CHAPITRE PREMIER

^m fonetloB» du goavénicméiit en giènéral.

§ !•'. — Distinction des fonctions nécessaires à des fîmctions facultatives du gouvernement.

Une des questions les plas discutées de notre temps, soit dans la science, soit dans la pratique^ est celle des limites ^u'il convient de donner aux attributions et à Tdction da gotivemement. Dans d'autres temps on a discuté sur ta constitution du gouvernement, sur les principes et sur les règles de son autorité; mais aujourd'hui on discute aussi la question de savoir sur quelle portion des affaires humaines il convient d'étendre cette autorité. En ces temps où on s*occcupe si activement de modiflcations dans le gouvernement et dans la législation, comme moyen d'améliorer la condi^ tlon de l'espèce humaine, il est probable que l'intérêt de ces discussions augmentera plutôt qu'il ne diminuera. D'un côié, des réformateurs impatients, croyant qu^il est plus Tacile et plus tôt fait de s'emparer du gouvernement que de l'intelligence et de la volonté des peuples, sont toujours tentés d'étendre outre mesure les attributions gouvernementales; de rautre, l'es hommes ont été tellement habitués à voir ceux qui les gouvernaient intervenir pour toute autre chose que pour le bien public; fis ont conçu du bien public lui-même des idées si étranges ; des amis sincères du progrès ont fait de telles propositions pour obtenir par des moyens toèrdtifii ce que l'opinion et la discussion doivent seules régler,

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qu'il y a des personnes qui repoussent d'instinct Tintervenlion du gouvernement et qui sont disposées à restreindre sa sphère d'action dans les limites les plus étroites possibles. Par l'effet de différences dans le développement historique de chaque nation, différences sur lesquelles il est inutile d'insister, l'exagération des attributions du gouvernement est commune, en théorie et en pratique, chez les nations du continent, tandis que la tendance contraire a Jusqu'à ce jour prévalu en Angleterre.

J'essaierai de déterminer les principes de la question, en tant que principes, dans un chapitre ultérieur de ce livre, après avoir étudié les effets de la conduite du gouvernement dans- l'exerdee des fonctions que tout le monde lui reconnaît. Auparavant fl convient de distinguer les fonctions qui sont inséparables de fidée de gouvernement ou que tous les gouvernements exercent d'ordinaire sans qu'il s'élève à ce sijjet aucune objection de celles dont on a contebté fexercice aux gouvernements. On peut appeler les premières fonctions nécessaires^ et les secondes, fonctions /tor/lctives. Par ce mot facuUaii'ves^ je ne veux pas dire qu'il soit indjff^ rcnt que le gouxernement e&erce ou n'e&erce pas ces fonctions, et qu'on puisse décider à volonié l'afiBrmative ou la négative; mail seulement que Texcrcice de ces fonctions par le gouvernement n'est pas absolument nécessaire et qu'il existe ou peut exister sor ce point des o|,inions contraires.

§ 2. — Caractères divers des fonctions nécessaires du gouverriement.

Si nous esi^ayons d'énuméror les Ibnclions nécessaires du gouvernement, nous les trouvons beaucoup plus nombreuses qu*oo se ie ûgure hubiluellemenl, et il est bien difticile de les ciroooscrire dans le cercle restreint où on essaie souvent de les renfermer. Dans les discussions courantes on nous dit, par exemple, que les gouvernements devraient se borner à proléger les citoyens cooire la \iuliiice et la fraude; qu*à Texcepliou de ces deux choses, on dcMait lul^^e^ aux (;i'n^ le soin de pourvoir librement à leurs besoins, du telle sorte que quiconque ne commet ni acte de violeooe, ni acte de iraude contre la personne ou la propriété d'autrui ail le droit de se conduire comme il lui plaît sans être molesté ou gâo''

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par des législateurs ou des juges. Mais pourquoi veut-on que les hommes soient protégés par le gouvernement, c'est-à-dire par leur force collective contre la fraude et la violence et non contre d'autres maux? Sans doute parce qu'on trouve à cette attribution du gouvernement une utilité plus évidente. S*il ne convient de donner au gouvernement d'autre soin que de faire pour les particuliers un service dont ceux-ci ne soient pas capables, on peut dire que les particuliers pourraient se défendre contre la force par leur courage et leur habileté, ou demander à payer une protection contre la force, comme il arrive lorsque le gouvernement est incapable de les protéger. Contre la fraude, chacun peut se défendre par son intelligence : mais sans entrer prématurément dans la discussion des principes, il suffit en ce moment d'étudier les faits.

Sous quel chef, par exemple, placerons-nous les' lois sur les successions? Sous celui de la répression de la force ou de la répression de la fraude? Il y a nécessairement des lois de succession quelconques dans toute société. On peut dire peut-être qu'en cette matière le gouvernement n'a qu'à exécuter les dispositions testa* menlaires des particuliers; mais cette opinion est au moins trèsoontestabte : il n'y a probablement aucun pays dans lequel le droit de tester soit sans limites. Supposez d'ailleurs le cas très-ordinaire où il n'y a pas de testament : est-ce que la loi, c'est-à-dire ie gouvernement, ne décide pas d'après des principes d'utilité publique à qui doit revenir la succession? Et dans le cas où il n'y a point d'héritiers^ la loi ne nommc-t-elle pas des personnes, souvent des ofÛciers du gouvernement, pour recueillir la succession et l'appliquer aux besoins de l'État? Il existe un grand nombre d'autres cas dans lesquels le gouvernement prend l'administration de biens parce que Fintérôt public ou l'intérêt particulier l'exige ou est censé l'exiger. C'est ce qui arrive souvent en cas de débat sur la propriété d'une somme ou dans les cas d'insolvabilité judiciairement constatée. On n'a jamais dit qu'en exerçant ces fonctions un gouvernement sortit de ses attributions.

Les lois qui définissent la propriété ne sont pas non plus quelque chose d'aussi simple qu'on semble le supposer. On peut imaginer peut-être que la loi ne sert qu'à déclarer et à protéger le droit de chacun à la propriété de ce qu'il a produit ou acquis par le consentement loyalement obtenu de ceux qui ont produit ce qu'il possède. Mais n'y a-t-il d'autre propriété reconnue que celle qui a é(é

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produite? N'y a-t-il pas la terre elle-même^ ses forêts, ses eaux et toutes les richesses naturelles qui sont sur sa face et au-dessous? Ces richesses sont l'héritage oommun du genre buniain, el il fimi eu régler la jouissance par des lois. On ne peut se dispeoser de déterminer les droits que chacun a la faculté d'exercer sur dmqpie portion de Théritage commun et les conditions auiqudles il peut les exercer. Aucune fonction du gouvernement n*est moins faeul* tative ou plus intimement liée à Tidée d'une société dvilisée que la fonction qui consiste à régl^ tout cela. . J'accorde qu'il est légitime que le gouvernement réprime la violence qt la fraude ; mais sous lequel des deux cheb plaeeronMioos robligation imposée aux bommes d'exécuter leurs contrats? Le défaut d'exécution d'un«ontrat n'implique pas nécessairement qu'il y ait fraude : celui qui a contracté peut avoir eu l'intentioD sinèère de remplir, son engagement, et le mot fraude qu'il serait diCBcOe d'appliquer môme au cas d'inexécution volontaire d'un engagement, s'il y a tromperie^ ne peut certainement pas s'appliquer i l'Inexécution d'un contrat par négligence. Est-ce que les gouveroeflMtft, ne doivent pas assurer Texécution des contrats t Ici oo pourrait sans doute étendre un peu la doctrine de non-intervention et dire qu'en assurant l'exécutioa des contrats on ne règle pas les affaires des particuliers d'après le bon plaisir du gouvernement, mais qu'on exécute seulement la volonté des particuliers eux-mêmes. Acceptons cette extension de la théorie restrictive, et prenons-la pour ce qu'elle vaut. Mais les gouvernements ne limt tent pas leur intervention dans les contrats à en assurer l'exécution : ce sont ceux qui déclarent quels seront les contrats qui seront exécutés. Il ne sufBt pas qu'un individu, sans être violenté ni trompé, fasse une promesse à un autre : il est des promesses qu'il convient, dans l'intérêt public, de ne pas reconnaître comme obligatoires. Sans parler des engagements qui ont pour objet un acte contraire aux lois, il en est auxquels les lois refusent toute valeur obligatoire pour des motifs tirés de l'intérêt même de celui qui s'est engagéoa de la politique générale de l'État. Un contrat par lequel un homme se vendrait à un autre comme esclave serait déclaré nul en Angleterre et dans presque toute l'Europe. Il est peu de nations chez lesquelles la loi sanctionne un contrat qui aurait pour objet un acte de prostitution ou un engagement matrimonial ditférent de ceux dont il a convenu au législateur de poser les conditions. Mais

DIS rOMTIOM pu eODYlRNglIlHT Uf Q^RÉRAL. 391

lorsque l'on admet qu'il est des engagements que, pour des motib d'utilité publique, la loi ne doit pas sanctionner, la même question se reproduit à propos de tous les engagements. On pourra demander, par exemple, si la loi doit sanctionner un contrat de loyer de travail, si le salaire stipulé est trop faible ou les heures de traYail trop Qorobreuses ; si elle doit sanctionner un contrat par lequel un individu s'oblige à rester au delà d'une période déterminée au service d'un autre ii^dividu ; si un mariage contracté pour la vie, doit être maintenu contrairement à la volonté réfléchie des deux conjoints, ou même d'un seul. Toute questioa relative au)^ règlements des contrats et aux rapports qu'ils établissent eptre les êtres humains, est uqe question de législation que le législateur ne peut se dispenser d'étudier et de résoudre de façon ou d'autre.

Pour prévenir et réprimer la violence et la fraude, il toiA employer des soldats, des agents de police et des tribunaux criminels, mais il existe aussi des tribunaux civils. Le châtiment des délitp et des crimes fait partie de Tadministration de la Justice; mais.lf décision des contestations en fait partie aussi. Descontestalk^t innombrables s'élèvent entre les hommes, sans mauvaise foi de part ni d'autre, mais parce qu'ils comprennent mal les droits que leur donne la loi ou parce qu'ils ne sont pas d'accord sur les faits qui forment la preuve des droits légaux.

Ne faut-il pas pour l'intérêt général que TÉtat nomme des hommes chargés d'interpréter le droit et de mettre fin à ces contestations? On ne peut pas dire que ce soit un cas de nécessité absolue. Les plaideurs pourraient nommer un arbitre et s'obliger à se soumettre à ses décisions, et c'est ce qu'on fait dans les lieux où il y a pas de cours de justice ou quand ces cours n'inspirent pas de confiance, ou quand les délais et les frais de la procédure 00 des règles peu rationnelles dans l'admission des preuves détournent les gens de recourir aux tribunaux. Cependant on croit généralement qu'il est convenable que le gouvernement établisse des tribunaux civils^ et si leurs défauts forcent souvent les citoyens à trouver eux-mêmes les moyens de les remplacer, la f^ ciûté de porter les procès devant les tribunaux ordinaires donne à ceux qui les remplacent leur principale autorité.

Non-seulement l'État entreprend de décider les contestations, mais U prend à l'avance des précautions pour éviter que l'on con-

392 PIIINGIPR8 D*ÉC0N0I1IR POLITIQVB.

teste. Les lois de la plupart des nations posent des règles pour décider une foule de points, moins parce qu*i1 est nécessaire que ces points soient décidés dans tel ou tel sens que parce qu*il importe quMIs soient déddés d'une façon quelconque, et qu'ils ne donnent lieu à aucune question. La loi établit des formules pour plusieurs sortes de contrats afin qu'il ne puisse y avoir ni discussion, ni malentendu sur leur sens : elle pourvoit à ce que, en cas de contestation, il existe un moyen de décider en exigeant que Tacle soft certifié par des témoins et rédigé d'après certaines formalités. La Joi conserve une preuve authentique des faits auxquels sont attachées des conséquences légales, tels qae naissances, décès, mariages, testaments, contrats et actes Judiciaires, en faisant tenir registre de ces faits. On n'a jamais prétendu qu'en foisant tout cela le gouvernement dépass&t les limites de ses attributions.

Quelque extension que nous donnions à la doctrine que c'est aux individus à prendre eux-mêmes soin de leurs intérêts, et qoe le gouvernement doit seulement les préserver de IMnterventioo irrégulière d'autrui, cette doctrine ne peut être appliquée qu'aux personnes capables d'agir sous leur responsabilité propre. Il y a des enfants, des insensés, des personnes atteintes d'imbécillité : la loi doit prendre soin de leurs intérêts : elle n'en prend pas soin nécessairement par des fonctionnaires publics : elle s'en remet i quelques parents ou alliés. Mais lorsqu'elle a réglé cela, a-t-elle fait tout ce qu'elle doit? Peut-elle abandonner les intérêts de quelqu'un aux soins d'un tiers sans encourir le reproche de négligence ou sans rendre la personne en qui elle place sa confiance responsable du soin qui lui est confié?

11 existe une multitude de cas dans lesquels les gouvernements prennent des pouvoirs et remplissent des fonctions sans qu'il soit possible d'assigner à ceci d'autre motif que l'utilité publique. Nous pouvons prendre pour exemple ta fonction de battre monnaie, qui est aussi un monopole, il n'y faut pas chercher d'anbl motif que l'utilité d'épargner aux particuliers la peine, le tenlfi et la dépense du pesage et de l'essayage des monnaies. Personne toutefois, pas même parmi les hommes les plus opposés à l'intervention de l'Etat, n'a signalé cette fonction comme un empld dangereux*de la puissance publique. Autre exemple : l'établissemont des étalons de poids et mesures. Autre encore : le pavage, l'éclairage et le nettoyage des rues et passages ; soit que le gonve^

DIS FONCTIONS DU GOUVIBNBIIRNT KN GÉNÉRAL. 393

nement général s^en charge, soit, comme cela est plus commun et plus convenable, que ce soin soit remis à Tautorité municipale. On peut trouver d'autres exemples dans l'établissement et l'amélioration des ports, Tércction des phares, dans les opérations géométriques destinées à fournir des caries exactes, dans les constructions destinées à contenir la mer ou à renfermer dans leur lit les fleuves et rivières.

On pourrait multiplier les exemples à rinflni sans toucher au territoire contesté, mais j'en ai assez dit pour prouver que les fonctions incontestées du gouvernement s*élendent sur un espace beaucoup trop vaste pour qu'il soit possible de l'enclore en quelque sorte dans une déflnition restrictive; qu'il est presque impossible d'assigner d'autre raison d'être à toutes les fonctions du gouvernement que l'utilité publique, terme qui s'étend bien loin, et presque impossible aussi de limiter l'intervention du gouvernement par aucune règle générale, à moins d^admettre la règle simple et bien vague d'après laquelle cette intervention ne doit être admise que dans les cas où l'utilité est évidente.

ff § 3. — Division du sujet.

Cependant on peut faire quelques observations utiles sur la nature des considérations d'après lesquelles on discutera probablement la question de l'intervention du gouvernement, et sur la manière d'estimer l'importance relative des considérations diirerses d*iititité que l'on peut invoquer. Ceci formera la dernière des trois parties dans lesquelles notre examen des principes et des effets de Tintervention du gouvernement peut être convenablement partagé. Voici de quelle manière nous allons diviser notre sujet.

Nous étudierons d*abord les effets économiques de la manière 4oDt les gouvernements remplissent leurs fonctions nécessaires et ioeoDtestées.

Nous examinerons ensuite certains eas où, sous rinfluence de fausses théories générales, le gouvernement intervient facultativement , c'est-à-dire en dépassant les bornes de ses fonctions généralement reconnues : le passé et le présent nous en fournissent des exemples.

Enfin, il restera à rechercher si, indépendamment de tonte

3M FRUICIPIS D'iECONOMlB KMJnQDI.

fausse théorie, et saos 8*écarter dee kis qui régiseeat les ^iomi huioaines, il existe des eus dans lesquels riaterveotioa faculta* tive du gouwmementsoil réeUemeot utile et quels sont <es cas.

La première de ces divisions renferme des matières de genres très-variés : en effet les fonctions néeessidres du gom^irnement et celles qui son! si évidemment ntiles qu'on ne les a jamais on presque jamais contestées, sont^ comme nous Tavons d^à indiqué, trop variées pour pouvoir entrer dans aucune classification simple. Toutefois les plus importantes^ les seules qu'il importe d'étudier ici, peuvent être rangées sous les chefs généraux suivants :

i« Moyens adoptée par les gouvernements pour lever les revenus qui sont une condition de leur existence ;

2* Nature des lois qu'ils établissent au sujet de la propriété et des contrats ;

d^ Qualités ou défauts du système de moyens par lequel ib assurent généralement l'exécution de leurs lois, notamment di leur j ustloe et de leur police.

Nous commençons par to premier chef, c'est-à-dire par Ui thés> rie de Fimpùt.

DIS MUGiPis GftniAAux Di l'impot. 395