CHAPITRE XXV

Des dettes publiques ; des pensions ; des caisses d'amortissement.

J'ai dit, dans le précédent chapitre, que le système des emprunts était tout-à-fait inconnu des peuples de l'antiquité: il n'y eut, pendant tout le temps de l'existence de la république romaine, qu'un seul emprunt pour le compte du gouvernement. Il fut ouvert parFabricius, et servit à continuer la guerre contre les Samnites. Le consul en effectua lui-même le remboursement, suivant l'intention du sénat, qui ne crut pas de sa dignité de se mêler de cette opération, la regardant comme une espèce d'agiotage. On s'explique facilement la conduite de ce corps, lorsqu'on se rappelle les droits des créanciers sur leurs débiteurs. Ils pouvaient, aux termes des lois des Douze- Tables , les vendre , même les mettre à mort et se partager leurs membres. Le sénat s'abstenait de toutes sortes d'emprunts, pour ne pas se trouver dans la nécessité de rapporter cette disposition, sur laquelle les mçeurs pu-

3i8 PRINCIPES d'administration

bliques étaient fondées, et ne pas donner un mauvais exemple au peuple, en cas de non remboursement.

L'usage des emprunts était également ignoré des Grecs. Lorsque la guerre, ou un événement quelconque, exigeait des dépenses extraordinaires, ils établissaient une taxe proportionnelle ; mais ils avaient soin de choisir pour répartiteurs les personnages les pluâ marquans, et ien qtii le peuple avait le plus de confiance. Plutarque rapporte qu'Aristidte ayaiit été nommé commissaire pour l'assiette d'un impôt de cette nature , la répartition fut faite avec tant d'ordie et de justice, qu'elle ftJt appelée / heureuse ta.re^i). Ainsi, les Grecs et :les Romains , et en général les gouvernemens anciens, ne se trouvaient jamais dans la nécessité de recourir à la voie funeste des emprunts publics. C'était un autre système; on a vu qu'ils faisaient face aux événemens fortuits par. le moyen d'un fonds de réserve, d'cint on ne pouvait changer la destination sans encourir l(!s peines les plus graves. - ifC'iest un fait constant, que les dettes natioiialesi ont pris naissance avec les gouvernettU'ns moderttetjj:et;sie sont, en quelque sorte; identifiées aveé dux. ^«Les dettes publiques, >»

(i) Voyez Plutarque, P^ie d'Jristide.

dit un écrivain célèbre, « ont, de ravou des « hommes éclairés, sensiblement affaibli les « i^ouvernemens qui en sont grevés ; elles al- « tèrent la félicité générale par l'augmenta- « tion progressive des impôts, dont elles sont « la source. » Je ne connais aucun gouvernement, pas même celui des Etats-Unis d'Amérique, quoique sa dette vienne d'une belle cause, qui soit exempt de ce ver rongeur « dont « les ravages dans un corps, » dit M. Davenant, « absorbent enfin sa subsistance. » Il est certain que les impôts levés pour payer seulement l'intérêt des dettes publiques, pèsent sur l'agriculture et les spéculations industrielles, font hausser le prix du travail, et sont, suivant les termes de M. Hume, une oppression sur le petit peuple (i).

Mais il serait curieux de connaître le gouvernement qui a commencé par en avoir une. Tout donne lieu de croire que ce sont les Anglais. J'en juge par les discours de leurs écrivains , qui ne cessent de répéter qu'il est bon, qu'il est utile qu'un Etat se doive à luimême. Un d'eux va plus loin , il fait l'éloge des dettes publiques, et soutient qu'elles sont un signe de crédit: il en donne pour preuve, qui le croirait, les dépenses énormes de Jules-

(1) Voyez ses Discours politiques.

320 ppaNCiPES d'administration César, de Luculius, de Crassus, et autres personnages de pareille étofre. Il me semble que ce proneur des dettes publiques aurait du tirer de ces exemples une conckision opposée; car les dépenses de Jules -César, loin d'ajouter au crédit, ne servirent qu'à le ruiner. On connaît les moyens que ce dictateur employait pour se procurer de Targent : les violations de caisses, les profanations, les injustices, tout était mis en usage. D'ailleurs, je ne vois pas ce qu'il y a de commun entre les dépenses de quelques dilapidateurs et celles du gouvernement. Si cette opinion était exacte , le crédit public se serait élevé, sous les empereurs, à son zénit le plus déterminé ; cependant l'histoire atteste qu'alors le crédit était nul, si toutefois on peut appeler crédit, un état de situation dans lequel l'administration imagine, chaque jour, non pas de nouveaux emprunts, mais de nouvelles taxes plus absurdes les unes que les autres, pour satisfaire à des dépenses plus folles encore.

Je vais, au reste , opposer aux écrivains anglais qui défendent avec tant de zèle et de mauvaise foi l'existence des dettes j)ubliques, une autorité à laquelle ils ont souvent rendu hommage , celle de Montesquieu. Voici ce qu'il dit, liv. 22 , chap. 17 de l'Esprit des Lois:

DKS ANCtENS PEUPLES» 321

T Quelques gens ont cru qu'il (5tait bon « qu'un Etat dût à lui-même; ils ont pensé « que cela multipliait les richesses, en aug- ■^ menlant la circulation. Je crois qu'on a •<^ confondu un papier circulant qui repré- ** sente la monnaie , ou un papier circulant « qui est le signe des profits qu'une rompa- «=f gnie a faits ou fera sur le commerce , avec « un papier qui représente une dette. Les deux <^ premiers sont très-avantageux à l'Etat ; le « dernier ne peut l'être; et tout ce qu'on peut « en attendre , c'est qu'il soit un bon gage « pour les particuliers, de la dette de la na- « tion, c'est-à-dire qu'il en procure le paie- « ment. Mais voici les inconvéniens qui en « résultent :

u 1°. Si les étrangers possèdent beaucoup « de papiers qui représentent une deite , ils M tirent tous les ans, de la nation, une somme «' considérable pour les intérêts. »

« 2". Dans une nation ainsi perpétuellement i^ débitrice, le change doit être très-bas.

« 3°. L'impôt levi pour le paiement des in- 'f térèts de la dette , fait tort aux manufactures , « en rendant la main de l'ouvrier plus chère,

« 4°- ^^ ^^^ 1^'s revenus véritables de l'Etat « a ceux qui ont de l'activité et de findustrie, « pour 1rs transporter aux gens oisifs; c'est-

« à-dire qu'on donne des commoditdvS pour « travailler à ceux qui ne travaillent point, et <c des dilïicultés pour travailler à ceux qui trace vaillent. Voilà les inconvéniens; je n'eu « connais point les avantages. »

Ce raisonnement est plein de sens et de vérité. Il ne doit pas être méconnu des écrivains anglais qui se livrent à l'étude de l'économie politique ; mais il est de leur intérêt et même de leur devoir de rejeter cette doctrine, et d'en prêcher une toute contraire, pour calmer l'inquiétude (jue doit naturellement exciter dans la classe pensante, le système des emprunts et l'énormité de la detle publique. Ils ont beau imprimer qu'il existe un gage représentatif et bien assuré dans l'Inde, il y aura toujours lieu de craindre qu'une puissance rivale, aidée des indigènes euxmêmes , ne se l'approprie par les mêmes droits. Que deviendront alors les créanciers ^es 20 milliards qui forment à peu près le capital de cette dette, dont l'administration est confiée à la Banque, que ces créanciers soient des Anglais ou des étrangers, qu'importe? Comment et avec quels moyens le (jouvcrnement pourra-t-il les rembourser?

Hi'las! ce ne sera pas seulement la réduction de rinlérèl qu'il faudra proposer, mais la perle

totale du capital (i). Voilà où Taïua conduit cet empire des mers, unique objet de ses efforts, de son ambition et de ses excès, et pour lequel il a sacrifié, jusqu'à présent, le sang des peuples et ses intérêts les plus chers.

On ne saurait trop le répéter, un papier qui représente une dette, ne peut être, en aucun temps, un signe de prospérité ; il décèle, au contraire , les opérations vicieuses du gouvernement, ses emprunts forcés, ses agitations, ses guerres malheureuses, ses folles dépenses, ses faux calculs, son imprévoyance, la gène du Trésor public ; et sous ces divers rapports, il faut le considérer comme une cause palpable de ruine et d'anéantissement.

La dette perpétuelle, en France, vient d'être portée, par suite des emprunts successifs que les circonstances ont nécessités, à 192 millions d'intérêts annuels. Cette somme n'est point au-dessus des moyens du Gouvernement , si d'une part il ferme la p.orte aux emprunts dont le système ne paraît point compatible avec son principe (2), et que de l'autre il

(1) La dette tend à faire illusion à une nation sur sa situation financière; elle se croit débitrice de l'intcrct seujement, tandis qu'elle est plus pauvre de tout le montant du capital. Voyez un ouvrage sur les principes de l'économie politique et de l'impôt, par David Rirardo, publié par M. Say

(j) Voyez , dans le Moniteur, la discussion orageuse qui a eu

augmente la dotation de la caisse d'amortis* sèment d'une somme nécessaire à l'absorption des capitaux emprmités.

Mais si en proscrivant toute espèce d'emprunt , et par l'effet d'une économie bien entendue , l'administration peut s^éviter le spectacle affligeant des dettes publiques et des dettes flottantes , elle ne peut se dispenser d'avoir des pensionnaires et d'affecter tous les ans un fonds spécial pour subvenir à leur cliétive existence. La justice veut qu elle donne de quoi vivre dans leurs derniers jours à ceux qui , dans la parlîe civile ou militaire ^ ont été chargés de Texécution de ses ordres immédiats. Ammien Marcellin rapporte qu'à Rome, lorsqu'un fonctionnaire public se trouvait dans l'impossibilité dé continuer l'exercice de ses fonctions, le sénat, par une décision particulière , lui accordait sa retraite (o//V/w), et que cette relraile était très-lionoraljle et bien différente de celle que cliercbaient à se procurer des patriciens riches, pour avoir un motif de ne plus servir l'Etat (i).

L'amovibilité des emplois rend les pensions pres(jue nulles dans le gouvernement

litu à la Chambre des Députes, au sujcl des dciliicrs emprunts.

(i) Voyez Ainmien-Marccl lin , liv. a8.

DUS ANCIENS PEUPLES. D2.l>

républicain. Les fonctionnaires et les employés ayant pour la plupart une profession utile , peuvent se passer des secoiu'S de l'Etat. Les Romains , du temps de la république , ne salariaient aucune fonction, administrative. Les commis , attacbés à l'épargne et aux questures , jouissaient seuls d'un trailen)ent fixe jusqu'au moment où ils obtenaient leur retraite. On ne voit nulle part que les fonctionnaires de l'ordre judiciaire eussent des pensions ; ce qu'il y a de certain , c'est que les militaires n'en avaient pas. « La guerre , » dit un historien, « n'était point alors uiie^ « profession ; elle ne procurait ni paye ,, ni « grade, ni pension; et plusieurs lois altes- « tent que l'état de censier était beaucoup « plus heureux que celui de guerrier. » Je> parlerai, au chapitre des colonies, des récoxnpenses accordées aux vétérans.

Ce ne fut (ju(j sous le règne de Tibère qufc^ les emplois devinrent permanens, et que l'administration crut devoir accorder des pensions aux fonctionnaires publics après, un certain nombre d'années de service. Les successeurs de ce prince imitèrent son exemple; mais comme on abuse de tout dans une monarchie absolue , ils donnèrent des pensions, non-seulement aux fonctionnaires et aux em-»

326 PRINCIPES d'administration ployés de l'Etat, mais à des courtisans dont Tunique talent était d'amuser le prince. Le produit des impôts servit , suivant la remarque de Salvien, à pensionner l'immoralité et la bassesse (i). Aussi les pensions s'accrurentelles à un point qu'elles absorbaient une grande partie des revenus publics. On lit dans Jules- Gapitolin , que l'empereur Anlonin-Pie, le premier homme d'Etat de son temps , cherchant les moyens de rétablir la balance entre les recettes et les dépenses annuelles, n'en trouva pas de plus efficace que de supprimer toutes les pensions accordées par ses prédécesseurs sans motifs d'utilité publique. Il ne lui paraissait pas juste de grever l'épargne d'une somme énorme payée à des individus qui n'y avaient aucun droit (2). Cet acte, d'une justice un peu rigoureuse sans doute, produisit l'effet que l'empereur en attendait. Le déficit fut comblé, et l'excédant de recette fut appliqué à la dotation d'une maison d'éducation pour des jeunes personnes de distinction peu fortunées, (^e monument fut dédié, selon le vœu de ce prince, à la mémoire de l'impératrice Faustine.

Il est de l'essence de la monarchie tempe-

(1) Voyez re qu'en flit Salvien.

(2) Voytï Juli s Gapitolin , in jtnl.

rée , et même du despotisme, d'avoir beaucoup de pensionnaires, vu la multiplicité des rouages qui exigent une foule d'agens secondaires dont la plupart n'ont d'autre fortune que leur emploi. «< L'empereur de la Chine, » dit La Harpe dans son Histoire des T^oyages , « a un grand nombre de pensionnaires ; ils « sont payés sur les fonds provenant des « contributions publiques (i). » J'aurais désiré quelques éclaircisseraens sur le mode de liquidation de ces pensions ; il eût été curieux de savoir si la pension est accordée après dix, vingt ou trente ans de service; si on a établi un maximum équivalent à la moitié du traitement fixe; si ce traitement est sujet à une retenue, et quel en est le montant. On voit seulement que les mandarins sont à vie, et qu'ils ne peuvent être destitués que pour des causes graves. Un co-lao qui se permettrait d'en déposséder un seul, serait traduit au tribunal de Li-pu (des magistrats), pour rendre compte de sa conduite (2).

J'ai développé les inconvéniens des dettes publiques, et combien elles nuisent aux progrès de l'agriculture , de l'industrie nationale

'i) Voyez son Histoire gfmrak des f'oyaj^ei, (ome IX, page 217.

(23 lUd.

$'28 PRINCIPES D*AD3IINISTRATIOTf

€t du commerce. On ne peut pas en dire an^ tant des pensions. Il ne paraît pas qu'elles Soient contraires aux intérêts de l'Elat, lorsque les pensionnaires ne soilent point du territoire. C'est un soin que le gouvernement brltanni({ue n'a point négligé. Une disposition législative ordonne que ceux qui recevront une pension de TEtat ne pourront s'expatrier sous aucun prétexte. Tl ne faut pas s'étonner, après cela, de la générosité, et même de la prodigalité de l'administration anglaise à l'égard de ses pensionnaires ; elle sait que l'argent qu'elle leur distribue , lui revient bientôt par le canal des impôts ou des emprunts. On vante beaucoup l'attention de Colbert à accorder des pensions à des étrangers distingués dans les sciences et les arts : mais ce grand ministre consultait moins l'intérêt de l'épargne que le désir de rendre son administration célèbre. Depuis le règne de François I", nous avons eu des savans et des artistes du premier mérite ; cependant on Tie voit pas que les gouvernemens étrangers se soient fort empressés de leur accorder des pensions. Colbert avait les meilleures intentions du monde ; il protégeait les gens de lettres contre l'envie et le pouvoir. Il fit instituer l'Académie des médailles , cellç des inscrip-.

DES A^^CIE1SS PEUPLES. 32g

lions; néanmoins , il me semble cjii'il ne devait pas épuiser les cofTres du roi pour enrichir des Allemands et des Anj^lais, dans un temps où notre bon La Fontaine s'immortalisait par ses apologues, et vendait en même temps son bien, pièce à pièce , pour avoir du pain.

Après avoir parlé des dettes publiques, il ne sera pas indifférent d'indiquer les moyens dont on se sert pour les éteindre.

Montesquieu fait, au sujet des monnaies, une réflexion dont on peut faire l'application aux caisses d'amortissement. « Soyez seul, » dit- il, « et arrivez par quelque accident chez « un peuple inconnu : si vous voyez une pirce « de monnaie , comptez que vous êtes chez « un peuple policé. » Soyez seul, dirai -je à mon tour , et arrivez par quelque accident chez un peuple inconnu: si vous voyez une caisse d'amortissement , comptez que vous êtes chez un peuple policé , mais corrompu et couvert de dettes. J'ai déjà fait observer que les anciens ne connaissaient point ces sortes d'institutions. L'administration de l'épargne, dégagée de toute espèce d'arriéré , de dette publique, et faisant face à tous les besoins du service , n'entrait pres(jue pour rien dans le budget de fEtat. Les gouverncmens modernes regardent au contraire lo ministère

33o PRINCIPES d'administration des finances comme le plus important pour eux, celui qui les met à portée d'exécuter leurs projets ambitieux, et de payer toutes leurs extravagances. Mais comme leurs dettes grossissent dans la même proportion , et qu'on ne peut en acquitter les intérêts qu'en aug^r mentant les impôts , ce qui devient souvent impossible, ou en ouvrant de nouveaux emprunts , ce qui est encore pis , ils ont tous reconnu la nécessité d'un fonds d'amortissement pour rembourser les capitaux empruntés. On ne peut guère contester l'utilité de ces caisses lorsqu'elles sont dirigées par des mains habiles, et que le fonds destiné à l'extinction de la dette n'est point détourné de sa destination. « Il vaudrait mieux, » dit le docteur Priée, « multiplier les emprunts à « l'infini , que de toucher à ce dépôt. » Ce fut un des grands ressorts de l'administration d'Henri IV, celui dont se servit le baron <le Rosny pour rétablir le niveau entre les recettes et les dépenses. Je suis surpris (]uc cet exemple ne se soit pas renouvelé plus souvent. A la vérité , il y a bien peu de ministres comparables à Sully, tant par la force de caractère, que par ce désir imperturbable de rendre le peuple heureux en dépit des courtisans et des brouillons. Sous les règnes de

Louis XV et de Louis XVI , on créa deux caisses d'amortissement pour rembourser les dettes de l'Etat. La première fut établie en 1749» ^t eut pour dotation un vingtième, et 2 sous pour livre du dixième imposé par Tédit du mois de décembre 1746. La création de la seconde date de l'année 1784. On lui assigna pour fonds annuel une somme de 3 millions, plus 1200,000 francs provenant de l'extinction présumée des rentes viagères. Si ces deux caisses eussent suivi les errennens de celle de Sully, il est probable qu'elles auraient comblé le déficit , évalué alors à 5o millions environ, et prévenu la révolution, dont le prétexte était de réprimer les abus et rétablir l'ordre dans l'administration des finances. Je dis le prétexte , car il serait pénible de penser que tous les crimes dont nous avons été témoins , et tous les maux que nous avons soufferts et que nous souOrons encore, aient pour cause l'état de nullité de ces deux caisses.

L'ancien Gouvernement avait organisé une caisse d'amortissement. Le ministre des finances, M. le duc de Gaëte, était trop imbu des principes d'une bonne et sage administration, pour ne pas sentir tout le bien qu'un pareil établissement devait produire dans les

332 PRINCIPES d'administration circonstances où il se trouvait. Il lui fit assigner une dotation de lo millions 5oo,ooo fr. , outre le montant des extinctions des rentes viagères et des pensions ecclésiastiques. Il en confia la direction à un personnage d'un mérite rare (i) ; mais les guerres sans fin qui survinrent, ôtèrent à celte caisse les moyens de remplirFobjet principal de sa fondation(2). La caisse d'amortissement actuelle a été plus hemeuse; elle a été créée indépendante et libre , sous l'œil sévère de la représentation nationale ; elle jouit d'une dotation de 4o millions par an. Puisse-t-elle réaliser les espérances qu'on en a conçues, soutenir le crédit et faire face aux emprunts passés, présens et à venir ! A cet égard, je crois devoir relever une erreur qui s'est glissée dans un ouvrage publié dernièrement sur les finances. L'auteur prétend qu'une caisse d'amortissement est un

(i) M. Mollirn , membre de la CliamLre des Pairs.

(2) Je m'dtendrais davantage sur les excellentes qualite's de M. le duc de Gaiilc, si je n'avais l'te cinployd pendant vingtcinq ans dans les bureaux du ministère des finances. Je craindrais, d'ailleurs, d affaiblir ce que je pourrais dire d'une administration qui ne fut pas exeinpte d'erreur, mais qui n'en fera pas moins époque dans l'histoire financière de la France, par la pureté d'intention et le grand ordre (|ui régnaient dans Joutes les parties du service. Voyez la Notice pul'lie'cpar cet ancirn Ministre , sur les finances pendant le Icmps de son admirii^UMlion.

fardeau quand on n'emprunte pas. Il me paraît qu'une caisse d'amortissement est utile quand on a une dette publique quelconque , et qu'on a l'intention de vouloir la rembourser, afin d'en atténuer progressivement les intérêts. Ce n'est même qu'au moment où l'administration possède un excédant de recette , qu'elle doit former un fonds d'amortis* sèment (i). Une caisse de cette nature, bien administrée, ne peut jamais être un fardeau, soit qu'on emprunte, soit qu'on n'emprunte pas. Je soutiens même qu'elle est plus utile quand on n'emprunte pas ; les Etats-Unis d'Amérique en sont une preuve irréfragable. C'est là qu'une caisse d'amortissement est bien placée, et non dans les Etats toujours en guerre, toujours empruntant, et où les dettes publiques sont excessives. De quelle utilité, je le demande, une caisse d'amortissement, dotée de quelques millions, était-elle en France, lorsque la dette s'élevait à plus de deux milliards? L'administration pouvait-elle se flatter d'en amortir seulement le quart en trente ans ? Les Anglais sont écrasés sous le poids d'une

(i) « Aucun fonds d'amortissement, » dit encore M. David Ricardo, «ne peut diminuer Ja dette de l'Etat, s'il n'est tiré « sur l'excédant du revenu sur les dépenser publiques.» Voyez jes PrincT/j€s ci« l'Economie politique «t de l'impôt.

334 PRINCIPES d'administration dette publique cnorrae ; ils fojit les plus grands efforts pour le soutenir ; mais ils établiraient dix caisses d'amortissement , qu'ils ne parviendraient jamais à l'éteindre totalement ; il doit leur suffire d'en pouvoir payer exactement l'intérêt annuel , qui absorbe les deux liers des voies et moyens. Smith assure que dans l'espace de onze ans d'une profonde paix, le gouvernement britannique n'amortit pas au-delà de 10,000,000 sterling- de dettes ; et qu'en sept ans de guerre , il en contracta pour plus de 100,000,000 sterling (i). Il faut, je le répète, le concours de plusieurs circonstances heureuses, pour retirer de ces caisses les avantages qu'elles promettent ; il faut, surtout, un état de paix et de tranquillité , beaucoup d'ordre dans toutes les parties de l'administration et une grande économie dans les dépenses. Voilà , je crois, les véritables soutiens du crédit et de la prospérité publique dans tous les pays du monde. Mais, alors, on ne doit plus avoir besoin d'une caisse d'amortissement.

(i) Voyez Smith, liv. 5,chap. 3.