CHAPITRE V

Des envoyés publics , des ambassadeurs , des ministres et de. leur responsabilité.

JLes envoyés publics, chez les anciens, jouissaient à peu près des mêmes droits et prérogatives que les ambassadeurs des peuples modernes; comme eux, ils représentaient le souverain qui les envoyait, et leurs personnes étaient inviolables et sacrées; comme eux, ils n'étaient justiciables que de leurs propres gouvernemens, et Ton regardait comme une action à la fois impie et sacrilège, de les traduire devant les tribunaux pour fait de dettes ou de propos inconsidérés. « Il avait ap- « porté, » dit Cicéron, en parlant d'un envoyé public, « l'autorité du sénat et la puis- « sance de la république. » La seule différence entre les envoyés anciens et les ambassadeurs modernes, c'est que les premiers n'étaient ni salariés par l'Etat , ni à demeure Hxe près des gouvernemens étrangers. Leurs pouvoirs ne s'étendaient jamais au-delà de l'ambassade,

6o PRINCIPES d'administration ce qui rendait leurs missions moins pénibles et moins dangereuses : aussi les peuples anciens étaient-ils plus isolés ; leurs communications étant très-bornées, ils trouvaient moins d'occasions de se corrompre. Il est vrai que les guerres étaient plus fréquentes; mais elles étaient aussi plus franches, moins ruineuses, et se terminaient plus proniptement. Rome iOiQbattit pendant trois cents ans pour quelques arpens de terre; elle ne commença à s'agrandir et à jeter les fondemons de sa politique mystérieuse, si funeste aux peuples dont elle méditait la conquête et l'assujétissement, que dans le quatrième siècle de son existence. Les Grecs, au rapport de Plutarque, se trouvèrent sujets de Rome dans le temps que l'envoyé public Flaminius proclamait partout la liberté de la Grèce (i).

Ce n'est que depuis environ trois siècles <[ue les gouvernemens modernes sont dans Tusage d'entretenir à grands frais, près des cours étrangères, des agens qui, sous le titre d'ambassadeurs, et sous prétexte de surveiller les intérêts du commerce, sont chargés d'observer bien exactement tout ce qui se passe et d'en rendre un compte Hdèlo. Est-ce un bien? est-ce un mal? je l'ignore. Smith

h) \oyrz Plntiinjuc , /'le de llaininius.

DES ANCIENS PEUPLES. (ii

prétend que c'est un bien (i); Grotius assure t[ue c'est un abus (2). Je partagerais volontiers le sentiment de Sniilli, si les ambassadeurs, moins occupés de leurs intérêts personnels, ménageaient davantage ceux des peuples. Je sais que ce sont des missions très-délicafes et qui exigent beaucoup de discernement, de finesse et d'audace. J'ai lu quelque part qu'un duc deMoscovie lit clouerle chapeau sur la tête d'un ambassadeur, parce qu'il s'était assis couvert devant lui. Mais c'est précisément parce que ces missions sont délicates, que les ambassadeurs ne doivent jamais abuser de la confiance de leurs Gouvernemens. Combien n'en a-t-on pas vu susciter des guerres sanglantes et malheureuses, par des rapports perfides ou des propos inconsidérés ! L'histoire n'a pas oublié que ce fiit la réponse hardie et un peu trop républicaine d'un envoyé hollandais au marquis deLouvois, qui occasiona la guerre que Louis XIV déclara, peu de temps après, à cette république, et dont les suites fiirent si funestas aux deux peuples.

Comme les ambassadeurs sont les organes des princes qu'ils représentent, et que ces princes sont des monarques qui, pour l'inté-

(i) Voyez Smilh.liv. 5,cliap. i.

(2) Yoyez ce qu'en dit Grolius.

()2 PRINCIPES D'ADMINISTBATION

rêt de leurs sujets et. leur propre sûreté, doivent connaître la situation politique de chaque Etat, les intentions pacifiques ou hostiles, les lumières et les progrès de l'administration, l'esprit et le caractère des ministres qui la dirigent, le droit des gens a voulu qu'ils jouissent des mêmes prérogatives et immunités attachées aux fonctions des envoyés extraordinaires des anciens peuples, c'esl-à-dlre la li-r berté de tout dire et de tout oser: Mais quelle différence dans le caractère des uns et des autres! En général, c'était le propre des Gouvernemens anciens d'ennoblir les actions que nous regardons comme viles , méprisables et le dernier degré de la bassesse. L'emploi d'espion , par exemple, n'était point déshonorant; il conduisait aux récompenses les plus flatteuses, parce qu'il se rapportait à l'utilité publique ; les personnages 1rs plus distingués briguaient souvent l'honneur de le remplir. Pkitanpie rapporte que Sertorius se déguisa en Gaulois pour connaître les dispositions de l'armée des Cimbres et des Teutons , et qu'il reçut du consul le prix destiné à l'intelligence et au courage (i). Les lois militaires des peur pies modernes traitent cela d'espionnage, eV y appliquent une peine infamante.

(j) Yoyrz riutarqur, Vie de Sertorius.

DES ANCIF.ÎÎS PEUPLES. G3

Mais plus les concessions accordées aux ambassadeurs sont étendues, plus TadiTiinistration doit être réservée dans le choix de ces explorateurs des secrets des gouvernemens. C'était une attention particulière des anciens; ils ne portaient aux ambassades que des patriciens recommandables par leurs vertus et leur modération : il fallait aussi qu'ils eussent beaucoup de sens et une grande pénétration d'esprit, pour expliquer au besoin le langage muet d'un Tarquin abattant des tètes de pavots, ou d'un Fabius laissant tomber le pan de sa robe au milieu du sénat de Carthage (i). « Le peuple d'Athènes, dit l'abbé Barthélémy, n'accordait les ambassades qu'aux talens réunis aux vertus (2). » Je ne connais parmi les modernes que l'ancienne république de Venise qui» dans la nomination de ses agens diplomatiques, même de ses inquisiteurs d'Etat, dont les fonctions étaient si odieuses, se soit conduite d'après le système des anciens ; et cela n'a pas peu contribué. Je pense, à maintenir cette petite république , pendant son

(0 Ce fui la seule réponse muette qu'il fit aux invectives des sdiia leurs ; mais cettç réponse aunonçiit la destruction de Carthage. Voyez ce qu'en dit Polylje, livre ô , chapitre 7.

(i) Vo^ez le f'oyage ilu jeunt .'j'naLftarsis, tomeiljchap. i<t.

existence , non pas riche el florissante comme «lu temps des croisades , mais dans un état respectable aux yeux mêmeà des grandes puissances de l'Europe (i).

Les gouvernemens anciens n'admettaient pas les envoyés publics, par plusieurs raisons que je crois utile de faire connaître : i° Lorsque les rapports de ces envoyés étaient en opposition avec la conduite des souverains qu'ils représentaient. C'est ainsi que le sénat romain fit notifier à Pyrrhus qu'il n'entendrait aucune proposition de paix, tant qu'il resterait avec ses troupes sur le territoire de la république ; et qu'il refusa de recevoir les ambassadeurs de Carthage , parce que cette puissance avait une armée en Italie.

2* Lorsque l'objet de l'ambassade paraissait suspect , comme cela arriva aux envoyés de Jugurtha.

3° Lorsqu'il s'élevait des préventions défavorables contre la personne de l'ambassadeur. L'histoire rapporte que Lysimachus refusa constamment de donner audience à l'envoyé dePtolémée, roi d'Egypte, uniquement parce que cet envoyé était nègre et que ses manières lui déplaisaient.

( I ) Voyez Y Histoire de la République de Feniae , par M. Dani , iiicmlire de l'Académie française.

Ces principes , au reste, étaient ceux de tous les peuples de l'antiquité , parliculièrement des Romains, cpii, comme on sait, ne se piquaient pas d'une grande politesse ; et une chose remarquable, c'est que les monarques asiatiques, notamment l'empereur de la Chine, le shaz de Perse, et le Grand- Seia:neur n'agissent pas autrement. Ce serait, je crois, un livre utile , celui qui présenterait le tableau raisonné des institutions civiles, politiques et militaires des gouvernemens asiatiques et de celles des successeurs de Constantin.

Les envoyés publics jouissaient à Rome d'une grande considération ; c'était un titre qui menait ordinairement aux premières magistratures : il était rare que l'un des consuls n'eut exercé quelque fonction diplomatique; Cet usage a passé aux gouvernemens modernes ; presque tous les cabinets de l'Europe ne confient le ministère des relations extérieures qu'à un personnage distingué dans les ambassades. Les autres ministres sont choi" sis indistinctement parmi les conseillers du prince^ ce qui rend leur changement beaucoup plus fréquent, mais moins dangereux. On a vu dans un grand Etat, vers le milieu du dernier siècle , six ministres des finances nommés dans l'espace de deux mois, a la

66 PRi?iciPES d'administration Sollicitation d'une courtisane en faveur. Gé fait rappelle le favori de Commode , qui fit vingt-cinq consuls en un an(i). « Je n'ai que « soixante-trois ans, » disait le grand Frédéric, « et j'ai vu plus de quatre-vingts ministres en « France. »

Un monarque dont le caractère et la perspicacité s'étendent sur toutes les parties de l'administration, a rarement des motifs de destituer un ministre de son choix, qui le sert avec zèle, et lui sacrifie son repos, ses talens et ses plus chères jouissances. Quand cela arrive, on peut conjecturer hardiment que ce ii'est pas la faute du prince , encore moins celle du ministre; mais que c'est l'ouvrage des courtisans, naturellement portés à déprécier le mérite et à mettre le désordre dans les finances , pour voiler leurs injustices et leurs déprédations.

Un écrivain célèbre fait des courtisans un portrait dont on ne saurait trop multiplier les copies. « L'ambition dans l'oisiveté , la bas- « sesse dans l'orgueil, le désir de s'enrichir « sans travail, faversion pour la vérité, la « flatterie, la trahison» la perfidie, l'abandon « de tous ses engagemens , le mépris des de- « voirs du citoyen , la crainte de la vertu du

(i) Yoyez Sudtone, Vie de Vomitien.

à prince, l'espérance de ses faiblesses, et, « plus que tout cela , le ridicule jeté sur la « vertu, forment, je crois, le caractère du plus M grand nombre des courtisans, marqué dans « tous les temps et dans tous les lieux. » On ne peut rien dire de plus fort, ni de plus vrai ; mais il faut ajouter que c'est dans la monarchie que les courtisans font le plus de mal, et sont le plus à craindre pour les ministres. Si Sully ne se fut pas justifié aux yeux d'Henri IV des imputations perfides et calomnieuses des courtisans , le monarque eût perdu sans retour un serviteur plein de zèle et de fidélité , et la France un grand homme. Aussi avait-il coutume de dire que rien n'est si difficile que de se défendre d'une calomnie travaillée de main de courtisan.

Montesquieu prétend que dans les Etats monarchiques, les ministres sont infiniment plus habiles et plus rompus aux affaires cjue dans les Etats despotiques. Cela doit être. La monarchie tempérée suppose un degré de civilisation qui admet tous les genres d'instruction,tous les sentimens louables, toutes les connaissances utiles. Le despotisme , au contraire , est fondé sur fignorance , l'abrutissement et l'avarice. Mais Montesquieu aurait du dire que , dans ce gouvernement, les fonc-

68 PRï>a:TPES d'aDxMînistratîon Lioniiaires en soiis-ordre font tout, tiennent tous les fils cl les ramènent sans cesse aux principes d'administration auxquels ils appartiennent; aussi les gouvernemens asiatiques les traitent-ils de la manière la plus distinguée et la plus honorable. Les rois de Perse les appelaient (i) et les appellent encore les yeux du roi, les oreilles du roi. Il est aisé de concevoir que , dans un Etat despotique", où les ministres sont souvent diestitués pour l'objet le plus frivole, et passent en un instant de la salle du conseil à l'échafaud , il est du plus grand intérêt pour le monarque de protéger, de maintenir dans leurs places les fonctionnaires de seconde ligne, pour que le cours des affaires ne soit pas interrompu par la disgrâce et le renvoi du ministre. Tibère ne "rendit les emplois inamovibles que pour se débarrasser plus facilement des sénateurs, dont le pouvoir administratif ou judiciaire lui faisait ombrage. C'était la politique de Louis XI ; il accordait une confiance sans bornes à Philippe de Cornines, secrétaire infime du Duc de Bourgogne, dans le temps qu'il tramait sourdement la perte de ce Prince. Il n'en est pas de même dans l'Etat n-puhlicain. Comme les citoyens sont intéressés à

, Yuyez Plulaïque , P'ie d'Arta.x frets.

connaître la situation des afiaires piib]i(]ues, lesquelles se trouvent d'ailleurs dans un cercle plus étroit, ils en font une étude suivie, afin de pouvoir à chaque instant en saisir les divers résultats. Plutarque nous apprend que Caton était toujours au courant de ce qui se passait au tribunat, et qu'il ne sollicitait la place de tribun du peuple que lorsqu'il voyait que par l'effet des circonstances elle serait orageuse(i). Mais il est bon d'observer que ces orages n'avaient rien d'alarmant pour les libertés publiques ; ils ne servaient au contraire qu'à les ralfermir. D'ailleurs les fonctions administratives et judiciaires se renouvellent si souvent dans ce gouvernement, et personne ne pouvant s'exempter de les remplir, il est du devoir de chacun d'être au courant de ce qui a trait aux affaires de l'Etat.

On a avancé , dans un ouvrage imprimé récemment sur l'administration des finances , que la permanence dans les mêmes fonc tions tenait lieu de talens supérieurs. Je ne le pense pas ; rien ne remplace le génie , il ne saurait se manifester là où son germe n'est pas. Pour un Sully, un Colbert, un Walpole , un Chatam , que de ministres vul-

(i) Voyez, clans I*!utarqiip, !a oompar.iispn.deNiqias et <!.-;

gaires ! Il serait peut-être plus exact de dire, que Tamour de l'ordre et du travail est préférable au génie , qui n'établit souvçnt que des systèmes inexécutables ou de faux calculs ; il ne me serait pas difficile d'en fournir des preuves. Il est vrai que cet amour s'use, et qu'il vient un temps où il a besoin d'être renouvelé. L'histoire accuse le cardinal de rieury d'avoir laissé à sa mort les affaires de la guerre, de la marine, des finances, de la politique , dans un état de crise épouvantable (i); mais elle ne dit pas qu'il était plus qu'octogénaire, et qu'à cet âge le ministère était un fardeau au-dessus de ses forces : c'est au monarque à faire taire ses affections personnelles, quand il s'aperçoit qu'un ministre, affaibli par le travail ou par f âge , a besoin d'un successeur dont les idées soient fraîches et lucides ; et c'est un bien grand bonheur pour un peuplç d'être gouverné par un prince capable d'un pareil discernement. « Quand le « gouvernement, » dit un publiciste moderne, « destitue un ignorant, un fou (2), unbrouil- « Ion ou un imbécille , et met à la tête du mi-

(i) Voyez les Elémena de l' Histoire cle France, par l'abbë Millot , tome III.

(j) Il entend par fou un ministre qui adopterait un système en opposition avec le principe du gouvernement.

f< nîslère un homme supérieur, on est tout « étonné de la tournure avantageuse que pren- *« nent les affaires; c'est le j^énie qui débrouille « le cliaos. » Je terminerai ce chapitre par une réflexion de Montesquieu. « C'est un grand « inconvénient, » dit-il, « que les ministres du « prince jugent eux-mêmes les alïaires con- « tentieuses. Nous voyons eiicore aujourd'hui « des Etats où il y a des juges sans nombre « pour décider les affaires, et où les ministres, « qui le croirait! veulent encore les juger (1). » C'est un très-grand inconvénient sans doute ; il ne prend pas sa source dans l'espèce de contradiction qui se trouve entre les conseillers du prince et les tribunaux, comme le pense Montesquieu ^ mais de ce que les pouvoirs des uns et des autres ne sont pas détertninés d'une manière claire et positive.

Comme il est de la nature du ministère d'empiéter sur les autres pouvoirs, afin d'accroître son autorité et se rendre plus nécessaire au peuple, il importe essentiellement que la responsabilité des ministres soit fixée par un acte législatif A Athènes et à Rome, tous les magistrats étaient responsables de leurs faits administratifs ou judiciaires. Le temps de leur magistrature expiré, ils étaient

(i) Voyez Y Esprit det Lois , lir. 6 , cliap 6.

tenus de se présenter à l'assemblée du peuple, pour se justifier des imputations dirigées contre eux. Le vainqueur d*Annibal ne put se dispenser de cette formalité rigoureuse. Il était accusé de concussion pendant son consulat. On sait qu'il ne détourna l'orage dont sa tête était menacée, qu'en rappelant le souvenir de ses exploits et de ses triomphes. Voltaire dit qu'il aurait mieux fait de renflre ses comptes. Le monarque ne saurait être responsable ; c'est une vérité reconnue par tous les publicistes;mais ce n'est pas, comme l'a imprimé un écrivain distingué, parce que c'est un pouvoir neutre. Il me semble que, dans un gouvernement, il ne doit pas yen avoir. Ce n'est pas non plus parce qu'il ne fait rien , et que sa personne est réputée parfaite , comme le répètent les Anglais. Je crois plutôt que c'est parce qu'étant le principe et la fin de tous les pouvoirs, il n'est justiciable d'aucan, et que de son existence morale dépend celle du corps social. Le poids de la responsabilité doit donc porter sur les agens immédiats du prince, les membres du ministère; mais cette responsabilité, je ne crains pas de l'avancer, sera toujours illusoire dans une monarchie en proie à la corruption et à la misère. Les ministres et autres grands fonctionnaires sauront se

tirer d'affaire, lorsque le gouvernement ne se de'clarera pas contre eux. L'histoire ancienne en offre un exemple frappant dans la personne du préteur de la Sicile, de l'infâme Verres. La voix publique l'accusait de déprédations, de péculat, d'infidélité, d'actes illégaux, de destitutions arbitraires, de tous les crimes, enfin, qu'un magistrat peut commettre dans l'exercice de ses fonctions; eh bien! il en fut quitte pour donner la démission de sa place ; et toute l'éloquence de Cicéron ne servit qu'à prouver l'impuissance des lois, dans un siècle corrompu, contre les fonctionnaires prévaricateurs (i).

(1) Voyez la seconde harangue de Ciccron contre Verres.

74 PRINCIPES d'aDMIXISTRATION

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