CHAPITRE VIII

LA LIBERTE DE REUNION

La liberté de réunion est un complément indiqué de la liberté de la presse, garantissant comme elle la libre communication de la pensée. A un autre point de vue, la réunion sert le plus souvent à entendre des discours ou à une discussion, c'est-à-dire à Texercice de la manifestation d'opinion régie par la loi sur la presse, il est donc logique de rapprocher les deux libertés et de fait leurs législations respectives ont toujours passé par des vicissitudes analogues.

Dé finition de la réunion. — Comme la presse, la réunion est une chose qui se comprend mieux qu'elle ne se prête à une définition parfaite. Nous n'apprendrons rien à personne en disant que la réunion est une collection d'individus unis par l'idée commune de se trouver ensemble. Un groupement accidentel, un rassemblement, une foule qui stationne ou circule, ne sont pas des réunions, mais une manifestation où ciiacun a un but commun constitue au contraire une réunion spéciale.

Au point de vue juridique, il convient de distinguer les réunions qui se tiennent dans un local clos et celles qui ont lieu sur la voie publique. Ces dernières portent le nom plus technique d'attroupements. En outre, on distingue les réunions privées etles réunions publiques, la différence étant fondamentale comme nous le verrons plus loin.

LA LIBERTK DE RÉUNION 161

On ne considère pas comme réunions, dans le sens légal du mot, les spectacles publics, même gratuits, les cérémonies des différents cultes, les cours d'enseignements divers. Tous ces points sont réglementes par des lois spéciales.

Historique du droit de réunion. — Le parallélisme est évident avec la réglementation de la presse. Sous l'ancien régime, les réunions étaient tout-à-fait exceptionnelles et d'ailleurs soumises à l'arbitraire de l'administration. La Révolution inaugure un système diamétralement opposé : « la liberté aux citoyens de s'assembler paisiblement et sans armes, en satisfaisant aux lois de police » (Constitution de 1791, titre I).

Comme aucune loi n'intervient, il en résulte que la législation des réunions se réduit à rien. Tout est donc possible et les réunions publiques pullulent sous le nom de clubs ou d'autres appellations. Ces réunions exercent d'ailleurs une influence politique énorme, ils sont le berceau des grands événements de la Révolution et leur puissance est telle qu'elle finit par inquiéter les comités de la Convention eux-mêmes. Sous couleur de salut public, les clubs sont fermés les uns après les autres, mesure légalisée par un décret de la Convention du 6 fructidor an III. Diverses autres mesures législatives interviennent sous le Directoire, visant à la fois les réunions et les associations politiques et interdisant les unes et les autres. La réunion publique avait eu une courte liberté, mais ses abus devaient la faire disparaître pour de longues années.

A partir de la Révolution et jusqu'en 1848, il n'y aura aucune loi expresse toucliant le droit de réunion. Nul ne paraît y songer sous l'Empire et la Restauration et il semble inutile de réglementer un droit que personne ne réclame. En fait, les rares réunions qui se tiennent le font sous l'autorité du Gouvernement.

Au contraire, la monarchie de juillet voit réapparaître la question, concomitante des agitations politiques de Tépoque. Les partis avancés, surtout socialistes et républicains, cherchent à augmenter leur puissance par la tenue de nombreuses réunions publiques.

On soutient que l'absence de textes précis laisse subsister le grand principe libéral posé en 1789 et que par conséquent les réunions ne sont astreintes à aucune règle, notamment qu'elles échappent à la prohibition frappant les associations de plus de vingt personnes. Le Gouvernement accepte bien ce dernier point; mais pour tirer argument de la Constitution de 1791 et soutenir que son droit de police lui donne le droit d'interdire toute réunion lui paraissant de nature à troubler l'ordre public. On sait que l'opposition souleva, en 1848, une campagne de banquets qui n'étaient que des réunions déguisées et que l'interdiction d'un de ces banquets servit de prétexte à la Révolution de 1848. Le droit de réunion provoquait ici un soulèvement populaire, mais ce ne fut en réalité qu'une cause occasionnelle de l'explosion du mécontentement général.

Il allait sans dire que la seconde République, née comme nous venons de le dire, ne pouvait qu'être favorable aux réunions publiques. Celles-ci prirent tout de suite la forme dangereuse de clubs politiques, qu'un décret du 19 avril 1848 qualifia pompeusement « de besoin pour la République et pour les citoyens un droit ».

On vit réapparaître dans les clubs les excitations violentes du temps de la Révolution et les mouvements populaires qui en étaient la conséquence. A la suite des journées de juin, un décret du 28 juillet 1848, suivi de la loi du 19 juin 1849 donnèrent au Gouvernement un pouvoir discrétionnaire sur les réunions publiques.

LA LIBERTÉ DE RÉCMON 163'

Ce n'était pas le Second Empire qui devait se montrer plus libéral. Le décret du 25 mars 1852, confondant réunions et associations, interdit tout groupement de plus de vingt personnes sans autorisation préalable de l'administration. Mais de nombreux citoyens revendiquent le droit de réunion, notamment à raison des élections faites au suffrage universel, et pour donner satisfaction à ces demandes, la loi du 6 juin 1868 donnait aux réunions l'apparence de la liberté. iS^ous disons l'apparence, puisque les assemblées où l'on devait traiter des questions politiques ou religieuses devaient être autorisées à l'avance et que toute réunion pouvait être ajournée par les préfets ou interdite par le ministre, sans autre raison que la prévision de troubles possibles.

Les événement de 1870-1871 virent reparaître les clubs et leurs agitations, mais on ne larda pas à revenir à la pratique de la loi de 1868. Toutefois de vives protestations s'élevaient et, pour y satisfaire, les Chambres votèrent la loi du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion, loi très libérale comme nous le montrerons bientôt.

La nécessité d'une loi sur les réunions se justifie aisément par quelques considérations élémentaires de psychologie des foules. Il est fort connu actuellement qu'un groupement d'individus, au sein duquel les unités sont reliées par un but ou un sentiment commun à tous, ce groupement, disons-nous, tend à prendre un caractère personnel en lui-même. Il subit des impulsions globales, prend des résolutions, les exécute immédiatement et surtout annihile les volontés individuelles de ses constituants. De plus, la mentalité de la foule est toujours d'ordre inférieur, nullement la moyenne des intelligences des membres qui en font partie. Parfois même, les masses d'hommes se livrent à des excès qu aucun de leurs participants ne songe-

164 DROIT PLBLIC FRANÇAIS

rait à commettre. Ajoutons que les groupements sont très suggestionnables, très accessibles aux ordres des meneurs ou aux impressions qu'ils veulent provoquer. Le théâtre repose d'ailleurs sur cette faculté d'émotion collective. II est donc de pratique courante que les réunions ont souvent de graves répercussions sur l'ordre public, elles mettent en mouvement des forces énormes et généralement ingouvernables, et à ce titre elles justifient une certaine législation de police dans le sens le plus large du mot.

En sens inverse, il est inadmissible de supprimer le droit de réunion ou de le subordonner à l'agrément de l'autorité. Comme le dit la Déclaration des droits de l'homme, chacun de nous. doit pouvoir manifester sa pensée par tous moyens et la forme oratoire n'est efficace qu'à condition de s'adresser à un certain nombre d'auditeurs. De même que pour la presse, il conviendra seulement de réprimer les abus et c'est le système de la loi de 1881.

La loi du 30 juin 1881 ne vise, malgré son titre, que les réunions publiques. ?sous croyons donc utile de dire quelques mots au préalable des réunions privées, qui sont de grande importance pratique.

Des réunions privées. — De tout temps, sauf de rares exceptions, les réunions ont été à l'abri de toute réglementation, notamment en raison de l'inviolabilité du domicile qui rend vexatoire toute intervention administrative. Il importe donc de bien préciser les caractères auxquels une réunion reste privée.

D'après la jurisprudence, pour que le caractère privatif soit maintenu, il faut que les membres soient réunis sur des invitations personnelles ou individuelles et que le public ne puisse pénétrer sans un contrôle précis des lettres d'invitation. 11 faut de plus qu'il y ait entre les organisateurs et les assistants un certain lien de connaissance mutuelle.

LA LIBERTÉ DE RÉUNION 16o

Si les invitations restent à la disposition du public, notamment si elles sont déposées dans des lieux publics, la réunion perd son caractère privé, même si les organisateurs se sont réservé le droit d'exclure telle personne que bon leur semblera.

Par contre, si des invitations nominatives sont utilisées par d'autres que leurs titulaires, par fraude ou négligence, ce fait ne suffirait pas à lui seul pour transformer la réunion en réunion publique; il en est de même, a fortiori, quand des individus s'introduisent par la violence dans une assemblée privée.

L'annonce d'une réunion, par journaux ou affiches, n'influe pas sur son caractère; c'est uniquement à la facilité d'admission à la porte que l'on reconnaît la publicité.

Quand la réunion est privée, nous avons déjà dit que la législation de 1881 ne lui était pas applicable, mais il ne s'ensuit pas, bien entendu, que cette réunion soit à l'abri de l'action de la loi. C'est ainsi que, si des délits de parole ou autres sont commis au cours de l'assemblée, ils sont punissables; seulement, le plus souvent, le caractère de non publicité empêchera de mettre en jeu les principes de la loi sur la presse. En matière de spectacles, le fait d'admettre sur invitation personnelle n'empêche pas la poursuite éventuelle de certaines scènes licencieuses pour outrage public à la pudeur.

Réunions publiques. — Le système de la loi du 30 juin 1881 est des plus simples et une loi du 28 mars 1907 l'a encore réduit, à tel point qu'il n'y a presque plus de réglementation.

L'article 1" de la loi de 1881 pose le principe fondamental : les réunions se tiennent librement et sans autorisation. Nous devons toutefois faire remarquer que les pouvoirs généraux de police donnent aux

maires (ou à défaut aux préfets) le droit de prendre les mesures destinées ù assurer Tordre et la sécurité des agglomérations d'hommes. Les maires peuvent donc exiger des organisateurs des précautions matérielles : solidité de la salle, secours d'incendie, etc.

Ils peuvent aussi, à notre avis, interdire la réunion quand celle-ci a pour but avoué de provoquer des actes délictueux. Mais la seule possibilité de troubles au sein de la réunion ne justifierait pas pareille mesure.

Dans le système de la loi de 1881, on exigeait, avant toute réunion, une déclaration signée de deux personnes et indiquant le but et les lieu, jour et heure de la réunion. Cette déclaration était faite, contre reçu, à l'autorité administrative (préfets, sous-préfets ou maires) et elle avait pour but de mettre les pouvoirs compétents à même de sauvegarder tant l'ordre public que la liberté de la réunion (loi 1881, art. 2).

La réunion ne pouvait avoir lieu que vingt-quatre heures après la déclaration, excepté pour les réunions électorales et en période électorale, le délai pouvait être réduit à deux heures et même s'annuler pour les élections sénatoriales.

La loi du 28 mars 1907 a supprimé la nécessité de la déclaration qui reste néanmoins facultative et qui peut avoir son intérêt lorsqu'on désire mettre l'autorité en demeure de protéger la réunion. La loi de 1907 a été rendue à la suite d'incidents se rapportant à la législation des cultes et pour éviter de faire des déclarations préalables aux cérémonies religieuses. Sans mettre en doute les motifs sérieux qui ont amené le vole de la loi du 28 mars 1907, nous trouvons un peu regrettable la suppression de la déclaration, mesure peu compliquée, non vexatoire et qui facilitait le maintien de l'ordre public. Actuellement, l'autorité s'cnquiert des préparations des réunions publiques

LA LIBERTÉ DE RÉUNION 167

par des moyens d'investigation quelconques, tandis que le système de la loi de 1881 était simple et net.

Les réunions publiques doivent être tenues dans un local clos et ne pas empiéter sur la voie publique. Le groupement dans la rue est en principe interdit et constitue un attroupement ou manifestation dont nous allons bientôt parler (loi 1881, art. G).

L'heure de la réunion est fixée par les organisateurs, la loi (art. 6), prenant le cas le plus général, suppose que la réunion a lieu le soir et édicté alors qu'elle ne peut pas se prolonger après 11 heures du soir ou après la fermeture des établissements publics (cafés, cabarets, théâtres), si cette fermeture est fixée après 11 heures du soir. Cette règle est tout simplement dictée par le motif, très prosaïque, de permettre au service d'ordre de prendre un repos mérité.

En l'absence de texte, nous ne voyons nul obstacle à ce que les réunions se tiennent dés les premières heures du matin, dès après minuit par exemple, si Ton trouve des auditeurs à cette heure, tardive ou précoce, suivant les idées de chacun.

Toute réunion doit avoir un bureau (loi 1881, art. 8), lequel a pour but de diriger l'assemblée, de maintenir l'ordre et d'éviter tout acte contraire aux lois. Mais il est évident que le bureau n'est pas responsable des délits et crimes commis au cours de la réunion, à moins qu'il n'y participe expressément. Il l'est au contraire des contraventions pour tenue tardive.

Le bureau doit comprendre au moins trois personnes, mais la loi n'exige pas la désignation d'un président spécial. Ce bureau peut être formé d'avance par les organisateurs, et pour éviter toute discussion, il peut être désigné d'avance dans la déclaration facultative. A défaut, l'assemblée désigne elle-même le bureau, mais il faut de toute nécessité une organisation provisoire, ne serait-ce que pour provoquer cette élection.

168 DROIT rUBLlC FRANÇAIS

Le caractère de réunion publique ne donne pas, par cela seul, le droit à tout venant d'y pénétrer. Les organisateurs peuvent d'abord exiger un droit d'entrée. Ils peuvent même interdire l'accès aux personnes qu'ils ne désirent pas voir dans la salle ou faire sortir celles qui s'y trouvent déjà, sans commettre de violences bien entendu.

11 est toutefois une personne que Ton est obligé d'admettre aux termes de l'article 9 de la loi de 1881. C'est le fonctionnaire administratif ou judiciaire (commissaire de police généralement) que l'autorité a le droit de déléguer à toute réunion. Ce fonctionnaire choisit librement sa place et peut, par conséquent, s'installer au bureau, mais il ne prend pas part aux discussions.

Le rôle du délégué administratif est double. En premier lieu, il dresse procès-verbal des infractions, notamment de paroles, qui peuvent se produire au cours de la réunion. En second lieu, il peut prononcer la dissolution de l'assemblée, mais seulement en cas de voies de faits entre les assistants ou sur la demande du bureau. Les discours les plus délictueux n'autorisent pas à eux seuls l'exercice du droit de dissolution.

Nous ajouterons que les règles de la loi de 1881 sont sanctionnées par des peines de simple police, mais que la prescription de l'action publique et de l'action civile est de six mois seulement (1. 1881, art. 11).

Attroupements. — Nous avons déjà indiqué que ce sont des groupements sur la voie publique, spontanés ou préparés, mais dont les membres ont un but commun. Ils prennent d'ailleurs des noms divers : cortèges, manifestations, meetings, etc.

Les attroupements sont interdits, en principe, en France, par la loi du 7 juin 1848, comme de nature à provoquer des désordres. 11 faut ajouter qu'ils consti-

LA LIBERTÉ DE RÉL'MON 169

tuent aussi une entrave pour la circulation générale et qu'à ce titre, lorsqu'ils sont exceptionnellement tolérés par l'administration, celle-ci a le droit de les réglementer à son gré. En Angleterre, pays oîi le meeting jouit dune grande liberté, on a toujours soin d'éviter l'encombrement de la voie publique,

L'attroupement est qualifié d'armé ou de non armé. Il est dit armé dès qu'un seul de ses membres porte des armes apparentes, même des armes dont le port n'est pas prohibé fusils de chasse, par exemplei et n'est pas expulsé par ses voisins. Il est également qualifié d'armé si plusieurs personnes portent des armes cachées.

L'attroupement armé n'est jamais licite et doit être dispersé après deux sommations.

L'attroupement non armé peut être toléré ou dissous, suivant que l'autorité estime que la tranquillité publique est ou non menacée. Pour le disperser, il faut trois sommations préalables. C'est, d'ailleurs, un axiome de police banal qu'il vaut mieux empêcher la formation d'attroupements que les disperser ensuite.

Nous ne croyons pas devoir nous étendre plus longuement sur les garanties du droit de réunion. Ce droit est tellement libre, si peu réglementé, que, pratiquement, il donne lieu à fort peu de difficultés juridiques. La réunion est souvent le théâtre ou l'origine de délits divers, mais cette question est indépendante du régime administratif que nous avons seulement à étudier ici.

CllAPlTUE IX

LA LIBERTÉ d'aSSOCIATION

Les questions relatives aux associations ont toujours compté parmi les plus difficiles et les plus complexes du droit public.

L'intérêt en jeu est très grand. D'une part, les hommes sont naturellement portés à se grouper pour défendre leurs idées communes, et de Tautre, la puissance du groupement devient souvent fort grande, égale, sinon supérieure à celle de l'Etat. L'antagonisme entre les tendances autoritaires de lEtat et la puissance d'indépendance de l'association devient donc aisément très marqué et le conilit s'ensuit tout naturellement.

A un autre point de vue, l'association et l'Etat sont des organismes de même ordre, des créations artificielles sans doute en apparence, mais reposant cependant sur des bases sociologiques réelles. Tous deux ont pour produit un esprit collectif, ianalogue à première vue à celui qui naît de toute réunion d'hommes, mais en réalité beaucoup plus fort et surtout plus durable.

L'association et aussi l'Etat sont en principe indéfinis dans le temps et aussi, peut-on dire, dans l'espace, en ce sens qu'ils cherchent à se développer tant qu'ils ne sont pas limités par des forces contraires au moins égales. Or ici encore, c'est précisément entre l'Etat et l'association que les points de contact sont les plus fréquents et les frictions les plus irritantes.

LA LIBERTÉ u'aSSOCIATION 171

Les difficultés relatives à Tassociation se compliquent encore de questions étrangères au droit public proprement dit.

Les. associations cherchent, dès que fondées, à se créer un patrimoine spécial et à posséder une fortune propre. Pour parler la langue juridique, toute association entend acquérir une personnalité morale plus ou moins étendue et en user. De là naissent des problèmes touchant surtout le droit civil ou commercial, mais intéressant néanmoins le droit public à titre indirect, en raison des répercussions économiques de la propriété collective.

Tout cela fait que la législation des associations a subi de nombreuses vicissitudes et donné lieu à de graves conflits politiques et sociaux.

Définition de l'association. — Cette expression a plusieurs sens. D'une façon générale, elle implique un groupement d'iiommes quelconque, mais permanent et ayant un but collectif et déterminé. Toutefois, dans la langue juridique, on réserve le nom de société aux groupements à but lucratif, c'est-à-dire ayant pour but de réaliser des bénéfices. L'association devient alors l'agrégation dépourvue d'intérêt pécuniaire; mais par contre ayant en vue des objectifs élevés et idéaux, religieux, politiques, littéraires, scientifiques. Dans ce dernier sens, on peut définir l'association comme le groupement des facultés intellectuelles de plusieurs personnes, dans le but d'assurer et de fortifier le développement de tout ou partie des idées communes.

Nous ne parlerons ici que des associations dépourvues de but lucratif, les autres appartenant spécialement aux études de droit privé.

L'association a pour caractère primordial d'être collective. Cela est évident, mais peu importe le nombre des associés, en théorie du moins. En législation, au

contraire, ce nombre est souvent l'objet de déternninations précises : tantôt on prohibe les grandes associations comme trop puissantes; tantôt, au contraire, on exige un minimum d'associés pour éviter Texcès de faiblesse du groupement.

Un second caractère essentiel est la pérennité de l'association. Sans doute, elle peut être faite à temps, mais le plus souvent, son but étant un des concepts généraux de l'entendement humain, nul terme n'apparaît à son activité. Il ne faut pas en conclure que les associations, même absolument libres, soient éternelles. Rien n'est stable sur notre globe et les efforts de l'humanité ne peuvent rien créer de perpétuellement durable. Mais il résulte de ce cflractère de perpétuité, qu'à rencontre de la réunion, mobile et transitoire, l'association a l'esprit d'avenir, un certain mépris du présent en vue de l'action future et, par conséquent, des méthodes de continuité qui sont à la fois sa force et son danger.

C'est un corollaire de l'idée précédente qui provoque la constitution d'un fonds social indépendant de la fortune propre des associés et subsistant envers et contre tous changements de personnes. Ce patrimoine, ainsi soustrait aux fluctuations usuelles des mutations économiques, forme ce qu'on appelle techniquement des biens de mainmorte, biens qui ont toujours été considérés avec défaveur par les pouvoirs publics. On leur reproche, et aux associations par conséquent, de faire échec aux lois sur les changements de propriétés et, en outre, d'être utilisés d'une manière moins parfaite que les patrimoines changeant fréquemment de détenteurs. En outre, et c'est revenir à un argument déjà connu, la constitution d'une fortune propre à l'association renforce sa puissance et l'amène de plus en plus à contrebalancer l'Etat lui-même.