LIVRE m, CHAPITRE IV

seils. Les ministres et chefs de service furent tenus de le consulter sur toutes les grandes affaires d'administration, notamment sur les règlements généraux, et il fut chargé de la préparation des lois. Il fut chargé en outre de donner des avis sur les affaires contentieuses en dernier ressort, que Bonaparte se réservait de juger. C'était un Conseil de légistes expérimentés, mais ce n'était qu'un Conseil.

Depuis cette époque, l'augmentation des affaires et l'extension donnée à l'administration ont étendu le champ des travaux du Conseil d'État dans le domaine administratif; le pouvoir attribué aux Chambres nommées par les électeurs a occasionné une diminution de ses travaux de préparation des lois et, au contentieux, il a cessé d'être un simple conseil pour* devenir un tribunal souverain. D'ailleurs, ses attributions et son fonctionnement n'ont guère changé.

Sa fonction la plus remarquable est celle de tribunal souverain.de la justice administrative.

Cette justice qui décide un grand nombre d'affaires , dont plusieurs sont très importantes, est, bien plus encore que la justice civile, mêlée au pouvoir exécutif. En effet, le droit administratif portant sur des matières fort étendues, a été conçu de façon à substituer partout, autant que possible, la règle à l'arbitraire. Il en résulte que la plupart des agents actifs de l'administration sont en même temps administrateurs et juges. Non seulement les ministres ont une juridiction, mais les préfets, les sous-préfets, les maires et surtout les conseils de préfecture en ont une. S'il est quelquefois difficile de distinguer l'acte administratif de la décision contentieuse , il n'y a que peu d'intérêt à l'essayer, dans le cas des ministres, par exemple, lorsque la décision définitive est rendue par le Conseil d'État statuant au contentieux. Ce sont là des détails purement techniques.

Constatons ici que la multiplication, si remarquable depuis quelque temps, des commissions, comités et conseils, de toute sorte établis par le gouvernement tend à réduire, par un

252 PRÉPARATION A i/ÊTUDE DU DROIT.

éparpillement dangereux, l'action du Conseil d'État en matière administrative et surtout pour la préparation des lois. Il est difficile d'attendre de ces comités, qui souvent n'agissent pas ou agissent sans procédure régulière et sans aucune responsabilité, un travail utile, suivi et bien coordonné.

Cela est plus difficile lorsque les commissions chaînées de préparer des lois sont appelées extra-parlementaires, bien qu'un certain nombre de membres des deux Chambres en fassent presque toujours partie. Peu de membres sont présents à la fois : un petit nombre de ceux-là seulement assistent à toute la séance; il faut redire vingt fois les mêmes choses pour mettre les derniers venus au courant de ce qui a été fait. Enfin si quelques membres plus assidus ont établi un projet à peu près cohérent, mais dont quelques dispositions aient été peu comprises ou désapprouvées par les membres du parlement qui sont en même temps membres de la commission, ceux-ci ont toute facilité pour faire rejeter les dispositions qui leurs déplaisent par la Chambre dont ils font partie et anéantir en peu d'instants tout le travail de la commission.