CHAPITRE XX

Des impôts indirects.

J'ai fait observer, dans le précèdent, chapitre, qu'on entendait par contributions indirectes celles provenant de fonds déjà entrés dans la circulation, comme les droits d'enregistrement, de timbre, de succession ; les produits des mines, des forêts, des postes, du sel, du tabac; les droits de douane, etc., etc.

Ces sortes d'impôts sont très -difficiles à asseoir : c'est sans contredit l'objet le plus important et le plus diUicat du ministère des finances, et duquel dépend presque toujours le bien-être ou la misère des peuples. En effet', si les droits de douane ne sont pas combinés avec les besoins du commerce, les exportations ou les importations diminuent; les manufactures se ralentissent ; la main d'œuvre est paralysée ; le nombre des pauvres auj^mente. Si les droits d'enre<;istrement sont trop forts, les mutations sont moins liéquenîcs ; les propriétés restent plus long -temps

clans les mêmes mains; les arts s'en ressentent. Si le prix du papier timbré n'est pas en rapport avec le commerce intérieur, les transactions commerciales s'affaiblissent; les signes de la prospérité disparaissent. Il faut, je le répète, un talent supérieur et des connaissances acquises par une longue expérience, pour bien distinguer dans ces différentes branches du revenu public, la portion que le fisc peut exiger des redevables sans risquer d'appau\Tir l'Etat.

J'ai dit plus haut que la plupart des économistes regardaient l'impôt sur les marchandises comme le plus juste et le plus légitime, et lui donnaient la préférence sur la contribution foncière ; que cette opinion était néanmoins combattue par des écrivains trèsjudicieux, qui considéraient les impôts sur les objets de consommation comme destructifs de l'agiTCulture et du commerce. « ^Mettez,» disent-ils, « le vin d'ordinaire à 5 francs la « bouteille, le riche en boira; et l'ouvrier qui « ne jouit pas d'un revenu proportionné à « ses besoins, sera forcé de s'en passer, » Ce raisonnement ne manque pas de justesse.

On pourrait répondre cependant que si jamais le vin se vendait 5 fxancs la bouteille, l'argent serait assez commun pour que la

journée de Touvricr fijt au sextuple, ce qui, d'après les principes de Téconomie politique , serait un signe certain de prospérité. Il n'y aurait alors que les rentiers et les pensionnaires de l'Etat qui souffriraient de cet ordre de choses , à moins que l'administration ne vînt à leur secours. Mais on sait que les actes de bienfaisance ne sont pas familiers aux gouvernemens.

L'expérience a démontré que l'impôt le plus supportable est celui dont le paiement s'effectue avec facilité ; qui donne le plus au gouvernement, et prend le moins aux contribuables : chose assurément bien contradictoire, mais qui se concilie assez en matière de finances. C'est là le grand art du métier: tout le reste n'est qu'objets d'ordre et de détails, auxquels l'intelligence ordinaire peut suffire. Or, des divers impôts indirects, je n'en vois pas de moins pesant, après celui provenant de l'établissement des postes, dont je parlerai bientôt, que celui sur les marchandises, lorsqu'il est proportionnel, c'est-à--dire qu'il n'anticipe ni sur le nécessaire du consommateur , ni sur le bénéfice du marchand. Telle est la nature de cet impôt, que s'il est favorable aux consommateurs , le gouvernement est privé d'une partie de ses res-

sources ; dans le cas contraire, ce sont les consommateurs qui paient au- delà de leurs facultés réelles. Cette proportion, il faut l'avouer, n'est pas aisée à saisir. Il n'y a ([u'uno connaissance exacte des richesses nationales qui puisse mettre un administrateur en état d'en établir le tarif.

Les impots indirects s'appliquent à toutes les formes de gouvernement ; ils conviennent principalement à la monarchie tempérée, laquelle suppose toujours un vaste territoire et une population riche et industrieuse. Ils existaient en Perse , dans la Macédoine, en Italie, en Espagne, dans les Gaules, etc. C'est de leur sage combinaison avec les contributions directes que résulte dans tous les temps, et chez tous les peuples, un bon système de finances.Voyons, par une analyse simple et raisonnée , comment ils étaient réglés dans l'antiquité, et leur différence avec ceux des peuples modernes. Je commencerai par les droits de successfon , et je parlerai ensuite de quelques impôts indirects inconnus des anciens peuples.

Les droits de succession datent du règne d'Auguste. Ce prince , ayant accordé une augmentation de solde à sa garde, ordonna que pour subvenir au paiement de cette nouvelle

25B PRINCIPES d'administratioîç dépense, il serait prélevé un vingtième sUt les successions collatérales indistinctement. Il en confia la perception au préfet de la caisse militaire, d'où elle passa ensuite dans les attributions de la ferme générale. Il paraît, suivant Dion, que la loi de création de ce subside éprouva quelques difficultés , et qu'elle ne fiit exécutée qu'à la faveur d'un stratagème digne d'être rapporté. On verra qu'en fait de fiscalités, les gouvernemens anciens ne valaient pas mieux que les modernes, et n'étaient pas plus délicats sur le choix des moyens. L'administration, dit Dion, fit semblant de renoncer à ce vingtième , et de vouloir y substituer un impôt sur les propriétés rurales, sans en indiquer la quotité. Elle dissimula, au point d'envoyer dans différentes provinces des agens avec ordre de s'informer des biens des particuliers, et même de ceux des corporations sur lesquels l'impôt devait porter. Ces préposés remplirent si bien ses vues secrètes, que la crainte d'une plus forte taxe fit que tout le monde consentit à payer le vingtième proposé. Ce droit s'appliquait aux successions , legs , donations à cause de mort, excédant loo pièces d'or. On y assujétit peu de temps après toute espèce de succession collatérale ; mais cette disposi-

lion fut modifiée sous Trajan, el le vingtième dont il s'agit ne fut exigé que sur les successions éventuelles. Dion ajoute que, malgré la pénurie où se trouvait alors le Trésor public , ce prince voulut que cet acte eût un effet rétroactif.

« Nous parlerons en passant, » dit Montesquieu, « d'un impôt établi dans quelques « Etats sur les diverses clauses des contrats « civils. Il faut, pour se défendre des Irai- « tans, de grandes connaissances, ces clio- « ses étant sujettes à des discussions subtiles; « Pour lors, le traitant, interprète des règlece mens du prince, exerce un pouvoir arbitraire « sur les fortunes. L'expérience a fait voir « qu'un impôt sur le papier sur lequel le « contrat doit s'écrire , vaudrait beaucoup « mieux (i). »

Il semblerait résulter de ce passage, que c'est à Montesquieu que nous devons les droits d enregistrement et du timbre, qui forîTiont une des principales brancbes des revenus indirects. Les couvernemcns ne se Iromperont jamais, lorsqu'en matière d'impôts ils suivront les idées de ce grand homme. C'est la meilleure réponse aux épigrammes de Voltaire contre l'un des plus beaux génies que la

(i) Voyez l'Esprit des Lois,][v. i5,chap g.

lijS PRINCIPES D^ADMTNISTRATION

France ait produits. On se rappelle ce qu'il en a coûté aux anciens Parlemens de France pour s'être opposés à l'enregistrement du timbre, sous prétexte qu'il blessait les intérêts du commerce. Il est possible, comme on l'a dit, que les Parlemens ensemble n'eussent pas fait X Ksprit des Lois ; mais ces corps n'étaient pas excusables d'en méconnaître les principes , lorsqu'il s'agissait de sauver l'Etat.

Après les droits d'enregistrement et de timbre, viennent les inscriptions hypothécaires. Les Grecs avaient un singulier moyen d'empêcher les débiteurs de vendre leurs biens au préjudice de leurs créanciers. Ils y plantaient , d'après l'autorisation du magistrat, des poteaux ou piquets avec des écriteaux indicatifs des sommes dont ils se trouvaient grevés. Ce code n'était pas d'une exécution facile ; mais il avaitl' avantage inappréciable de parler aux yeux, et de déceler, à quelque époque que ce lut, la fortune des emprunteurs. Ainsi l'hypothèque n'était pas seulement publique à Athènes , elle était encore spéciale et générale ; elle frappait sur chaque propriété individuelle et sur toutes indistinctement. Un créancier n'ar\ait jamais à craindre, comme le remarque fort bien l'abbé Barthélémy , que des créances occultes fissent tort à la sienne,

DÏIS ANCIENS PEUPLES. 250

puisqu'elles étaient toutes en évidence, et qu'il ne dépendait que de lui d'en connaître la nature et le montant (i).

L'!iypothèv'|ue, chez les Piomains, était générale et indivisible ; elle atteignait tous les biens présens et à venir du débiteur; mais elle n'était point publique. Les créanciers n'avaient qu'une garantie incertaine, ce qui était un très-grand vice sans doute, car ce n'est que dans le commerce que les dettes cachées sont permises , parce que le crédit du négociant tient moins à ses biens qu'à son industrie et à sa solvabilité , uniques gprans des capitaux qu'il fait valoir.

En France , l'hvpothèque est publique et spéciale ; mais elle n'est point générale et indivisible. Elle porte seulement sur les biens présens du débiteur, sans indication de ceux qu'il peut acquérir par la suite. Il n'y a que les hypothèques légales qui conservent la généralité ; mais elles ne sont plus indivisibles , puisque la loi les soumet à des réductions. Le code hypothécaire des Athéniens était clair comme le jour ; il était sous les yeux de tout le monde; les emprunteurs voyaient les biens, et ils voyaient en même temps les cha ges. A Rome , on ne voyait point les dettes ; lA^ais on

(i) Voyez le J'çyage du jeune Anacharsù.

a6o PRINCIPES d'administration avait une garantie sur tous les biens. En France, on voit les dettes et les biens; mais le défaut de généralité rend l'inscription incomplète.

Des impôts indirects, les droits de douane sont les plus anciens. Ils étaient établis à Tyr, à Carthage, à Alexandrie, et dans les principales villes de la Grèce. Les Athéniens les avaient fixés au cinquantième des marchandises importées ou exportées pour le compte du commerce. Il paraît , d'après Cicéron , qu'ils existaient également en Sicile , et qu'après la conquête de cette île, les Romains en autorisèrent la perception à raison d'un vingtième. Il y a lieu de croire que les droits variaient suivant la nature, la qualité et le besoin des marchandises.

Le démembrement de l'empire romain , et le système politique adopté après la conquête, nmltiplièrent singulièrement les droits de douane. On les retrouve dans toutes les villes de commerce, à Marseille, Narbonne , Arles, Bordeaux, Nantes, Cadix, Lisbonne , Venise , Livourne , Gènes , Londres, Amsterdam, Alexandrie, et même dans rinde , mais toujours accompagnés de tarifs, de prohibitions, de procès - verbaux et de préposés enrégimentés. 11 est remarquable

que plus les droits de douane augmentent dans un Etat , grand ou petit , moins le commerce est florissant. « Le roi d'Espagne , >♦ dit l'auteur de Y Esprit des Lois, « qui reçoit « de gTandes sommes de sa douane de Ga- « dix, n'est à cet égard qu'un particulier très- « riche dans un Etat très - pauvre ; tout se Œ passe des étrangers à lui, sans que ses su- « jets y prennent presque départ. Si quelques « provinces de la Castille lui donnaient une ♦f somme pareille à celle de la douane de Ca- « dix, sa puissance serait bien plus grande ; « au lieu d'un grand trésor , il aurait un grand « peuple. r>

Mais c'était précisément parce que le roi d'Espagne recevait de grandes sommes de sa douane de Cadix, qu'il n'avait pas un grand peuple. Si le gouvernement de Madrid avait connu 6es téritables intérêts, il aurait vu que le peuple était pauvre parce que la balance du commerce n'était pas en sa faveur ; il se serait donc empressé de défendre l'exportation des matières premières que l'Espagne produisait, comme les laines, la soie , les métaux , les Jbois propres à la fabrication des meubles ; il n'aurait pas souffert surtout que ces matières lui TCA^nsscnt élaborées par des mains étrangères : il eût donné

par là du ressort à l'industrie nationale , qui s'éteignait chaque jour; sa douane de Cadix lui eût rapporté inoins à la vérité ; mais sa province de CastiUe lui eût procuré daA^antage ; sa puissance eût été plus réelle et plus solide ; il aurait eu à la fois un grand trésor et un gi'and peuple.

Tout porte à croire que les droits de douane ont été imaginés par des peuples livrés exclusivement au commerce et à la navigation ; c'est un appàî offert aux autres puissances pour en obtenir le privilège de les approvisionner de tous les objets de consommation et de luxe : c'est le serpent caché sous l'herbe, Cavete hic. Les Tyriens , les Phéniciens, les Carthaginois, étaient tributaires des autres peuples ]Tar les droits de douane qu'ils leur payaient. Les derniers, s'il faut s'en rapportera Polybe, versaient des sommes énormes dans le trésor au roi de Syracuse par leurs exportations en Sicile. Qui pourrait calculer ce que les Anglais paient aujourd'hui en droits de douane aux puissances continentales ? Mais c'est précisément cette sortie de fonds exorbitante qui fait leur prospérité réelle, puisqu'elle suppose une exportation immense à laquelle jadis tous les peuples participaient.

DES ANCIENS PEIÎPLES. 2bi

L'auteur de V Esprit des Lois voudrait que l'Etat fût neutre entre sa douane et son commerce, et que ces deux choses ne se croisassent point. « Alors, « ajonte-t-il, « on y joui- «< rait de la liberté du commerce (i). » Avec un peu plus de connaissance des principes de l'administration , Montesquieu eût reconnu que ce qu'il demandait était absolument impossible. Il faudrait, pour jouir de cette liberté, que tous les gouvernemens , au lieu d'avancer ou de reculer les lignes des douanes, comme ils le font de temps en temps par suite de conquêtes ou d'échange de territoire, les supprimassent tout-à-fait. Ils éviteraient mille inconvéniens attachés à la perception de ces droits, « Lorsqu'il n'est plus « permis, » dit l'abbé de Condillac dans ses Elcmeris du Commerce et du Gouvernement ^ « de rien exporter ou de rien importer qu'au « préalable on n'ait payé une certaine taxe , « tout renchérit ; ot ce renchérissement qui « diminue la consommation et ensuite la re- « production, ralentit tout à coup le com- « merce. »

En Chine , les douanes sont établies dans les ports de mer ; et personne n'ignore qu'il n'y a pas de pays où le commerce soit plus

(0 Voyp7, XF.xpril ries Lois, liv. 20,c}iap. i4.

florissanL. JMais en général les goiivernemens de TEurope croiraient ctre moins riclies si le montant des droits de douane ne fiirurait pas dans lem^s budgets. lis ne voient pas qu'en les supprimant, ils économiseraient d'abord les frais d'administration, qui absorbent une grande partie des produits , et qu'ils ranimeraient les arts et le commerce , en les dégageant des entraves que les douanes mettent sans cesse à leur entier développement. La Diète de Francfort paraît avoir reconnu cette vérité. Elle a le projet, dit-on, de supprimer les douanes dans l'intérieur de l'Allemagne ; et on ajoute que les autres puissances de la Confédération germanique ne sont pas éloignées d'adopter ce système.

Concluons, de tout ceci, qu'un impôt su- Jet aux variations et aux caprices du commerce , qui hausse ou baisse au hasard , qui s'alimente de gcne , de procédures, de contrebande, est toujours très -éventuel; et que c'est s'exposer à tle faux calculs que de comp-: ter sur une rentrée fixe et permanente.

Au nombre des impôts indirects connus des ipcuples de l'antiquité , il faut encore placer les droits sur le sel. Ils faisaient partie des revenus des rois d'Assyrie et d'Egypte ; ils se percevaient pour le comjUe du gouverr^e-^

ment, à Athènes. Le sel se vendait à Rome à raison d'un demi-as la livre ; il éprouva une augmentation d'un sixième, ensuite d'un tiers ; il fut doublé lors de l'invasion d'Annibal en Italie ; supprimé avec les autres impôts indirects après la bataille de Zama ; et remis en vigueur sous Jules - César , qui sentit la nécessité de rétablir la balance entre les recettes et les dépenses publiques.

C'est un principe reconnu, que tout droit est onéreux lorsqu'il n'est pas proportionné aux facultés des redevables. On peut dire qu'il est intolérable lorsqu'il excède la valeur de l'objet sur lequel il est assis. On a remarqué, dans le dernier siècle,que l'impôt sur le sel excédait , dans quelques Etats de l'Europe, dix -sept fois la valeur du sel. « C'est alors, » dit Montesquieu, « que l'illusion est détruite, « et que chacun est à portée de voir qu'il est « conduit parune administration vicieuse (i).>»

J'ai fait observer , en parlant de l'impôt foncier, qu'un des points les plus importans du ministère des hnanccs, était de connaître la portion que l'Etat peut légitimement réclamer des propriétaires des biens -fonds. J'ai indiqué le moyen d'obtenir ce résultat, en suivant le taux progressif du marc d'argent.

(i) Voyez \'Esp?-il des Lois ,\[y. ij,d);ip. 8.

266 PRINCIPES d'administratioî* Ce calcul n'est point applicable aux impôts indirects, dont la quotité ne peut se fixer que d'après la valeur réelle des marchandises, et selon qu'elles sont plus ou moins utiles et nécessaires.

Il convient donc de distinguer dans les marchandises sujettes à l'impôt, celles de première nécessité , comme le blé , la viande y quoique Smith mette en question si elle est indispensable à la vie (i); le vin, le sel, la laine, etc., de celles dont, à la rigueur, on pourrait se passer, telles que le tabac , le calé, le sucre, l'indigo, les liqueurs, etc. Les premières doivent être taxées légèrement, et toujours en raison des facultés do la basse classe, d'après ce principe établi par l'auteur de la T'héorie de l Impôt ^ qu'un droit rapporte en raison de ce qu'il est léger (2). Il n'y a pas d'inconvénient , au contraire , de forcer la taxe sur les marchandises de luxe , parce qu'elles sont ordinairement consommées par les gens riches et en état de les payer. C'est au Gouvernement , au reste, à régler dans l'intérêt du commerce , les droits exigés des

(1) Je n'aurais jamais cru qu'un Anglais fût capable tl in> pareil doute. Il m'a fallu lin; deux fois le passage, pour en être hieu convaincu. Voyez Smitli, liv. 5 , chap. 2.

(3) Voyez l'ouvrage sur la théorie de l'impôt.

consommateurs , et a les combiner de manière à ce qu'ils soient perçus avec facilité, et toujours avec modération. Gicéron assure que le sénat se détermina à supprimer les impots indirects, pour mettre un terme aux vexations et violences des préposés chargés de ces sortes de recouvremens.

11 me reste à faire mention de deux impôts inconnus des peuples de l'antiquité , et dont l'invention appartient exclusivement aux modernes. Ces impôts sont basés, l'un sur l'appât d'un gain énorme , par l'effet d'une chance avantageuse demandée au hasard ; et l'autre, sur les besoins d'une correspondance entre les membres de la société. On voit déjà que je veux parler de la loterie royale et de l'administration des postes.

Smith pense qu'on ne marquerait aucun empressement à mettre à la loterie, si chaque lot n'excédait la somme de 20 francs. Je ne serais pas éloigné de le croire. Ce jeu finirait par ennuyer, et on y renoncerait bientôt. C'est l'espoir d'un gain immense , pour une mise de peu de valeur, qui fait le bénéfice de la loterie. Je connais des hommes de mérite, des fonctionnaires publics, pères de famille, livrés à cette malheureuse passion qui les conxîuit chaque jour à leur ruine ; \nais c'est sur-

•jt68 PRINCIPES dVdministration tout dans la classe malaisée et peu réfléchissante qu'elle se fait sentir avec violence, et cause des désordres alTreux. Les abus de confiance, le faux, le vol, le meurtre même, sont des effets journaliers de la loterie. Un pareil impôt, si contraire aux bonnes mœurs, ne pouvait entrer dans le système de finances des anciens, où tout se liait et se rapportait à l'intérêt des contribuables,

- Quant à l'administration des postes, il y a lieu 'de s'étonner que les Romains ne l'aieilt point imaginée. Je ne connais pas d'impôt mieux assis. «C'est, » dit Smith, « \c seul projet « de cette espèce qui ait réussi dans les mains «de toutes les sortes de goùvernèmens (i). » La perception en est extrêmement facile, parce qu'elle est fondée sur l'utilité publique; car il ne suffit pas d'établir des droits sur le peuple, il faut qu'ils puissent se percevoir facilement, et qu'ils se perçoivent, comme dans l'antiquité, pour l'intérêt de tous.

(i^ Voyez Sniill), liv. 5,cliap. ii.

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