maladie frappe les humains de deux façons différentes, susceptibles d'ailleurs de se combiner et de se renforcer. En premier lieu, nombre de maladies ftoutes peut-être) se communiquent par contagion d'individu malade k ses semblables sains. Il conviendra donc d'instituer des règles pour éviter la propagation des maladies contagieuses. En second lieu, les germes morbides (microbes notamment) ne se développent guère que sur les terrains plus ou moins affaiblis par de mauvaises conditions hygiéniques. On peut admet- Ire que l'homme normal a son organisme adapté héréditairement à une lutte victorieuse contre la maladie et qu'il ne succombe à cette dernière que lorsqu'il est placé dans un milieu de moindre résistance. Nous aurons donc une importante législation sur l'assainissement des milieux oi^i vivent et évoluent les hommes.

L'hygiène devrait, dans une société idéale, être l'objet de l'attention individuelle et nous dirons tout

Zbl DitDiT l'LiîLU: i1{A.m.;ais

de suite que les meilleures lois n'aboutissent pas lorsqu'elles se heurtent ii l'inertie du i)uhlic. La propagande sanitaire est donc excellente, n)ais elle n'est pas suffisante. Il est indispensable de recourir k des mesures coercilives. Nulle part, eu effet, l'idée de solidarité n'est plus évidente. La personne menant la vie lu plusscientitiquemenl ordonnée verra ses efforts vains, si le milieu ambiant l'enveloppe de causes d'insalubrité puissantes.

Quand une épidémie éclate, la contagion n'épargne pas les plus soniplueusei* demeures et les quartiers riches ou pauvres sont tous menacés et éi)rouvés. Nous devons tous, fût-ce dans notre seul et égoïste intérêt, veiller d'abord à ne pas créer de nouveaux dangers pour nos semblables et ensuite réprimer les abus nés de la négligence et de l'incurie. Il n'y a pas, disons-le hautement, un droit à la maladie, une liberté d'être malade, car alors nous nuisons à autrui, nous empiétons sur un droit positif, celtii de se bien porter, de jouir de la vie physiologique et, ci ce litre, les lois sanitaires sont de véritables protectrices des facultés des hommes.

Dans la législation française, la santé publique est réglementée par un certain nombre de textes. Elle rentre d'abord dans les pouvoirs donnés à l'autorité ujunicipale par la loi du 5 avril 18Hi (art. 97) et précisés en matière rurale par la loi du 21 juin 1898. En outre et surtout, il existe une loi spéciale, la loi du 15 février 1902, qui a pour but expiés la question qui nous occupe.

D'une façon générale et sans nous interdire de recourir aux autres textes, nous nous bornerons à commenter les principales dispositions de la loi de 1902, en laissant toutefois de côté les parties purement réglementaires, telles que la composition des divers conseils sanitaires. Il nous suffira, par consé-

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qiienl, de reprendre les deux principaux buts visés par l'hygiène publique: la lulle contre la propagation des maladies contagieuses et l'assainissement du milieu social.

Protection contre les maladies contagieuses.

— La liste desdites maladies est donnée par le décret du 10 février 1903, auquel nous renvoyons. Il nous suffira d'indiquer ici que les maladies sont divisées en deux groupes : les plus graves, contre lesquelles toutes les mesures possibles sont obligatoires; d'autres, moins dangereuses, mettant seulement en jeu des précautions facultatives.

i\ous ne parlerons que du premier groupe.

La loi du 15 février 1902 commence par reproduire l'injonction faite au corps médical par la loi du 30 novembre 1892 sur l'exercice de la médecine, c'est-àdire l'obligation de la déclaration des affections contagieuses cl l'autorité municipale. C'est un moyen d'avertir du danger les pouvoirs compétents.

En second lieu, les personnes chargées de soigner les contagieux doivent, autant que possible, pratiquer le système de l'isolement. Cette règle n'est pasexpressén)ent prévue par la loi même, mais elle trouve place dans les règlements sanitaires nmnicipaux dont nous parlerons plus loin.

Par contre, c'est la loi qui ordonne l'obligation de la désinfection (loi 15 février 1902, art. 7). Celle-ci devient un véritable service public, municipal pour les villes de 20.000 habitants au moins et départemental pour les autres. Les particuliers peuvent bien faire procéder à la désinfection par des industries privées, mais celles-ci doivent être autorisées par l'administration. On veut éviter que les opérations sanitaires dégénèrent en une parodie au-si inutile que gênante.

La désinfection, quoiqu'obligatoire, n'est pas néces-

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saircmenl gratuite, elle ne le devient qu'à l'égard des indigents. D'ailleurs, si le service sanitaire croit utile de détériorer ou de détruire certains objets mobiliers contaminés (linge et literie notamment), il le peut (loi 1902, art. l"), mais à cliarge d'indemnité ultérieure envers le propriétaire.

liOrsqu'on se trouve en présence d'épidémies généralisées ou menaçant de le devenir, la loi du lo février 190-2 (art. 8) donne au chef de l'Etat le droit de prendre par décret toutes mesures utiles. Ce sont de véritaijles pi-océdés de salut public, non précisés d'avance, mais essentiellement temporaires. Les plus fréquemmentemployées sont l'arrêt aux frontières, l'isolement des voyageurs suspects, la désinfection des effets personnels. Il faut remarquer l'abrogation de la loi du 3 mars 1822 qui sanctionnait des mesures analogues par des peines excessives, jusques et y compris la peine de mort.

Notons une dernière mesui-e de défense sanitaire : l'obligation pour toute personne de se soumettre à la vaccination antivariolique aux âges de 1 ou 11 ans et 21 ans (loi 1902, art. 6). C'est une excellente mesure, mais qui ne peut devenir absolument efficace que par l'institution d'un contrôle sévère.

Assainissement du milieu social. — Les questions relatives à cet ordre d'idées sont bien plus nombreuses que celles visant la défense contre les maladies contagieuses. Il a été répété souvent, lors de la discussion de la loi, que l'efTort de l'hygiène devait tendre à rendre l'individu réfractai re k la maladie par l'assainissement de son habitat. On a donc cherché à accumuler les injonctions légales pour atteindre ce but. Ici, plus encore qu'ailleurs, le succès ne peut être complet que s'il est voulu par l'opinion publique, encore malheureusenient trop indifférente dans bien

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des cas. On s'afîole en eiïel devant une épidémie bruyante et rien ne parait exagéré pour se défendre contre la peste et le choléra. An fond des choses, ces maladies tuent relativement peu de monde, beaucoup moins, en Europe du moins, que la tuberculose ou la fièvre typhoïde. On laisse cependant ces dernières continuer leurs ravages réguliers, bien qu'elles soient des aft'ections très évilables. Mais on est accoutumé au danger et l'esprit pultlic ne songe pas à réagir.

La loi du 15 février 1902 a essayé d'être prévoyante pour ceux qui ne l'étaient pas et elle a édicté beaucoup de mesures, les unes normales, les autres exceptionnelles; certaines sont aisées à appliquer, d'autres le sont fort peu.

Règlements sanitaires municipaux. — C'est l'innovation fondamentale de la loi de lî)02. Toute commune, grande ou petite, doit posséder un règlement municipal relatif h l'hygiène (loi 1902, art. 1''^). Le cadre de ce règlement n'est pas tracé d'une manière limitative; il doit contenir cependant certaines dispositions nécessaires : les moyens de lutter contre les maladies contagieuses, ainsi que nous le disions plus haut; des règles relatives aux constructions (règles dont nous allons nous occuper bientôt); des prescriptions relatives à la propreté de la voie publique, à l'évacuation des matières usées et à l'adduction d'eaux potables. Sur ces derniers points, envisageai au point de vue spécial de la police rurale, la loi du 21 juin 1898 (art. 18 à 28) fournit d'intéressantes précisions de détail.

Les règlemenls sanilaires sont obligatoires, à tel point que le préfet peut les imposer d'office aux communes qui en sont dépourvues. Ils sont normalement pris, non par le maire seul, mais après avis du conseil nmnicipal et du conseil départemental d'hygiène.

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En outre, le préfet doit les revêtir d'une approbation expresse (loi 1902, art, 1 et 2). De même, le préfet peut ordonner la mise en vigueur immédiate d'arrêtés municipaux, en cas de danger imminent de la santé publique (loi de 1902, art. 3).

La principale question soulevée par les règlements sanitaires est celle de savoir quelle peut être l'étendue de leurs injonctions. Deux systèmes sont en présence. Le premier affirme que les maires ont été investis par la loi de 1902 de pouvoirs très étendus, et que, dune façon générale, les intérêts de l'iiygiène passent avant ceux des particuliers et de la propriété privée. Un second système incline au contraire à penser que le droit de réglemenlalion est resté le même que sous l'empire de la législation antérieure et que le seul progrès est que la loi de 1902 a appt^lè l'attention des municipalités sur un certain nombre de points qu'elles avaient déjà le pouvoir de réglementer sauf à ne pas user de cette prérogative.

Le conseil d'Etat, appelé à statuer sur un pourvoi formé contre im règlement sanitaire de la ville de Paris (arrêt Marc, 6 juin 1908), semble avoir adopté la seconde opinion, mais non d'une façon absolue. Les obligations imposées au nom de l'hygiène à la propriété privée sont aggravées dans certaines hypothèses, spécialement à l'encontre des logements garnis et aussi en ce qui concerne l'adduction d'eau potable et l'évacuation des matières usées. Mais l'autorité municipale doit se borner, comme précédemment, à des injonctions de principe, sans pouvoir entrer dans le détail des mesures d'application. Nous n'avons pas ici à discuter la question complètement, mais nous ferons remarquer qu'en hygiène c'est très souvent le procédé pratique qui décide de l'utilité de la mesure eniployée. Toutefois, la jurisprudence accorde aux maires de très larges pouvoirs en ce qui concerne la propreté de la voie publique (balayage, etc.).

LA rROTKCTlO.N DE LA SA.MK l'LHLK'L'E 'Zbi

Assainissement des immeubles. — Une très iinporlanle portion des règlements sanitaires est dévolue k la mise en état hygiénique des locaux destinés à l'habitation ou connexes à ceux-ci. Nous abordons ici nettement l'étude des moyens préconisés pour empêcher les maladies de trouver un terrain favorable à leur expansion.

Il y a lieu de distinguer entre les immeubles déjk bàlis et ceux k construire. Il est évident qu'ci rencontre de ces derniers, l'autorité peut imposer des mesures beaucoup plus radicales. Aussi la loi du 15 février 1902 (art. H) exige-t-elle un permis de construire préalable, au moins en ce qui touche les villes de 20.000 habitants et plus. Le silence du maire équivaut à autorisation. D'ailleurs, la sanction est assez vague, la construction faite sans permis n'étant pas obligatoirement détruite, mais il y a des peines correctionnelles contre le contrevenant (loi 1902, art. 27). Néanmoins le seul fait que le permis de bàlir existe suffira dans la plupart des cas ci éviter l'édification de maisons nouvelles par trop insalubres.

Il est regrettable que les pouvoirs publics ne puissent pas élaborer à l'avance des plans d'extension autour des villes. Trop souvent les faubourgs se peuplent de constructions placées irrégulièrement, à tel point que plus tard nulle voirie correcte n'est possible.

Sans léser des intérêts appréciables, il serait bien simple de fixer au préalable les voies de communications futures et de prévoir le raccordement des immeubles aux dites voies, tant pour les systèmes d'égout que pour la canalisation d'eau potable.

Actuellement, l'autorité n'a que le droit d'ordonner la mise en état de viabilité des voies privées, c'est-àdire des chemins ouverts au public sur des terrains particuliers. La mesure peut être utile, mais elle est

DROIT PlIil-IC l-RANCAIS

généralement insuffisante pour remédier à la mauvaise disposition de tout un quartier.

Au point de vue hygiénique, ce sont généralement les constructions anciennes qui sont les plus dangereuses. (Chacun connaît des maisons où la vie des locataires est un continuel défi aux règles de la salubrité et oîi, d'ailleurs, des théories d'habitants se succèdent pour être décimés par la tuberculose et la fièvre typhoïde. C'est évidemment dans ces cas qu'une législation sanitaire s'impose, mais c'est malheureusement aussi l'hypothèse où elle est le plus difficile à mettre en œuvre.

Une loi du 13 avril 1850 avait essayé de réglementer la matière. Prolectrice à l'excès des droits du propriétaire, elle n'était même pas appliquée, sauf dans quelques grandes villes, i.a loi du 15 février 1902 a essayé de renforcer les pouvoirs de l'administration, tout en restant encore imbue d'un formalisme excessif. Toutefois des progrès notables ont été réalisés et on a vu disparaître cette singulière théorie : à savoir que la propriété créait le droit à l'insaluhrité non seulement pour soi-même, mais encore pour ses locataires, les voisins et tous les habitants de la ville (loi 1902, art. 12 à 17).

Tout d'abord, les textes nouveaux s'appliquent à tous les immeubles, même non bàlis. Une écurie, une cour, uu dépôt de fumier peuvent être en effet de redoutables foyers d'infection. En second lieu, une institution spéciale, la commission sanitaire de circonscription (loi 1902, art. 20) ('), est chargée de rechercher les inmieubles insalubres, soit d'office, soit, plus fréquemment, sur des plaintes à elle adressées. Cette commission, complètement indépendante des municipalités, est saisie h la fois d'un rapport du maire

(') Modifié par la loi du 20 janvier 190G.

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sur les travaux désirables et des observations des propriétaires intéressés. Ces derniers doivent être avisés de la réunion de la commission et peuvent venir devant elle défendre leurs intérêts par écrit ou oralement.

Si la commission sanitaire approuve le rapport du maire, ce dernier prend un arrêté ordonnant l'exécution immédiate des travaux, sous réserve des recours dont nous parlerons plus loin. S'il y a désaccord, le dossier est transféré, par une sorte d'appel, au comité départemental d'hygiène. Celui-ci entend h nouveau les intéressés et décide s'il y a lieu ou non de procéder à l'exécution des travaux proposés par le maire. Nous ferons remarquer que les conseils sanitaires n'ont pas l'initiative des mesures à prendre et qu'ils se bornent à approuver ou à repousser les propositions faites par le maire.

11 ne faudrait pas croire que l'avis conforme des conseils compétents soit considéré comme suffisant pour la sauvegarde de la propriété privée. L'arrêté du maire ordonnant les travaux est susceptible, dans le mois de sa notiOcation, d'un recours au Conseil de préfecture (en appel au Conseil d'Etat). Ce recours, contrairement aux règles générales du contentieux administratif, est suspensif. C'est dire que la procédure d'assainissement occupera de très longs mois avant de donner des résultais pratiques.

Tous les recours épuisés, le maire peut faire traduire les propriétaires récalcitrants en simple police pour s'entendre condamner à Texéculion forcée des travaux à leurs frais. Le maire peut aussi prendre un arrêté spécial d'interdiction d'habitation jusqu'à réfection, arrêté qui doit être approuvé par le préfet et qui est sanctionné d'une amende correctionnelle. Nous inclinerions même à penser qu'en cas de danger urgent, les pouvoirs généraux de police donneraient

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au maire le droit d'inlerdire l'iiabilalion, mais k litre provisoire seulement.

Comme on le voit par ces détails 1res résumés, les logements insalubres sor)t encore protégés, trop protégés peut-être, contre les demandes des hygiénistes. Ces commissions superposées, ces recours suspensifs, ne sont pas faits pour stimuler l'indolence des municipalités en matière sanitaire. La plupart des grandes ville recèlent nombre de maisons qui sont des foyers d'infection et de mort et où les liabilanls semblent entassés tout exprès pour juger de la résistance de l'homme aux germes morbides. 11 convient, à tout le moins, que les pouvoirs publics usent de leur autorité sans hésitation, les intérêts privés étant certains de pouvoir se défendre très largement.

Assainissement du territoire. — L'amélioration des logements insalubres n'est qu'une série de mesures de détail, la loi a cherché à améliorer les causes générales d'insalubrilé qui pèsent sur toute une commune et rendent illusoires les réfections partielles. Dans ce but, l'art. 9 de la loi du 13 février 1902 décide qu'une enquête sanitaire doit être ouverte sur le compte de toute commune dépassant, pendant trois ans consécutifs, le chiffre de la mortalité moyenne de la France. Les conclusions de cette enquête, à fin d'assainissement, sont alors l'objet d'une procédure, beaucoup trop compliquée, dont le but est d'inviter, puis d'obliger, la commune à exécuter les travaux utiles, sous réserve de participation financière du département et même de l'Etat.

Dans un ordre d'idées analogues, l'art. 18 de la loi de 1902 autorise l'expropriation, par la commune, de tout un quartier insalubre. Les terrains ainsi acquis, avec les formalités usuelles de l'expropriation pour cause d'utilité publique, seront revendus après assai-

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nissement, Cfi procédé, usité en Angleterre, donne d'excellents résultais hygiéniques et souvent même financiers, les terrains améliorés étant revendus avec une plus-value plus ou moins grande. Il est toutefois à craindre que les municipalités françaises n'utilisent pas beaucoup l'arme qui leur est ofTerle.

D'une application plus pratique est la législation sur les eaux potables. Sans toucher aux principes généraux du Code civil et do la loi du 8 avril 1898 sur le régime des eaux, la loi du 15 février 1002 prévoit tout d'abord des simplitications de procédure pour l'acquisition des petites sources d'eaux potables (arl. 10). La déclaration d'utilité publique résulte d'un simple arrêté préfectoral et l'indemnité d'expropriation, s'il y a lieu, est réglée par le jury institué en matière de voirie vicinale loi 21 mai 1836).

En outre et surtout, les sources sont protégées contre toutes causes d'infection par des sanctions pénales (loi 1902, art. 28) et aussi par l'institution d'un périmètre de protection; c'est-à-dire d'une bande de terrain dont les infiltrations pourraient venir contaminer la source. Dans ce périmètre, les propriétaires du sol ne peuvent ni faire des puits, ni se servir de certains engrais, sauf autorisation exceptionnelle du préfet.

Enfin, à titre de mesures d'ordre général, nous ferons connaître que toute commune de 20.000 habitants au moins (ou de 2.000 seulement, si elle est station thermale), doit posséder un bureau d'hygiène, chargé d'assister le maire en matière sanitaire (loi 1902, art. 19j. Ce n'est qu'un conseil consultatif, mais son utilité est évidente.

En y joignant les mesures imposées dans les ports aux navires suspects ou contaminés (quarantaine et désinfection), on aura un aperçu d'ensemble des dispositions prises pour assurer la protection de la santé

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publique. Nous ne craignons pas d'affirmer qu'en France ces mesures sont un minimum et que, trop souvent encore, elles ne sont pas appliquées. Comme nous le disions plus haut, seule une éducation de la conscience publique remédiera à cette incurie mortelle, dans le sens absolu du mot.