DU DROIT ADMINISTRATIF

La matière du droit administratif est fort étendue et ses règles , en nombre très grand , ne sont pas faciles à ramener à quelques principes. Le droit administratif, en effet, se compose des lois qui déterminent l'état, les conditions diverses et les attributions de tous les fonctionnaires subalternes appelés à prendre part à l'exercice du pouvoir politique, dans toutes ses branches et sous toutes ses formes.

Le droit administratif se rattache au droit public et confine au droit civil, contredisant quelquefois le premier et empiétant trop souvent sur le second.

Essayons de classer à peu près par ordre de matières les lois qui constituent chez nous la législation administrative.

1° Lois qui déterminent les circonscriptions territoriales, établissent et nomment les agents chargés de Tadministration générale, propres à chaque localité. C'est l'ensemble des lois qui divisent le territoire national en départements, aiTOndissements, cantons et communes, qui définissent les attributions des préfets et des conseils généraux, des conseils d'arrondissement, des maires et des conseillers municipaux.

2° Lois qui constituent l'organisation des armées de terre et de mer, de la gendarmerie, déterminent la hiérarchie qui y règne et la condition des personnes qui y sont employées. Ces lois établissent des juridictions spéciales dont elles règlent la compétence,

IJVRE ni, CHAPITRE VIII. 265

3° Lois relatives à l'organisa tion financière du pays. Ce sont celles qui définissent les impôts, nomment les agents préposés à leur perception, déterminent les attributions de chacun, leur responsabilité et aussi les règles delà comptabilité publique.

4° Lois relatives à Tinstruction publique et aux fonctionnaires chargés de la donner.

5^ Lois relatives aux travaux publics et aux divers corps d'ingénieurs employés par le gouvernement.

6^ Lois relatives aux cultes et à leur personnel, aux fabriques, etc.

Cet ensemble de lois est considérable, d'autant plus qu'à côté des attributions nécessaires du gouvernement se rencontrent des attributions accessoires fort étendues et qui augmentent de jour en jour. Dieu nous garde d'entrer dans les détails! Mais il est impossible de passer sous silence un certain nombre dldées générales passées en principes et acceptées sans examen, bien que leur exactitude soit loin d'être démontrée.

Mentionnons d'abord la tutelle administrative qui, en laissant aux communes et aux départements une certaine liberté dans l'administration de leurs biens les tient cependant, pour une grande part, sous la tutelle des préfets et du ministère de l'intérieur. Bien que cette tutelle ait été diminuée, elle persiste toujours. Qu'on la conserve en matière d'arrêtés de police, de règlements et d'impôts pour les communes, cela peut être utile, mais l'utilité du principe devient contestable, lorsqu'il s'agit de l'administration des biens.

Mentionnons ensuite la centralisation de tout le détail des affaires dans les mains du ministre, dans chaque branche d'administration. Cette centralisation destinée, d'après ses théoriciens, à donner de l'unité à la décision d'afiaires très diverses, tend à détruire toute unité. On en est à ce point que le travail matériel de la signature occupe une grande partie de la journée du ministre et que les audiences relatives au personnel occupent le reste. Dans ces conditions, le ministre ne peut être que l'agent plus ou moins conscient de ses bu-

2f)6 PRÉPARATION A L'ÉTUDE DU DROIT.

reaux. Ce sont eux qui décident, souvent contre les vues du ministre, qui, responsable de tout en théorie, n'est et ne peut être en réalité responsable de rien.

Ses chefs de service, au moins, sont-ils réellement responsables? Pas davantage. Les affaires sont si nombreuses et si compliquées que les chefs de service eux-mêmes n'ont pas à leur disposition un temps suffisant pour les étudier. Ce sont des subalternes inconnus qui décident de tout et dans quelles conditions? S'ils font bien, ils ne retirent rien de leur travail, pas même l'honneur de l'avoir fait, et s'ils font mal, ils ne sont pas punis, même par la honte ou par le blâme. Sont-ce là de bonnes conditions pour que le travail soit bien fait?

On s'étonne d'abord que les chefs de service aient si peu de temps, même en faisant la part de la multitude des affaires et des solliciteurs : on s'en étonne moins lorsqu'on songe à l'extension prodigieuse donnée à l'emploi des commissions consultatives, dont nous avons déjà parlé*. Aujourd'hui, à propos de n'importe quelle affaire ou série d'affaires, on nomme une commission consul ta tive,payée ou non payée,dans laquelle se trouvent toujours un certain nombre de chefs de service. On a vu un directeur général membre de soixante commissions : il ne pouvait évidemment pas être à son service et en même temps dans chacune de ces commissions.

Il est rare que ces commissions ou comités rendent des services sérieux et il y a pour cela des motifs très simples. Comme elles ne décident de rien, leurs membres attribuent peu d'importance aux avis qu'ils peuvent donner : ils ne répondent pas ou répondent tard aux convocations et n'assistent le plus souvent qu'à une partie de la séance : ils ont ou prétextent d'autres occupations. Ainsi les majorités sont changeantes et peu consistantes, formées par des hommes qui n'ont, pour la plupart, assisté qu'à une partie de chaque discussion. D'ailleurs, ils ne sont et ne peuvent être responsables de rien. On pourrait donc dire que la commission consultative est une

* V. ch. IV, § 2. p. 251-252.