L ASSISTANCE PUBLIQUE

liguée avec haulenr, comme une concession gracieuse accordée h des êtres sans droils que l'on veut bien aider pour se ménager leur reconnaissance ou satisfaire certaines doctrines. Pour nous, charité et assislance se confondent en fait, manifestations l'une et l'autre de cet esprit d'altruisme qui est au fond une des joies de la vie et que le conflit des égoïsmes individuels détruit souvent au prix des plus grands dommages. Il faut faire le bien parce que c'est la condition nécessaire du maintien de l'agrégation sociale homogène, mais il faut le faire aussi parce que toute victoire contre le mal, tout triomphe sur la soufTrance est un capital nouveau ajouté au progrès de l'intelligence humaine.

Nous n'avons pas ici l'intenlion d'étudier toutes les formes de la charité publique et privée, non plus que les manifestations diverses de l'assistance officielle. Nous laisserons complètement de côté les questions de mutualités, d-e retraites ouvrières et autres et même celles relatives aux bureaux de bienfaisance. Nous nous bornerons à l'élude des cas d'assistance, où dans notre législation actuelle l'assistance est obligatoire, dès que les conditions légales sont remplies. Kn ce sens, on peut dire que l'assistance fait partie des droils de l'individu et du droit public français.

Ainsi restreint, notre cadre n'embrasse plus que quatre types d'assistance : 1° aux aliénés; 2" aux enfants; 3° aux malades; A" aux vieillards.

Nous avons déjà traité du régime des aliénés en parlant de la liberté individuelle et de ses exceptions et il nous parait inutile de revenir sur cette législation. Il nous suffira de dire qu'au point de vue assislance, les soins donnés aux aliénés sont un service public à base départementale, en ce qui concerne les établissements officiels d'aliénés bien entendu. Mais il importe de noter, assez bizarrement, que l'assistance

i76 DHOIT PUBLIC KRANÇAtS

aux aliénés n'est pas obligatoire et que le Conseil général peut refuser d'y participer. Dans ce cas, on couvre les frais avec les subventions de l'Etat, les pensions payées par les familles non indigentes et surtout la contribution (jui peut être imposée <i la commune du domicUe de l'aliéné indigent. Ici, comme en matière de garantie de la liberté individuelle, toute celte législation devrait être refondue complèlement. J^es secours donnés aux aliénés sont de ceux qui se justifient tout particulièrement, non seulement dans leur intérêt, mais encore dans celui de la collectivité toute entière.

Assistance aux enfants. — Cette forme d'assislance est une de celles qui ne rencontrent aucune objection théorique. L'enfant est une fraction du capital social et en le protégeant contre sa faiblesse, l'Etat ne fait que s'aider lui-même, spécialement dans les pays à faible natalité. Normalement, le jeune être reçoit les soins de sa famille, mais il existe nombre d'Iiypollièses où la famille n'existe pas ou ne peut ou ne veut pas subvenir aux besoins de l'enfant. D'autres fois, la situation est moins absolue et les personnes responsables de l'avenir de l'enfant ont simplement besoin d'être aidées dans leur lâche d'éducation. Cette seconde forme d'assistance est notablement moins développée que la première, probablement par crainte des abus commis par des individus sans scrupules.

La situation des enfants assistés est réglée par deux lois fondamentales, celles du 27 et du 28 juin 1904, complétées par plusieurs textes de détail. Les principes essentiels sont de créer un service spécial, à base départementale et qui impose aux pouvoirs publics l'obligation de se charger des enfants rentrant dans les définitions légales. C'est la différence essentielle d'avec les pratiques antérieures, celle de r,\ncien

L ASSISTANCE PUBLIQUE 'lit

Régime iiolamment, où les secours donnés aux enfanls émanaient siniout de personnes pieuses ou de congrégations religieuses, mais sans autre obligation que le dévoir moral de la charité chrétienne.

Il existe un grand nombre de cas où l'assistance aux enfants est de droit. Nous citons tout d'abord, comme ne soulevant aucune difficulté, les enfants dont les parents sont malades ou incarcérés. Les services publics les recueillent pendant le temps de l'indisponibilité de la famille.

Un cas un peu plus compliqué est celui des enfants confiés par la justice, à l'assistance publique, comme auteurs ou victimes d'infractions.

En pratique, il s'agit surtout déjeunes délinquants ou de mineurs en danger de prostitution (loi du 19 avril 189S et loi du 11 avril 1908). L'assistance est obligée d'accueillir ces recrues et de se transformer par suite en entrepreneur d'éducation correctionnelle. Ces enfants dits en garde sont ceux dont la sur\eillance cause le plus de difficultés (').

Un autre aliment du service des enfants assistés est celui fourni par la loi du 24 juillet 1889, permettant aux tribunaux civils de prononcer la déchéance de la puissance paternelle des parents incapables ou indignes. Les parents peuvent eux-mêmes, en certains cas, renoncer à leurs droits d'éducateurs. Dans ces hypothèses, l'enfant est placé en tutelle, soit d'un particulier, soit d'une société, soit enfin de l'assistance publique. Il s'agit en effet de soustraire le jeune être, qualifié ici de moralement abandonné, au milieu néfaste qui le pervertit, aux parents qui l'exploitent, aux fréquentations qui en font un criminel. Il serait même avantageux que l'on s'occupât davantage des

(') Par réciprocité, l'administration peut, sur autorisation du tribunal civil, remettre aux établissements pénitentiaires les pupilles criminels ou incorrigibles.

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moralement abandonnés, c'est le meilleur moyen d'abaisser le taux de la criminalité juvénile.

Enfin l'application fondamentale de l'assistance aux enfants est celle faite aux enfants trouvés (ce qui est fort rare) et surtout aux enfants abandonnés par leurs parents pour des raisons diverses. Ce dernier point comporte quelques explications.

Pour éviler l'avortement et surtout l'infanticide, il a été reconnu depuis longtemps qu'il fallait donner îi la mère sans ressources ou qui voulait à tout prix dissimuler l'existence de son enfant, un moyen de le confier à l'assistance publique. On avait d'abord imaginé le système des tours, préconisés par le décret du 19 janvier 1811. Ces tours étaient des sortes de boites cylindriques dans lesquelles on déposait secrètement l'enfant à la porte des hospices. Le personnel hospitalier ne venait recueillir le petit être que lorsque le dépositaire était éloigné. On assurait ainsi un secret absolu, mais le tour avait quelque chose de brutal et favorisait en outre les abandons irréfléchis.

L'administration tomba alors dans l'excès opposé. Elle n'acceptait que les enfants qui lui étaient directement confiés par la mère (sauf de rares exceptions) et encore après enquête. On arrivait ainsi à méconnaître le secret de la maternité et à provoquer d'épouvantables drames de famille. Pour tâcher de trouver un juste milieu, la loi du 27 juin 1904 a établi le principe de l'administration à bureau ouvert, c'est-à-dire que l'enfant peut être déposé à l'hospice sans que le déposant (mère ou tierce personne) soit astreint à la moindre déclaration sur son nom ou celui de l'enfant. Toutefois les observations faites spontanément sont accueillies, mais elles ne sont ni provoquées ni contrôlées par une enquête {*).

(') Pour éviter des abandons multiples, il peut être alloué des secours temporaires aux mères nécessiteuses.

l'assista.nce publimue 279

Cependant, si l'enfant parait ègé de plus de sept mois, radniinislralion se réserve le droit de ne l'accueillir qu'après constatation de l'indigence des parents, nmis les abandons sont très rares quelques mois après la naissance.

L'enfant confié à l'assistance publique n'est rendu à ses parents qu'après la preuve de leur parenté et enquête sur leur moralité. Jusque-là, il reste sous la tutelle administrative, c'est-à-dire celle du préfet représenté par l'inspecteur départemental des enfants assistés. Les pupilles de l'assistance publique sont placés en pension à la campagne, contre rétribution fixe, ils sont pourvus d'une éducation professionnelle et les plus méritants reçoivent un petit pécule ou une dot.

Le service des enfants assistés est principalement à base départementale, mais l'Etat assume les frais du personnel. Pour les dépenses d'entretien, elles sont ainsi réparties : 2 5 à la charge de l'Etat, 1 o à celle de toutes les communes du département et 2/5 à la charge du département lui-même. Toutes ces dépenses sont obligatoires, d'autant plus que les prix de pension des enfants assistés sont réglés législalivementavec révision tous les cinq ans. Les assemblées locales ont donc très peu de pouvoirs.

Assistance aux malades. — Nous arrivons à des services à base principalement communale, encore que les autorités départementales y restent investies de notables pouvoirs destinés à assurer l'homogénéité des institutions. La préférence donnée au groupement le plus petit, la conimune, s'explique tout naturellement par la nécessité de connaître personnellement les assistés auxquels on veut porter secours.

Il a été de tout temps admis qu'il fallait soigner.

MROn riBLIC l"RA>f:.\IS

aux frais publics, les personnes malades que leur manque de ressources rendait incapables de payer par elles-mêmes les frais de leurs nuiladies. Pendant longtemps, on ne concevait d'autre méthode que l'hospilalisalion ou la remise à des ordres religieux acceptant bénévolement les malades. La Révolution française posa la première le principe que l'individu sans ressources doit trouver à sa disposition, chez lui ou à l'hôpital, des médecins rétribués par les deniers communs et expressément chargés de le soigner. Mais les événements empêchèrent la mise en pratique de l'idée.

Pendant de longues années, il n'y eut aucun régime bien défini. Les hôpitaux acceptaient bien les malades indigents de la commune, mais ceux-lJi seulement et encore souvent avec parcimonie et formalités. On était parfois obligé d'exposer l'individu souffrant sur la voie publique pour justifier son admission dans un établissement trop incliné à l'économie. En outre, on se heurtait souvent au défaut de lits vacants et les secours à domicile n'étaient fournis que d'une façon irrégulière et peu coordonnée par les bureaux de bienfaisance et la charité privée.

La loi du 15 juillet 1893 s'est préoccupée d'établir un système de règles générales. Tout d'abord elle pose le principe du droit à l'assistance médicale, chirurgicale et pharmaceutique de tout individu remplissant les conditions légales. Elle établit ensuite des organes chargés de l'établissement et du contrôle de la liste des assistés. Elle indique ensuite les procédés d'assistance et enfin les voies et moyens d'ordre financier. Nombre de ces points donnent lieu à une législation très touffue, nous suivrons notre règle d'en dégager seulement les données fondamentales.

Le droit à l'assistance est acquis à tout Français sans distinction d'âge et de sexe et aussi aux étrangers

l'assistance rUBLInUE 281

dont le gouvernement aura négocié à cet efîet avec la France. Ce droit s'applique, quelle que soit la maladie, les accouchements étant expressément assimilés k une maladie, et pour toutes ses suites, mais il suppose que l'assisté est sans ressources personnelles.

Mais, par analogie avec le droit électoral, le droit à 1 assistance médicale ne s'acquiert que par une inscription sur une liste communale. La commune où a lieu celte inscription s'appelle le domicile de secours. Ce domicile s'acquiert en principe par une résidence d'une année et se perd par une absence de même durée. En outie, le domicile du père vaut pour sa femme et ses enfants.

Les personnes qui, pour des raisons diverses, n'ont pas de domicile de secours, ne sont pas absolument exclues de l'assistance, mais il faut une décision spéciale et extraordinaire du bureau dont nous allons bientôt parler. 11 est évident que, dans les cas d'urgence, l'humanité impose de passer par dessus ces formalités de procédure.

L'inscription à la liste communale est donc très importante. La liste elle-même est dressée par le bureau d'assistance. Ce bureau se compose de la réunion des commissions administratives des hospices et des bureaux de bienfaisance ou, à défaut de l'existence de ces institutions, d'une commission spéciale nommée de la même façon que les commissions administratives en question (Rappelons que lesdites commissions sont formées du maire, président, de deux administrateurs élus par le Conseil municipal et de quatre autres nommés par le préfet. Loi du o août 1879).

Le bureau d'assistance n'a pas à attendre de réquisitions d'inscription. 11 dresse et révise, quatre fois par an, la liste des personnes de la commune qui ont

DliMlT l'IliLIC KIlA.Nr.MS

le droit d'y ligurer. Celle lisle est ensuile arrêtée par le Conseil iimnicipal à chacune de ses quatre sessions ordinaires et elle est ensuite déposée au secrétariat de la mairie avec affichage du dépôt.

Le préfet peut faire annuler les opérations par le Conseil de préfecture s'il les estime illégales. Il peut ainsi se borner à exercer un droit de contrôle ouvert également à tout habitant ou contribuable de la commune. Pendant vingt jours, en effet, à partir du dépôt au secrétariat de la mairie, on peut demander, pour soi-iuèuje ou autrui, l'inscription sur la lisle d'assistance ou encore réclamer la radiation des personnes dont les ressources sont suffisantes pour leur permettre de se faire soigner à leurs frais.

Les réclamations sont jugées par un tribunal formé d'une commission cantonale spéciale comprenant le sous-préfet, le juge de paix, le conseiller général et celui d'arrondissement. Le maire de la commune intéressée est entendu s'il le désire, et les décisions de la commission sont susceptibles, en cas d'excès de pouvoir, d'être déférées au Conseil d'Etat.

L'inscription sur la liste, pour importante qu'elle soit, n'est qu'une mesure administrative destinée à empêcher les secours de s'égarer sur des malades non dénués de ressources. Il nous faut voir maintenant le jeu même de l'assistance.

L'assistance peut avoir lieu, par voie collective, à l'hôpital, ou par voie individuelle, à domicile. Dans le premier cas, le malade doit être porté à l'hôpital de la commune, ou à défaut à un des hôpitaux voisins qui ont accepté ce service. Dans la seconde hypothèse, deux systèmes sont possibles : ou bien on laisse le malade libre de choisir son médecin et son phai-macien, ou bien ou lui impose des praticiens désignés expressément dans ce but. Le Conseil général a là-dessus des pouvoirs très larges d'organisation. Il

l'ajsista.nce l'LULUjUE 283

peut par exemple décider que les visites seront rémunérées à l'unité ou, au contraire, par voie forfaitaire, à l'abonnement annuel. Celle dernière méthode est la plus simple et la plus économique, mais le libre choix du médecin par l'assisté, avec rétribution de chaque visite, est assurément plus conforme aux intérêts du malade.

La question financière est très importante en matière d'assistance médicale, non seulement parce que les dépenses annuelles de ce service dépassent dix millions, mais encore parce que les sommes en question sont obligatoires et grèvent d'un poids souvent fort lourd les petits budgets locaux.

Aussi la loi du lo juillet 1893 a-t-elle prévu tout un système île subventions éventuelles.

Xormalement, comme nous l'avons dit, c'est la commune qui subvient aux dépenses, la commune du domicile de secours de l'assisté bien entendu. Si le malade est soigné sur le territoire d'une autre commune, sa pension hospitalière sera payée par la circonscription du domicile de secours. Le Jjudget communal est ici alimenté par les ressources ordinaires ou, en cas d'insuffisance, par des impositions extraordinaires, telles que cent4mes additionnels ou surtaxes d'octroi. Mais pour éviter que ces impositions ne deviennent accablantes, la commune peut réclamer une subvention du département, fixée par le Conseil général à 10 p. 100 au moins et à 80 p. 100 au plus de l'efîort communal, le chiffre exact étant déterminé d'après un barème annexé à la loi.

En plus de ces subventions, les départements participent directement à certaines charges de l'assistance médicale gratuite.

Ils peuvent aussi voler des centimes additionnels extraordinaires, mais en ce cas, ils reçoivent une subvention de l'Etat calculée d'après des bases et uu barème analogues k ceux précédemment indiqués.

284 itaoïT I'UHI.k: fhançais

L'Etal est enfin chargé de ces dernières subventions et des frais généraux dadminislralion.

Nous ajouterons que la loi sur l'assistance médicale gratuite que nous venons d'étudier ne s'applique pas au déparlement de la Seine. Celui-ci est régi par l'Assistance publique de Paris, investie de la personnalité morale (loi du 10 janvier 1849). Cet établissement public joint à ses fonctions hospitalières le service des enfants assistés et même celui des bureaux de bienfaisance. Il importe de ne pas le confondre avec la direction de l'assistance publique du ministère de l'intérieur, simple organisation administrative sans pouvoirs propres.

A côté du bureau d'assistance médicale et se confondant partiellement avec lui au point de vue des administrateurs, se trouve le bureau de bienfaisance chargé des secours destinés aux indigents valides. Ces secours et l'existence du bureau lui-même étant purement facultatifs, nous nous bornerons h cette simple mention pour nous occuper immédiatement de la dernière forme d'assistance constituant un droit individuel : l'assistance aux vieillards, infirmes et incurables.

Assistance aux vieillards. — Elle est établie par la loi du 14 juillet 1905, qui a établi sur ce point un régime tout à fait nouveau dans notre pays. Auparavant, l'individu sans ressources et ne pouvant plus travailler ne pouvait qu'espérer les secours bénévoles de la charité publique ou privée, sinon il était réduit à la mendicité. Au contraire, la loi a voulu lui procurer des ressources, sinon suffisantes pour vivre, au moins de nature k éviter la trop grande misère. C'est là, au surplus, une tâche immense et il en est résulté des abus inévitables dans la sphère d'application de la loi.

l'assistance PLBLIijUE 285

Il importe tout d'abord de bien poser le principe que la loi du 14 juillet 1905 n'est pas une loi de retraites pour la vieillesse, mais une loi d'assistance pour les vieillards. D'une part, elle n'exige aucun versement de ses bénéficiaires, mais, en sens inverse, elle ne s'applique qu'aux personnes reconnues dénuées de ressources par une procédure spéciale. Une retraite, au contraire, suppose des cotisations préalables, mais elle est due ensuite sans enquête sur l'état de fortune du retraité.

Ceci bien établi, voyons les conditions requises pour obtenir le secours alloué par la loi de 1903.

Normalement, c'est la condition de l'âge qui est prédominante. La loi est applicable à tout Français privé de ressources personnelles et âgé de plus de soixante-dix ans. Toutefois, celte dernière exigence n'est pas applicable aux personnes impotentes et incurables. La loi de I90o vient ici retrouver la sphère d'application de la loi du 15 juillet 1893 sur l'assistance aux malades.

Comme dans nos études précédentes, nous retrouvons la double notion du domicile de secours et de la liste d'assistance. Seulement, leur importance est ici augmentée. En matière d'assistance médicale, en efTet, il arrivera souvent que l'inscrit n'aura pas besoin de faire appel aux secours publics, tandis que l'assisté comme vieillard ou incurable viendra périodiquement toucher son allocation.

Le domicile de secours se détermine par la résidence dans une commune donnée pendant cinq ans et se perd par l'absence pendant un pareil laps de temps. En outre, après soixante-cinq ans, le domicile est immuablement fixé. Lorsque la condition de résidence n'est pas remplie, on remonte dans le passé jusqu'à ce que l'on trouve une commune remplissant les conditions légales. En dernière analyse, ce sera

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celle de la naissance de l'assisté. Le vœu de la loi est que personne ne soit exclu faute d'un domicile. Au surplus, les contestations relatives 'i ce dernier relèvent de la juridiction administrative (Conseils de préfecture et Conseil d'Etat).

La liste d'assistance est dressée et révisée trimestriellement comme en matière d'assistance médicale gratuite et par le même bureau. Mais ce dernier doit être saisi d'une demande formelle de l'intéressé. Deux cas peuvent se présenter. Ou les impétrants ont leur domicile de secours dans la commune de leur résidence et alors ils sont admis à l'assistance par le conseil municipal en comité secret. Ou bien la coïncidence n'a pas lieu, et l'admission est alors prononcée, sur les diligences du préfet, par l'assemblée municipale du domicile de secours. Comme on le voit, nous sommes encore en présence d'un service k base essentiellement communale, bien que dans des cas exceptionnels ce soit le département qui ait la charge de l'assistance.

Une procédure complexe a été organisée pour permettre le contrôle des listes. Celles-ci sont déposées au secrétariat de la mairie et avis en est donné par affiches. Un délai de vingt jours est alors accordé au préfet et au sous-préfet, k tout habitant ou contribuable de la commune pour demander une inscription ou une radiation. C'est ici que l'inspection du ministère de l'intérieur formule divers reproches sérieux ('). Le nombre des assistés dépasse les prévisions budgétaires et atteint en 1909 près de 000.000 bénéficiaires 'on avait esconipté un nombre moitié moindre). Diverses causes sont indiquées; des questions locales, trop de facilité à admettre les demandeurs comme étant dénués de ressources, le fait que la loi du 31 décembre

(') J. off. du 2 août 190Î).