I. — Organisation administrative

L'Assemblée constituante avait introduit une décentralisation intense et imprudente, principalement politique, et la Convention en avait simplement corrigé les excès les plus insupportables. Napoléon rétablit la centralisation de l'ancien régime, plus étroite et plus étouffante encore. La première et principale loi à cet égard est celle du 28 pluviôse de Tan Vlll, concernant la division du territoire de la République et r administration.

Lps divisions territoriales étaient les mêmes que celles établies par l'Assemblée constituante : le département, l'arrondissement succédant au district ', et la commune. Les municipalités de canton disparaissaient, la division en cantons subsistait d'ailleurs, servant aux intérêts électoraux et judiciaires.

Mais l'organisation administrative qui s'adaptait à ces divisions différait profondément de celle qu'elle remplaçait. Deux traits essentiels caractérisaient la loi nouvelle.

1° L'administrateur individuel reparaissait, à la place des administrations collectives. Ce- principe se traduisait dans un axiome qu'aimait à répéter notre ancien maître, M. Vuatrin : « Agir est le fait d'un seul; délibérer est le fait de plusieurs ». A la tête du département, était placé un préfet, représentant général du pouvoir central; à la tête de l'arrondissement, un sous-préfet; à la tête de la commune un maire. Le préfet était la copie de l'intendant de l'ancien régime; le sous-préfet celle du subdélégué, mais devenu un fonctionnaire public et non un simple fondé de pouvoir du préfet, transformation que l'ancien régime n'avait jamais pu réaliser d'une manière stable. Mais ces deux copies étaient réduites par rapport aux modèles. La circonscription, à laquelle présidait le préfet, souvent n'était pas plus étendue que ne l'était jadis celles de beaucoup de subdélégués. Les préfets et sous-préfets étaient nommés par le Premier

' La loi du 28 pluviôse dit toujours arrondissement communal; mais l'épithète est tombée depuis et le nota est resté seul.

CoDSul ; les maires, par le Premier Consul ou parle préfet, selon l'importance de la commune.

2° Le second Irait essentiel, c'est que, non seulement ces administrateurs individuels, agents du Gouvernement, mais encore les membres des Conseils qui étaient placés auprès de ces fonctionnaires, pour la délibération et parfois pour la décision, étaient nommés et révocables par lui. Les membres de ces Conseils, d'ailleurs et très logiquement étaient, comme les fonctionnaires proprement dits, choisis pour une durée indéfinie : nommés pour trois ans, ils pouvaient toujours être continués. Par un fatal retour des choses d'ici-bas, l'élection, qui avait été tout depuis la Révolution dans l'ordre administratif, n'était plus rien maintenant. L.'arl. 18 portait: « Le Premier Consul nommera les préfets, les conseillers de préfecture, /e.s membres des conseils généraux de département, le secrétaire général de préfecture, les souspréfets, les membres du conseil d'arrondissement, les maires et adjoints des villes de plus de S. 000 habitants, les commissaires généraux de police et préfets de police dans les villes oi^i il en sera établi ». Et l'art. 20 : « Les préfets nommeront et suspendront de leurs fonctions les membres des conseils municipaux ; ils nommeront et pourront suspendre les maires et adjoints des villes dont la population est inférieure à 5.000 habitants ».

A côté du préfet, dans chaque département existaient deux conseils : le Conseil de préfecture et le Conseil général. Le premier était un conseil d'adminis-

Iration propremenl dit, n'ayant en principe que voix consiillalive; mais qui, avait aussi, comme on va le voir, d'importantes attributions judiciaires. Le Conseil générai était une assemblée délibérante, comme l'ancien conseil de département créé par la Constituante. Mais nous savons comment ses membres étaient nommés. Il avait une session annuelle de quinze jours. Ses pouvoirs étaient peu étendus. Cependant il élisait son bureau, comme le Conseil d'arrondissement, dont il va être parlé. D'après la loi du 28 pluviôse, il réparlissaitles contributions directes, imposées au département, entre les divers arrondissements et déterminait, dans les limites tîxées par la loi, les centimes additionnels au principal de ces impositions, nécessaires pour les dépenses départementales; il entendait tous les ans le compte que le préfet devait rendre de l'emploi de ces centimes additionnels.

Auprès du sous-préfet, dans chaque arrondissement, était établi un Conseil d'arrondissement, qui avait aussi une session annuelle, et dont l'attribution la plus importante était la répartition entre les communes du contingent d'impôts directs attribué à l'arrondissement.

Auprès du maire enfin, remplacé au besoin par un adjoint, était un Conseil municipal ; le nombre de ses membres variait suivant l'importance de la commune. «Ce conseil, disait la loi, s'assemblera chaque année le 15 pluviôse et pourra rester assemblé quinze jours; il pourra être convoqué extraordinairement par ordre du préfet ; il entendra et pourra

débattre le compte des recettes et dépenses municipales qui sera rendu par le maire au sous-préfet, lequel statuera définitivement; \\ réglera le partage des afîouages, pâtures et fruits communs; il réglera la répartition des travaux nécessaires à l'entretien et aux réparations des propriétés qui sont à la charge des habitants; il délibérera sur les besoins particuliers et locaux de la municipalité, sur les emprunts, octrois ou contributions en centimes additionnels qui pourront être nécessaires pour subvenir à ces besoins, sur les procès qu'il conviendra d'intenter ou de soutenir pour l'exercice et la conservation des droits communs ». Si le conseil municipal avait été un corps élu, ces pouvoirs eussent été à peu près suffisants à cette époque.

A un autre point de vue, la Constitution du 22 frimaire et les lois des 28 pluviôse et 5 nivôse an VIII réalisaient dans l'ordre administratif, une réforme considérable et des plus heureuses. L'Assemblée constituante, sauf les litiges soulevés par les impôts indirects, avait enlevé aux tribunaux civils la connaissance du contentieux administratif et l'avait attribué aux corps mêmes chargés de l'administration active : les directoires de district et de département. En l'an m, le contentieux administratif avait été attribué aux administrations départementales. Le Consulat créa pour le juger des tribunaux administratifs spéciaux. C'était en première instance le Conseil de préfecture, dont la loi du 28 pluviôse (art. 4) détermina soigneusement la compétence. 11 est vrai que ce corps était

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encore mêlé à i'administralion active, mais bien moins directement que les anciens directoires et administrations de département; car, d'après la !oi, (art. 3) « le préfet était seul chargé de l'administration ». Il faut ajouter, d'ailleurs, que la procédure n'était point orale et contradictoire devant le Conseil de préfecture et que ses audiences n'étaient pas publiques. Mais au-dessus, était le Conseil d'Etat, qui recevait les appels des Conseils de préfecture et devait parfois statuer en première et dernière instance ou jouer le rôle de Cour de cassation. La Constitution (art. 52) en faisait une de ses principales attributions : « Sous la direction des Consuls, le Conseil d'État est chargé de rédiger les projets de loi, les règlements d'administration publique et de régler les difficultés qui s'élèvent en jnatière administrative ». Sans doute le Conseil d'État aussi intervenait dans l'administration active, mais de haut. Sa dignité et la valeur de ses membres étaient par elles-mêmes des garanties, et bientôt, il eut une jurisprudence arrêtée sur les principaux points.

D'ailleurs, les administrateurs furent protégés contre les entreprises des tribunaux judiciaires plus énergiquement encore que dans le passé, par l'article 75 de la Constitution de l'an VIII, d'après lequel « les agents du Gouvernement autres que les ministres ne peuvent être poursuivis pour les faits relatifs à leurs fonctions qu'en vertu d'une décision du Conseil d'État ».

L''Empire créa aussi, ou plutôt rétablit, une autre

haute juridiction admiaislralive, la Cour des comptes, par une loi du lô septembre 1807. La Constituante, après une longue et intéressante discussion, avait aboli celte institution; elle trouvait inutile de soulever d'office et nécessairement une sorte de procès à propos des comptes d'un comptable public quelconque. La loi de 1807 rétablit la Cour des comptes, à peu près telle qu'elle était dans l'ancien régime. Elle présentait ce trait notable, qui jurait avec les nouvelles juridictions administratives, que ses membres étaient inamovibles. De toutes les juridictions françaises, c'est encore aujourd'hui celle qui, par son organisation et même ses traditions, reflète le mieux ce passé lointain de l'ancienne France.

L'effroyable centralisation qu'avait créée la loi du 28 pluviôse fut relâchée, dans une certaine mesure, par le Sénatus-consulte du 16 thermidor an X. La présentation de candidats individuels par les collèges électoraux s'introduisit; sous cette forme l'élection reparaissait pour les conseils généraux et d'arrondissement et pour les conseils municipaux des villes au moins de o.OOO âmes. Le Conseil général (art. 30) se renouvelait désormais par tiers tous les cinq ans, et pour chaque place vacante le collège électoral de département présentait au Premier Consul deux citoyens domiciliés dans le département, dont un devait être pris nécessairement hors du collège électoral qui le présentait. Les conseils d'arrondissement (art. 28) se renouvelaient également par tiers tous les cinq ans, et pour chaque place vacante, le collège d'arron disse-

menl devait également présenter, dans les mêmes conditions, deux candidats an Premier Consul. Enfin voici ce qui était établi pour les conseils municipaux : « Art. 10. Dans les villes de 5.000 âmes, l'assemblée de canton (assemblée primaire) présente deux citoyens pour chacune des places du conseil municipal. Dans les villes oi!i il y aura plusieurs justices de paix ou plusieurs assemblées, le canton présentera pareillement deux citoyens pour chaque place du conseil municipal. — Art. 11. Los membres des conseils municipaux sont pris par chaque assemblée de canton sur la liste des plus imposés du canton. Celle liste sera arrêtée et imprimée par ordre du préfet.— Art. 12. Les conseils municipaux se renouvellent tous les dix ans par moitié ».