CHAPITRE I

La série des gouvernemenls qui se sont succédé entre le 18 brumaire an VIII — date du coup d'État accompli par Bonaparte — et le 3 avril 1814 — date à laquelle le Sénat impérial prononça la déchéance de Napoléon et de sa dynastie, — présente des phases diverses, à chacune desquelles correspond une Constitution nouvelle : Consulat, Consulat à vie, Empire héréditaire. Mais elle n'en présente pas moins une réelle unité au point de vue constitutionnel. La Constitution de l'an VIII resta la base; les sénatusconsulles postérieurs apportèrent

seulement ^ l'édifice des additions ou des retouches, d'ailleurs profondes; ils opérèrent aussi des démolitions partielles et importantes. Cette unité fondamentale se traduisait dans le langage officiel du Premier Empire : on appelait l'ensemble de ces textes constitutionnels L^* Constitutions de l'Empire. On resta fidèle à cette terminologie, lorsque, pendant les Cent Jours, Napoléon, poussé par la force des choses dans une voie nouvelle, accorda aux Français une nouvelle Constitution, libérale celle-là, organisant, à peu près, le gouvernement parlementaire, celle du 22 avril 1815; ill'appela VAcle additionnel aux Constitutions de lEjnpire.

Celte série d'actes constitutionnels présente aussi un autre trait commun. Pour les principaux d'entre eux, tout au moins ceux qui créèrent le Consulat, le Consulat à vie et l'Empire, on appliqua le principe qu'avait proclamé la Convention dans sa première séance : ils furent soumis à la ratification du vote populaire, comme le fut plus tard aussi l'Acte additionnel.

Le Coup d'État du 18 brumaire se fitsanctionner en apparence par une loi, celle du 19 brumaire, volée par ce qui restait du Conseil des Cinq-Cents et par le Conseil des Anciens. Elle portait d'abord : « Le Conseil... Devant la situation de la République, déclare l'urgence et prend la résolution suivante : Art. 1. Il n'y a plus de Directoire, et ne sont plus membres de

la représenlatioQ nationale, pour les excès et attentats auxquels ils se sont constamment portés, et notamment le plus grand nombre d'entre eux dans la séance de ce malin (18 brumaire) les individus ci-après nommés — Art. 2. Le Corps législatif crée provisoirement une Commission consulaire executive, composée des citoyens Siéyès, Roger-Ducos, ex-directeurs, et Bonaparte, général, qui prendront le nom de Cotisuls de la République française '. — Art. 3. Cette Commission est investie de la plénitude du pouvoir directorial, et spécialement chargée d'organiser Tordre dans toutes les parties de l'administration, d'établir la tranquillité intérieure et de procurer une paix honorable et solide >).

Ainsi, les Consuls étaient présentés comme les continuateurs du Directoire; ils exerçaient le pouvoir directorial. De même, l'élaboration d'une Constitution nouvelle se déguisait sous l'apparence d'une révision de la Constitution de l'an 111. Le pouvoir législatif laissait docilement le champ libre au gouvernement provisoire : il s'ajournait (art. 6) au l*"" ventôse suivant, devant se réunir « de plein droit à cette époque, à Paris, dans ses palais ». Avant de se séparer, et séance tenante (art. 8) chaque Conseil nommait une Commission de 2S membres, et ces deux Commissions, par une délégation singulière, défendue expressément dans la Constitution de l'an lll, jouaient respectivement le rôle législatif attribué par celle-ci aux deux

' Le nom de Consuls fut probablement inspiré par la maxime célèbre : « Caveant Co7isulesne quid detrîmenti Respublica capiat ».

Conseils; elles pouvaient voler des lois, mais « avec la proposition formelle et nécessaire de la Cotnnnission consulaire executive sur tous les points urgents de police, de législation et de finances » '. 11 était dit enfin (art. Il) : « Les deux Commissions sont encore chargées, dans le même ordre de travail et de concours, des changements à apporter aux disposilioîis organiques de la Constitution, dont l' expérience a fait sentir les vices et les iyicanvénients ».

La nouvelle Constitution fut en réalité l'œuvre de deux hommes : Siéyès, qui y fît entrer quelquesunes des conceptions qui lui étaient chères et que, pendant la discussion de la Constitution de l'an 111, ii avait exposées dans un magistral discours à la Convention ^ L'ancien apôtre delà souveraineté nationale cherchait maintenant àen atténuer la puissance, en masquant ces déviations sous d'ingénieuses théories et sous des noms inusités et pompeux. L'autre collaborateur fut Bonaparte, qui sut mettre dans la Constitution tout ce qui était nécessaire pour assurer sa puissance. Il y réussit si bien, que, comme nous l'avons dit, le Consulat à vie et l'Empire purent se superposer à la Constitution de l'an VIII, en y appor-

* D'après ce texte,on ne comprend pas bien le langage de l'article suivant (art. 9) : « La Commission des Cinq-Cents exercera Vinitiative, la Commission des Anciens, l'approbation ». Mais cela signiiiait que le projet devait êh'e d'abord porté aux Cinq-Cents et que la Commission des Anciens n'avait pas le droit d'amendement.

- Séance du 2 thermidor au III. V. Esmein, Éléments de droit con8titi(tio7tnel, Tp. 500-501. y .anssi, JMignet, Histoire de la Révolution française, t. II, et appendice.

tant seulement des additions et des retouches. Voici d'abord le programme qu'avait tracé la loi du 19 brumaire, Art. 12 : « Ces changements (à apporter à la Constitution de l'an 111) ne peuvent avoir pour but que de consolider et consacrer inviolablement la souveraineté du peuple français, la République une et indivisible, le système représentatif, la division des pouvoirs, la liberté, l'égalité, la sûreté et lapropriété ». Commentée programme fut-il exécuté?

A. — La Constitution du 22 frimaire de l'an VIII (13 décembre 1799) présentait d'abord ce trait dislinclif, qu'elle n'était point précédée d'une déclaration des droits de l'homme et du citoyen, comme l'avaient été celles de 1791, de 1793 et de l'an lll; cette dernière y avait même joint une déclaration des devoirs. Dans ses art. 76 et s., la Constitution de l'an VIII garantissait seulement les principaux de ces droits. On entrait dans une nouvelle phase de la Révolution.

B. — La loi du 19 brumaire avait indiqué, comme un des principes essentiels que devait assurer la nouvelle Constitution «/a division des pouvoirs ^) . Elle ne disait pas la séparation , comme on l'avait dit en 1791 et en l'an 111. L'idée était fortdifférente et le nouveau texte constitutionnel fut fidèle à celle qu'on lui proposait; ce qu'il organisait en apparence, c'était le morcellement, la dissémination des pouvoirs. Mais cet éparpillement, réel pour le pouvoir législatif, correspondait à une concentration intense du pouvoir exécutif entre les mains du Premier Consul.

Le pouvoir exécutif était bien attribué à trois Consuls, nommés pour dix ans et indéfiniment rééligibles. Les premiers noinmés par la Constitution ellemême furent Bonaparte, Cambacérès et Lebrun. On n'avait pas osé établir l'unité, Tindividualité du pouvoir exécutif; la prévention, qui y voyait une institution nécessairemeni monarchique, était trop forte encore. Mais la forme collective avait été réduite autant que possible, réduite à ce triumvirat que la Convention avait ûétri, le 21 septembre 1792'. En réalité l'autorité tout entière appartenait au seul Premier Consul; les deux autres étaient des comparses. Ils avaient tout au plus, et pas toujours, voix consultative; ils suppléaient, il est vrai, le Premier Consul en cas d'absence ou d'empêchement (art. 41, 42).

Le pouvoir remis ainsi aux mains du Premier Consul, comprenait presque l'intégralité du pouvoir exécutif, en particulier la nomination libre de presque tous les fonctionnaires.

Bien plus^ avec un pouvoir réglementaire très étendu, le Gouvernement avait seul l'initiative, la proposition des lois (art. 25, 26, 44), ce droit qui depuis la Révolution avait toujours été réservé aux Assemblées législatives. Cependant il n'avait pas le droit de déclarer la guerre de sa seule autorité. D'après l'art. 50 : « Les déclarations de guerre et les traités de paix, d'alliance, de commerce, sont proposés, discutés, décrétés et promulgués comme des

' Esmein, Préface du Fédéraliste, édition Jèze.

lois ». Chose curieuse, celte disposition ne fut pas modifiée par les sénatusconsultes postérieurs. II est vrai que Napoléon n'en tenait aucun compte!

Le Premier Consul choisissait à volonté ses ministres, hormis qu'il ne pouvait les prendre parmi les sénateurs. Ils ne dépendaient que de lui, sauf leur responsabilité pénale, forcément individuelle. Bien que la Constitution ne le dît pas expressément, ils n'avaient aucun contact avec les diverses assemblées, où ils ne paraissaient point.

A côté ou en face du Gouvernement, étaient établies quatre assemblées ou corps, entre lesquels Siéyès avait ing-énieusement réparti, par une savante division du travail, les différentes opérations, par lesquelles passe successivement l'élaboration d'une loi.

1° C'était d'abord, un Conseil d'État^ institution reprise à Tancien régime, mais singulièrement améliorée. Les membres en étaient nommés par le Premier Consul et toujours révocables par lui, art.52 *.

Les premiers furent recrutés avec soin parmi les vétérans de la Révolution qui avaient accepté le Coup d'État du 18 brumaire. Les attributions du Conseil d'État, étaient, on va le voir, très importantes.

2" Puis, venaient trois assemblées électives, si l'on peut les désigner ainsi, étant donnée la manière dont leurs membres étaient élus et qu'on verra un peu plus loin, savoir:

' V. le règlement du 5 nivôse an VIII.

Un Sénat conservateur de 80 membres, âgés de 40 ans au moins, et inamovibles, élus à vie ;

Un Tribunal de 100 membres, âg-és de 25 ans au moins, renouvelés par cinquième tous les ans, et indéfiniment rééligibles;

Un Corps législatif àç, 300 membres, âgés de 30 ans au moins, renouvelés par cinquième tous les ans, et rééligibles seulement au bout d'un an.

Le Sénat et le Tribunat étaient permanents. Le Corps législatif, sauf convocation extraordinaire par le pouvoir exécutif, n'avait qu'une session de quatre mois, qui s'ouvrait de droit le l*' frimaire de chaque année.

On sera peut-être étonné de voir le Conseil d'État placé ainsi au premier rang, avant les assemblées élues. Ce rang est pourtant assez conforme aux principes de la Constitution, telle qu'on la comprenait, sinon en l'an VllI, au moins sous TEmpire. l>apoléon l'a proclamé à plusieurs reprises. En 1808, à l'occasion d'une réception officielle, l'impératrice régente, avait appelé les députés du Corps législatif « les représentants de la nation ». Une note rectificative du Maître parut au Moniteur officiel du 15 décembre 1808; on y lisait : « Dans l'ordre de nos Constitutions, après TBlmpereurest le Sénat, après le Sénat, est le Conseil d'Etat; après le Conseil d'Etat le Corps lég-islatif » *. Napoléon, il est vrai, ne donne là que le second rang au Conseil d'Etat; mais, c'est par défé-

* En 1808,1e Tribunat avait été déjà supprimé; c'est pourquoi il ne figure pas dans ce passage.

rence pour IeScnal,et dans sa penséele Conseil d'État était le corps important par excellence. Le 31 décembre 1813, répondant à l'adresse de remontrances votée par le Corps législatif et qu'il qualifiait «d'incendiaire », il disait encore : « Le Corps législatif n'est qu'une partie de l'Etat, qui ne peut pas même entrer en comparaison avec le Sénat et le Conseil d'État ». Peut-être ces pensées étaient-elles déjà dans l'esprit de Napoléon en 1799; mais il n'aurait osé alors les exprimer. La loi du 19 brumaire lui commandait de respecter dans la Constitution la souveraineté du peuple et le gouvernement représentatif.

Quel était le rôle de chacun de ces corps dans le travail législatif?

Le Gouvernement, qui seul avait l'initiative des lois, faisait préparer les projets, qui étaient ensuite discutés et votés provisoirement par le Conseil d'États Celui-ci désignait parmi ses membres des orateurs qui devaient défendre chaque projet devant le Corps législatif. Siéyès qui, dans son grand discours de l'an III, comparant volontiers l'élaboration des lois à un procès, que jugeait le Corps législatif, disait que c'étaient là les avocats de l'une des parties, du Gouvernement.

L'autre partie, qui était ou pouvait être la partie adverse, c'était le Tribunal. Il avait été conçu comme devant représenter l'esprit novateur et popu-

' Comme le Conseil du roi de l'ancien régime, le nouveau Conseil d'État eut ses maîtres des requêtes, et aussi des auditeurs, pépinière de jeunes fonctionnaires.

laire. C'était comme une opposition normale et organisée ; de là son nom. 11 était comme le corps des Tribuns du peuple; par là s'explique qu'on se contentait de l'âge de 23 ans pour ses membres, tandis qu'on en exigeait 30 pour les membres du Corps législatif. Us furent au début consciencieusement choisis, et l'Assemblée prit son rôle au sérieux.

Le projet de loi, sorti du Conseil d'Etat, venait devant le Tribunat, qui le discutait en séance publique et votait pour Fadoption ou le rejet. Mais son vote favorable n'était point nécessaire pour que la loi passât : il n'était point une chambre. participant au pouvoir législatif. Son vote indiquait seulement l'avis de la majorité de ses membres. Il désignait parmi eux trois orateurs qui allaient le défendre devant le Corps législatif et tâcher de l'y faire prévaloir.

Cette institution appartenait entièrement à Siéyès, et sans doute Bonaparte ne l'admit qu'avec peine; c'était pourtant ce qu'on pouvait imaginer de plus inoffeosif comme assemblée délibérante.

Le Tribunat avait aussi comme un droit d^initiative mitigé. Il pouvait spontanément exprimer des vœux sur les lois à faire et les réformes à opérer (art. 28, 29).

Après avoir été discuté par le Tribunal, le projet allait au Corps législatif. Il y était débattu, mais seulement par les orateurs du Conseil d'Élatetpar ceux du Tribunat; les membres du Corps législatif ne pouvaient prendre la parole ; c'était, comme on dira, « un corps de muets ». Cela était d'ailleurs conforme

à ridée de Siéyès : le Corps législatif était le tribuDal, et les juges ne pérorent pas; ils ne font qu'écouter les avocats '. 11 faisait la loi « en statuant au scrutin secret sans aucune délibération de la part de ses membres >i. Comme avant lui le Conseil des Anciens, il ne pouvait que rejeter ou accepter en bloc le projet qui lui était soumis; il n'avait pas le droit d'amendement.

Enfin le Sénat jouait le rôle d'un Tribunal de Cassation ; c'était, comme avait dit Siéyès, la « jurie constitutioonaire^ ». Il devait annuler toutes les lois inconstitutionnelles, toutes celles qui violaient la Constitution. C'était leTribunatqui était chargé de les lui déférer dans des délais fixés, par l'art. 37 : « Tout décret du Corps législatif, le dixième jour après son émission, est promulgué par le Premier Consul, à moins que, dans ce délai, il n'y ait eu recours au Sénat pour cause d'inconstitutionnalité. Ce recours n'a point lieu contre les lois promulguées ».

Ce n'étaient pas d'ailleurs seulement les lois, mais aussi tous les actes inconstitutionnels du Gouvernement que le Tribunal pouvait déférer au Sénat, art. 28 : <( 11 défère au Sénat pour cause d'inconstitutionnalité seulement, les listes d'éligibles^ les actes du Corps législatif et ceux du Gouvernement»,

C. — Oii se trouvaient dans la Constitution « la souveraineté nationale et le gouvernementreprésentatif»?

* Les juges discutent pourtant entre eux dans la délibération. ^ Esmein, Éléments de droit constitutionnel, p. 501. 2 Voyez ci-après, p. 272.

Pour la première fois (sauf les précédents partiels et éphémères de 1792 et 1793) le suffrage universel était établi, presque dans toute sa largeur, à la base. Tous les Français âgés de 21 ans étaient citoyens pour l'exercice des droits politiques; cependant on maintenait l'exclusion traditionnelle des domestiques et serviteurs à gages. Mais ce qu'exerçaient les citoyens, ce n'était pas un droit d'élection, pas même à deux degrés; Siéyès avait remplacé ce système, qui fonctionnait depuis 1791, par celui des lûtes de confiance (art. 7 et s.).

Tous les citoyens domiciliés dans un même arrondissement (c'était l'ancien district que rétablissaient sous ce nouveau nom les lois de l'an VIII } choisissaient au scrutin le dixième d'entre eux, pour former la liste de confiance de laiTondisscment, sur laquelle devaient être pris tous les fonctionnaires de l'arrondissement. Tous ceux qui étaient portés sur les listes des divers arrondissements d'un même département choisissaient, à leur tour, en assemblée, le dixième d'entre eux pour former la liste de confiance du département, sur laquelle devaient être pris les fonctionnaires du département. — Enfin ceux qui étaient portés SUT* la liste d'un département choisissaient encore le dixième d'entre eux, et les noms ainsi triés dans chaque département, portés sur une même liste, formaient la liste de confiance nationale, sur laquelle devaient être pris les fonctionnaires nationaux, c'est-à-dire ceux dont le ressort n'était point limité à une subdivision territoriale déter-

minée'. Les citoyens, on le voit, n'avaient pas même un droit de présentation proprement dit; c'était un système de sélections graduelles par la voie du scrutin, qui limitait les choix que pouvaient faire, pour les diverses fonctions publiques, le Premier Consul et ses préfets.

Mais quand il s'agissait de corps dits élus, le Sénat, le Tribunat, le Corps législatif, qui ferait les choix? Siéyès, dans son plan, avait voulu créer un fonctionnaire suprême le Grand Électeur, dont les seules fonctions auraient consisté à faire tous les choix dans les listes de confiance : on l'a parfois comparé, mais à tort, à un monarque constitutionnel ou à un Président delà République sous legouvernement parlementaire. C'était sans doute à lui-même qu'il destinait ce rôle, mais Bonaparte n'était point disposé à le lui accorder, et il ne le voulait pas pour lui-même. C'est au Sénat que la Constitution le confia pour tous les fonctionnaires nationaux que ne nommait point le Premier Consul. C'est lui (art. 20) qui élisait ainsi sur la liste nationale les membres du Tribunat et du Corps législatif. D'autre part, il élisait ses propres membres sur une triple présentation faite par le Premier Consul, le Tribunatetle Corps législatif. Bien entendu, pour les premières nominations, il avait fallu procéder autrement. SiéyèsetRoger-Ducos, nommés sénateurs par la Constitution elle-même, et joints à Cambacérès et à Lebrun, étaient chargés d'élire la majorité du Sénat

* Esmein, Éléments de droit constitutionnel, p. 387, 420, 423.

qui, ainsi composé, devail se compléter par cooptation. C'estainsi qu'avaient été constituées, on s'en souvient, les premières assemblées provinciales sous le règne de Louis XVI. Cependant on ne nomma à cette époque que 60 sénateurs sur 80. Le Sénat procéda ensuite aux élections des Tribuns et des membres du Corps législatif, qui furent choisis, comme ses propres membres, parmi les hommes les plus marquants qu'avait révélés la Révolution, qui avaient survécu aux tourmentes et qui cependant ne conservaient point un culte obstiné pour la liberté politique.

Dans ce système, les assemblées représentatives étaient composées d'hommes pris indistinctement dans la France entière et sans attaches à une circonscription déterminée. La Constitution voulait cependant (art. 30) que le Corps législatif comprît au moins un citoyen pris dans chaque département de la République.

Le Consulat à vie, dont le principe avait été adopté dans un plébiscite par les Assemblées primaires, fut organisé par le Sénatus-consulte du 16 thermidor an X (4 août 1802). Il apportait à la Constitution de l'an VlU des modifications importantes.

Le Premier Consul, outre le caractère viager de sa magistrature, recevait de nouveaux pouvoirs. C'était le droit de ratifier les traités de paix et d'alliance (art. 38) « après avoir pris l'avis du conseil privé; — avant de les promulguer il en donne connaissance au EsH. 18

Sénat » ; il n'était plus besoin d'une loi. C'était encore (art. 86) le droit de grâce, qui était rétabli : « Le Premier Consul a le droit de faire grâce. — 11 l'exerce après avoir entendu dans un Conseil privé le Grand-Juge, deux ministres, deux sénateurs, deux conseillers d'État, deux juges du Tribunal de Cassation ».

Le Sénat voyait aussi ses attributions élargies', il acquérait : Le droit de prononcer la dissolution du Tribunatet du Corps législatif (art. 55-57), qui étaient alors renouvelés en entier. — Le droit de suspendre dans tel ou tel département les garanties constitutionnelles. — Le droit de suspendre pendant cinq ans dans un département la procédure criminelle par jurés; — enfin le droit précieux, et dont on verra l'abus, de régler tout ce qui, non prévu par la Constitution, était nécessaire à sa marche.

Le Tribunat, quiavaiteu des accès d'indépendance et d'opposition, était réduit à 50 membres renouvelés par moitié tous les trois ans. Il était divisé en sections, perdant ainsi son unité. Réduit et impuissant, il devenait inutile : on le conservait cependant par respect pour la Constitution-mère.

Le Corps législatif était profondément transformé, non dans ses attributions, maisdans sa composition. Il devenait le Corps des députés des départements. Ses membres étaient attribués aux divers départements, entre lesquels ils étaient répartis (art. 69) d'après la

' Quant à sa composition, V. infrà, p. 277.

population. Les départements étaient divisés en cinq séries; les députés appartenant à chacune d'entre elles (art. 73) étaient renouvelés successivement, d'année en année.

Cela coïncidait avec la transformation du système électoral. Le Sénat restait le grand électeur: mais les listes de confiance, qui n'avaient existé que pendant un an, étaient remplacées par des présentations plus précises, individuelles.

L'élément générateur était l'assemblée primaire de canton, qui comprenait tous les citoyens jouissant des droits politiques, et qui élisait deu\ sortes de collèges électoraux (du second degré) : les collèges cC arrondissemenl et les collèges de département, dont les membres étaient élus à vie; ou du moins ils continuaient à faire partie du collège, tant qu'ils n'en avaient pas été exclus par un renouvellement (art. 20, 21), lequel se produisait difficilement. Le collège d'arrondissement avait, pour attribution propre, le droit de présenter deux candidats au Tribunal; et le collège de département celui de présenter deux candidats au Sénat. Lorsqu'une place de député représentant le département était vacante, les collèges d'arrondissement et le collège de déparlement présentaient chacun deux candidats. Disons encore qu'à chaque collège le Premier Consul pouvait ajouter dix membres (art. 27; pris dans diverses catégories de citoyens, déterminées par le Sénalus-consulte,

Malgré le peu de force que possédait un droit de suffrage ainsi réglé, les élections au Corps législatif repri-

reot par là quelque valeur : le Sénat était obligé de choisir le député parmi les candidats présentés. Aussi, avant iiiêtne la proclamation de l'Empire, on rendit au Corps législatif un peu de vie. D'après le Sénatus-consulte organique du 28 frimaire an XII, le Gouvernement pouvait, outre les projets de loi qui lui étaient soumis, lui adresser des communications quelconques. Il délibérait alors en comité général, c'est-à-dire en comité secret; il pouvait même demander des renseignements au Gouvernement se rapportant à l'objet de la communication, et exprimer son avis dans une adresse. C'était une velléité d'associer, le cas échéant, le Corps législatif à l'action gouvernementale. Mais cela n'aura d'effet qu'à la fin de l'année 1813, à l'heure des désastres et des appels désespérés.

L'Empire héréditaire, dont le principe avait été soumis au peuple par un plébliciste, fut organisé par le Sénatus-consulte du 28 floréal an XII (18 mai 1804). La transformation de la République en monarchie, déjà accomplie dans les faits, était dissimulée dans les termes. L'art. 1" portait : « Le gouvernement de la République est confié à un empereur qui prend le titre A' Empereur des Français ». Depuis le 18 brumaire, c'était une terminologie empruntée aux Romains qui couvrait toutes les nouvelles formes politiques, ou à peu près : Consulat, Tribunal, Plébiscite, Sénatus-consulte, Empereur. Cette longue

Constitulion, qui comprend 142 articles, est d'ailleurs presque tout entière consacrée à la famille impériale, aux grands dignitaires et grands officiers de l'Empire. Ce qu'elle ajoutait au mécanisme constitutionnel proprement dit était moins important.

Le Sénat avait été déjà élargi par le Sénatus-consulle du 16 thermidor an X. Les membres du Grand conseil de la Légion d'honneur y avaient été introduits de droit (art. 62). Les 80 places de sénateurs créées par la Constitution de l'an VIII (il en restait alors 14 à nommer) continuaient à être octroyées par le Sénat lui-même, qui élisait les nouveaux sénateurs, sur la présentation par le Premier Consul de trois sujets pris sur la liste des citoyens désignés par les collèges électoraux. Mais l'art, 63 ajoutait : « Le Premier Consul peut, en outre, nommer au Sénat, sans présentation préalable par les collèges électoraux de département, les citoyens distingués par leurs services et leurs talents, à condition qu'ils auront l'âge requis par la Constitution et que le nombre des sénateurs ne pourra, dans aucun cas, excéder cent vingt ». Enfin l'art. 64 avait supprimé l'incompatibilité entre la qualité de sénateur et toute une série de fonctions publiques, au premier rang desquelles figuraient celles de ministre.

Le Sénat de l'Empire s'élargit encore. D'après l'art. 57 du Sénatus-cnnsulte du 28 floréal an XII, il se compose : « 1° des princes français ayant atteint leur dix-huitième année; 2° des titulaires des grandes dignités de l'Empire; 3° des 80 membres nommés

sur la présentation de candidats choisis par l'Empereur surles listes formées par les collèges électoraux de déparlement; 4° des citoyens que l'Empereur juge convenable d'appeler à la dignité de sénateur ».

Le Sénat recevait des attributions nouvelles. Il était créé dans son sein deux commissions, l'une de la liberté individuelle et l'autre de la liberté de la presse, auxquelles pouvaient être dénoncés les actes attentatoires à ces deux libertés. Après enquête, elles devaient saisir le Corps législatif, s'il y avait lieu. Cela aurait été une institution bienfaisante, comme on le verra plus loin, si elle avait fonctionné sérieusement. Mais, comme les précautions libérales en apparence prises par la Constitution de l'an VIII, c'était un simple décor destiné à masquer les actes du pouvoir absolu.

Le Sénatus-consulte du 28 floréal an XII organisait aussi une Haute Cour de justice impériale, destinée à remplacer celle qu'avait créée l'art. 73 de la Constitution de l'an VIII, selon le type antérieur et qui n'avait pas été organisée. Elle était composée (art. 164) « des princes de l'Empire, du Grand-Juge, ministre de la Justice, des grands dignitaires et grands officiers de l'Empire, de soixante sénateurs, des six présidents des sections du Conseil d'État, de quatorze conseillers d'État et de vingt membres de la Cour de cassation appelés par ordre d'ancienneté ». Sa compétence (art. 101) étaittrès étendue. Elle devait en particulier juger les ministres dénoncés par le Corps législatif. D'après la Constitution de l'an VIII,

le Corps législatif De pouvait décider de pareilles poursuites que sur la dénoociatioû du Tribunal. La nouvelle Gonslitutioii (art. H5) était plus- large : « La déttonciation du Corps législatif ne pourra être arrêtée que sur la demande du Tribunal ou sur la réquisition de 50 membres du Corps législatif, qui requièrent un comité secret à l'effet de désigner dix. d'entre eux. par la voie du scrutin pour rédiger le projet de dénonciation ».

Le Corps législatif, dont les membres devenaient immédiatement rééligibles (art. 78)^ recevait aussi quelques prérogatives nouvelles. 11 cessait d'être absolument le Corps des muets en matière législative. Avant la séance ordinaire et publique, où, après avoir entendu les orateurs du Conseil d'Etat et ceux du Tribunal, il statuait sur le projet de loi, un Coiiiité général (comité secret), dans lequel ses membres « discutaient entre eus. les avantages et les inconvénients du projet de loi o pouvait avoir lieu (art. 82, 83). — Comme cela intéressait surtout le Corps législatif, disons aussi que les membres de la Légion d'honnenr entraient de droit dans les collèges électoraux; les simples légionnaires dans le collège d'arrondissement; les officiers et dignitaires supérieurs dans le collège du département auquel appartenait leur cohorte.

Quant au Tribunal, ses pouvoirs étaient prorogés à dix ans et il devait se renouveler par moitié tous les cinq ans. 11 était divisé en trois sections — législation, intérieur, finances — et ne discutait plus jamais

les projets de loi en assemblée générale. Ces sections (art. 87) étaient même présentées comme des commissions du Corps législatif : « Les sections du Tribunat constituent les seules Commissions du Corps législatif, qui ne peut en former d'autres que dans le cas énoncé, art. 113, lit. XllI, de la Haute Cour impériale » .

C'était annoncer la destruction prochaine du Tribunat, Elle fut opérée par le Sénatus-consulte du 19 août 1807, et, cela fut encore présenté comme une transformation, que faisait présager le texte cité ci-dessus. L'art. 1 portait : « A l'avenir et à partir de ce jour, la discussion préalable des lois, qui est faite dans les sections du Tribunat, le sera, pendant la durée de chaque session, par trois Commissions du Corps législatif sous le titre : la 1", de commission de législation civile et criminelle; — la 2^ de commission d'administration intérieure; — la 3% de commission des finances ». Les tribuns, dont, d'après le Sénatus-consulte du 28 floréal an XII, les pouvoirs devaient aller jusqu'en l'an XXI (1812), étaient versés au Corps législatif, « ils y entreront et feront partie de ce Corps jusqu'à l'époque où leurs fonctions auraient dû cesser au Tribunat ». Cela se fit sans plébiscite aucun, quoiqu'il s'agît d'un des organes essentiels créés par la Constitution de l'an VIII; mais le Sénat n'était-ii par chargé de régler tout ce qui était nécessaire à la marche de la Constitution, et d'ailleurs, cette fois encore^ n'était-ce pas une simple transformation?

D'ailleurs, le Corps Irgislalif à celle occasion, acquérait de nouveaux droils. Si la commission qu'il avail nommée (l'une des trois) était en dissentiment avec la section correspondante du Conseil d'Étal, une conférence mixte avail lieu entre elles. Si la commission concluait définitivement contre le projet de loi, tous ses membres pouvaient « exposer devant le Corps législatif les motifs de leur opinion ». En revanche, dorénavant, d'après l'art. 10 « nul ne pouvait être nommé membre du Corps législatif à moins qu'il n'eût 40 ans accomplis ».

Que manquail-ilj en droit à Napoléon pour être coostitulionnellemenl tout-puissant? Le pouvoir législatif. Il ne l'avait pas, mais il le prit. Souvent il décida par un simple décret ce qui ne pouvait être décidé que par une loi ; et, par une jurisprudence assez singulière, la Cour de cassation a déclaré valables, ceux de ces décrets qui ont survécu à 1 Empire, n'étant pas indissolublement liés à ce régime politique*.

* Esmein, ^^emen^s de droit constitutionnel, p. 501-502; 575-576. — C'est à partir de l'Empire que le terme décret s'oppose à loi et désigne l'acte par lequel le titulaire du pouvoir exécutif exerce le pouvoir réglementaire qui lui appartient. Cet acte s'était appelé auparavant proclamation royale, arrêté du Directoire ou des Consuls. Le mot décret était au contraire spécifique jusqu'à la Constitution de l'an III ptur désigner les décisions (lois ou autres) votées par les Assemblées législatives.