IV. MB LA MBCEMiré DE LA JURUMCTION

AIIIIINI8TBAT1VE ( I )•

La joslioe administrative doit faire prévaloir au besoin l'équité et FraTARÊT os l'état qui ist L'iirrtaftT DE TOCS , sur les dispositions inflexibles et pins étroites de la législation positive.

M. LocsÉ, du CoFueii d'état, 1810, p. 168.

Un publiciste élégant et profond , un homme de cœur et de talent y a conteste la nécessité d'une juridiction administrative. U est impossible de traiter avec plus d'esprit une thèse aussi paradoxale (2).

Ce publiciste, devenu ministre, président du conseil , a sans doute acquis par expérience la

(1) Moo titre du Contentieux administratif {ouroir^ la preuve de la nécessité de ce contentieux j et complétera la théorie de ce paragraphe.

(:i) Revue française , n.» 6; novembre i8a8 ; article dont j*ai parlé au § précédent.

xlvj INTRODUCTION.

certitude que le système qui lui avait paru séduisant en théorie n'était pas réalisable dans la pratique.

Uartîcle de la Revue française souleva de vives controverses ; nous lui devons les dernières réflexions du vénérable M. Henrion de Pansey , recueillies par M. Cotelle , sur le contentieux administratif.

M. de Broglie , auteur de cet article , résumait ainsi sa doctrine : « Toute réclamation élevée » contre un acte quelconque du gouvernement » statuant de puissance à sujets toute réclamation » dont le but est d'obtenir, soit la révocation, soit » la réformation d'un tel acte ; toute question en )^ un mot qui porte sur le mérite , sur la justice^ » sur l'opportunité d'une mesure prise par le gou- » vemement discrétionnairement et dans la limite » de ses pouvoirs , doit être portée devant le gou- » vemement lui-même.

» Toute plainte , en revanche , qui se fonde sur » les termes exprès d'une loi , d'un décret , d'une

» ordonnance, d'un arrêté, n'importe ; toute ques- » tion dont la solution se trouve d'avance écrite » dans un texte, tellement que, les &its étant véri-

NECESSITE DE CETTE JURIDICTION. xlvij

» fiés y il ne reste plus qu a voir ce que porte le » texte invoqué , jusqu'à quel point il s'applique » ou ne s'applique pas , est du ressort des tribu- )» naux. »

Qu^entendait M. de Broglie par ces mots : Un acte quelconque du gouvernement statuant de puissance à sujet ? La définition plus ou moins complète de cette pensée nous mettrait peut-être d'accord.

Le contentieux administratif naît , selon moi , de l'exercice du pouvoir exécutif touchant à un droit , ou à un droit acquis. C'est toujours par suite d'un acte statuant de puissance à sujet , que s'élève le litige contentieux. U n'est jamais le résultat d'un acte de l'état agissant comme simple particulier contre un citoyen , parce qu'alors l'état , propriétaire d'une partie du sol , a pour juge les tribunaux communs , les tribunaux civils ordinaires.

Comment définirons-nous les mesures prises par le gouvernement discrétionnairement ? Quand le gouvernement sera-t-il considéré comme ayant agi dans les limites de ses pouvoirs ? A ces questions la réponse serait indispensable avant de parler d'abus et de réformes.

U y a plus : comment appliquer à la pratique

Xlviij INTRODUCnO».

la seconde pensée de Fauteur de l'article? Qui vérifiera les faits pour appliquer le texte? Qui jugera si ou non le droit prétendu résulte d'une ordonnance , d'un règlement ? Et si les tribimaux changent et dénaturent les termes mêmes des actes administratifs , quel sera le pouvoir supérieur appelé à faire respecter l'autorité administrative ?

Dans l'impuissance de reconnaître la portée et les limites de la doctrine formulée , j'ai examiné les détails et les applications. L'auteur de l'article de la Revue déclare qu'il &ut mettre courageusement la main à l'œuvre , et dégager une fois pour toutes le contentieux administratif proprement dit de ce qui n'est pas lui , et l'épurer avec soin de toutes les matières judiciaires. Ainsi ^ notamment , il faut renvoyer j dit-il , au jugement de la cour de cassation les pourvois contre les décisions de la cour des comptes^ toutes les questions de liquidation doivent être du ressort des tribunaux ^ et les diffL-cultes qui peuvent s^ élever relativement h F exécution des marchés et fournitures doivent également leur être soumises.

Dans ces trois cas , le gouvernement me parait statuer de puissance à sujet ; c'est un intérêt général qui détermine son action. L'autorité judi-

NÉCESSITÉ DE CETTE JURIDICTION. xUlL

ciaire entraverait la marche de Fadministration , qui ne jouirait pas de la liberté qui fait sa force.

Si la cour des comptes, méconnaissant le but de son institution, frappait de réprobation des ordonnancements réguliers , et déclarait en débet les comptables qui les auraient reçus , quel est , dans Finteret général, le pouvoir placé assez haut pour maintenir son autorité dans les bornes qu'elle ne doit pas dépasser? C'est le pouvoir exécutif.

Les questions de liquidation touchent le trésor. Pour imposer au trésor la charge la plus légère , il faut une loi , lorsqu'il n'y a aucun contact de droits particuliers. Pourquoi donc, dans ce dernier cas, enlever au pouvoir exécutif Fexamen du litige ? Ne traitera-t-il pas de puissance à sujet ? N'est-ce pas dans Fintérêt général qu'il appliquera la législation à un cas particulier ? N'aura-t-il pas à apprécier , à côté de la rigueur des textes , des questions de convenance et d'opportunité ?

Uexécution des marchés et fournitures ? Pour ce cas spécial , M. de Broglie craint que Fapplication des règlements de service ne soit un peu embarrassante pour les tribunaux , les formes de la justice quelque peu lentes , et il ne voit pas pourquoi les parties (sans doute Pétat qu'il qualifie

1 INTRODUClfOM.

de partie et le fournisseur ) ne conriendraient pas de choisir des arbitres. Pour les marchés y pour les fournitures , pour les travaux publics , tous actes de Fadministration intéressant à un haut degré' l'intérêt général et devant, dans tous les cas, grever le trésor, ce serait enlever au pouvoir exécutif une partie de sa puissance et de son énergie que de confier aux tribunaux civils la connaissance des difficultés auxquelles donnerait lieu cette partie du service.

Que répondrait-on à un ministre qui viendrait présenter un excédant de crédits extraordinaires en apportant un arrêt qui aurait condamné le trésor à quelques millions d'indemnité pour l'inexécution d'un marché ou d'une fourniture ?

Je viens d'écrire le mot sur lequel s'échafaude cette opinion qui ne veut plus de contentieux administratif, ou celle non moins étrange qui, repoussant la juridiction des tribunaux civils, veut créer un tribunal administratif supérieur.

L'état est partie , répète-t-on sans cesse , et on ne peut pas être ju^ et partie.

« Si l'on proposait , dit l'auteur de l'article de \> la Revue, dans un procès enti*e paiticuliers , de

lŒCESSrrÉ DE CETTE JURIDICTION. Ij

» s'en rapporter ainsi dans le doute à la bonne foi » ou plutôt au bon plaisir de Tune des parties y le » sens commun entrerait en révolte ; mais com» » bien de fois Fautoritë ne s'est-elle pas regardée ï> comme en position de décliner le sens com- » mun ? »

La dernière considération est une ironie mordante, mais ne prouve rien. L'assimilation de rétat avec un particulier est , à mon avis , contraire au véritable esprit de notre régime constitutionzteL

Je dirai avec M. Portalis , avec M. Henrion de Pansey (î) et avec tant d'autres dont le nom seul est une garantie de lumière , qu'en matière adminisârative , c'est surtout Fintéret général , les intérêts communs et collectîfe qu'il s'agit de conserver et de protéger ; que s'il faut veiller avec soin à ce que les intérêts ou les droits privés ne soient pas sacrifiés , ni froissés par l'action administrative, il n'est pas moins important d'empêcher que l'action administrative ne soit entravée dans sa marche ; que si on ne veut pas tomber

(i) Tous les deux yrsmizrs présidents de la cour de cassai tion, de la première cour de jostice du royaume...

lij INTRODUCTION.

dans la confusion et Fanarchie , il n'y a qu'une autorité administrative qui puisse réformer les actes d'une autorité administrative; que c^est précisément pour que les mêmes hommes ne soient pas juges de leurs propres jugements qu'on a établi un conseil administratif délibérant qui assure une autorité morale aux décisions suprêmes de l'administration.

JV/ge et partie;... tant mieux, doit dire tout citoyen jaloux de la prospérité générale , si Fadministrateur est assez pénétré des devoirs de sa position pour considérer les intérêts de l'état , du trçsor public , comme ses propres intérêts.

Juge et partie... Comment fera*t-on jamais admettre que quinze conseillers d'état sont tellement identifiés au ministre qui a rendu la décision , qu'ils sacrifient tout sentiment dé pudeur et de justice pour faire triompher l'iniquité , qui certes ne sera pas l'œuvre directe de ce ministre , mais l'œuvre de ses bureaux (i).

(i) Qu'on ne croie pas que j*approuye in globo toutes les décisions du cpnseil d*état. Il en est lors desquelles une pensée politique , ou un zèle peut-être exagéré pour les intérêts du ti-ésor ont trop viveuient préoccupé les conseillers qui les approuyaient.

NÉCESSITE DE CETTE JURIDICTIOIf. liij

Jeige et partie, a Mais y dit enfin M. Portalis , » l'état figure dans les litiges administrati&, noii 9 comme propriétaire de ses domaines y ou comme » exerçant des actions civiles y mais comme le con- » servateur de cet ordre social et public qui a né- » cessité la distinction des compétences y la tutelle » administrative des communes et des établisse- » ments publics , la levée des contributions y Fou- » verture des routes et des autres moyens de » commmiication et de transport. . . . L'administra- » lion ne cesse point d'administrer , même lorsi> qu'elle statue sur des matières contentieuses. La » juridiction qu'elle exerce est le complément de » Faction administrative. »

 mes yeux y le contentieux administratif nait des conséquences, des résultats, de Finterprétation des actes administratiÊ. Les tribunaux ne peuvent ni expliquer y ni modifier, ni annuler un acte administratif; le jugement du contentieux ad-

J*ai été pendant six ans ayocat aux conseils du roi et je ne ratifie pas toutes mes défaites... Mais j'ai aussi souvent , dans les vingt-quatre heures ^ maudit la chambre des requêtes. Et où découvrira-t-on donc une institution sans dangers d'erreur? Le plus grand danger est de jeter le chaos dans l'exercice simultané des trois pouvoirs dont l'accord seul peut produire U stabilité.

liv niTRODUcnoN.

ministratif doit donc appartenir à la juridiction administrative. Uexistence du conseil d'état est une garantie accordée par le pouvoir exécutif, que la décision ne sera définitive qu après avoir été soumise à un conseil nombreux et éclairé.

Si on enlevait au pouvoir exécutif la connaissance du contentieux administratif, on Ténerverait sans nécessité, et on reporterait l'action et la force au pouvoir judiciaire.

Le pouvoir qui ordonne , qui prescrit , qui décide , c'est le pouvoir fort^

Celui qui exécute, est un instrument, un agent secondaire.

Ce n'est plus un pouvoir ; il y a confusion.

Si Fon excepte M. de Broglie et M. Bavoux (i), la nécessité d'un contentieux administratif appartenant à une juridiction administrative , a été généralement rcconnnc.

Je serai sobre de citations; voici seulement deux passages qui résument toute ma pensée :

(i) Voyez suprà, p. xxxj.

KÉCESSrrÉ DB CETTE JURIDICTION. 1?

(cll ne &udrait pas toucher , sans d'extrêmes » précautions ^ a dit M. de Cormenin (i), aux » attributions de la juridiction administrative ; il î) vaut mieux la régler que de la détruire. Les » parties ne gagneraient rien à aller devant les y> tribunaux civils , car les procès seraient à la » ibis plus lents et plus dispendieux. Le gouver- » nement n'y gagnerait rien non plus , car il fau- » drait qu'il rappelât sans cesse à lui y par la voie » de révocation , une foule de questions pure- )> ment administratives ou politiques qui se me* » leraient d'une manière presque inextricable à » ces tbèses contentieuses , devenues judiciaires. » La séparation des pouvoirs établie par l'assemblée » constituante , serait confondue et renversée. Les » conflits se multiplieraient à Tinfini avec leurs iné- » vitables lenteurs et leurs scandales. Le cours » de la justice qui doit ici être prompt pour être » efiicace ^ serait interrompu à chaque instant et » entrave ; il y aurait des confusions de matières , » des luttes de juridictions , des dangers de ju- » gements , des refus insurmontables de pièces » ministérielles y des impossibilités d'exécution de » toute espèce. »

(i) Préface de ses Questions, éd. de 1837 , p. xiv.

éT

Ivj INTRODUCTION.

K On a dû faire des exceptions au droit commun^ » a dit M. Locré (i), pour les affaires où l'intérêt » général se trouve plus ou moins mêlé, parce qu'il » importe également de maintenir Tordre public et » l'ordre privé. Il est devenu nécessaire d'instituer )> une justice administrative qui , ayant plus de la- » titude, puisse tout balancer, former un droit » mixte des règles du droit public et de celles » du droit privé , et faire prévaloir , au besoin , » l'équité et l'intérêt de l'état , qui est V intérêt de » tous, sur les dispositions inflexibles et plus étroi- » tes de la législation positive. »

(i) Locré ^ du Conseil éP état ^ 1810 ; p. 166 et i68.

V. EXAMEN nSB PROPOSITIONS BE LOI SUR LB CONSEIL b'eTAT SOUMISES AUX CBABOBES INB- PUIS 18S0.

La sagesse conseille de ne procéder que progressivement à ramélioration des lois et aux perfectionne-' ments sodaox. Il ne faut ébranler le toiUde rien, pour parler comme Montaicne : c'est à faire au temps, et il ne s'en acquitte que trop bien.

M. le comte Portalis, Rapport du ^5 Janvier i834,pag. 19.

Dans la première édition de ses questions de droit , M. de Cormenin (i) a écrit ces lignes r « J* affirmerais volontiers qu'il n'y a pas de tribunal » en France qui juge avec plus d^ indépendance, de » caractère et de conscience que le conseil d^état. »

A cette époque la publicité n'existait pas, et cet auteur , dans le livre où il demandait la création

(i)T. 9,p. Saa.

IviiJ IKTRODUCnOK.

d'un tribunal administratif supérieur pour iran^ quillisenles fournisseurs et tous ceux que touchait Faction administrative y s'empressait d'ajouter comme correctif : « U n'est personne qui ne » sente et ne reconnaisse que les matières admi- » nistratives, à cause de leur urgence, de la nature » des principes politiques qui quelquefois les régis- » sent et des égards dûs aux ministres du roi^ ne » sauraient être exposées aux lenteurs des audiences » publiques et h la licence des plaidoiries. »

En 1837, dans la préface de la 4* édition de ses Questions de droit, le même auteur parle en ces termes de la garantie morale que présentent les tribunaux administratifs (i) : « S'il y a une justice » administrative , il faut que les justiciables de I» cette justice obtiennent la garantie qu'elle jugera » bien , et l'on ne peut bien juger sans indépenx> dance, sans motivation, sans publicité, sans » procédure fixe. »

Quant à la publicité qu^il avait jugée si sévèrement en 181 8, voici comment il en parle dans cette même préface : « La plaidoirie orale , corn- » plément de l'instruction écrite , la publicité des

(1) Préface; p. xiij.

RÉFORBIES LÉGULATIYES. lix

» audiences si conforme au génie de notre gou- » yemement , sont d'heureuses conquêtes de la D rérolution de juillet ; nous n'y sommes pas » étrangers , pour avoir les premiers , il y a quinze » ans , ouvert ces voies »

•Tai fait ces citations pour prouver que l'homme qui étudie , qui médite ces graves questions d'organisation des pouvoirs y en dehors de toute préoccupation politique , doit éprouver un grand embarras quand il trouve dans la houche des maîtres de la science des théories souvent contradictoires.

Je ne suis nullement étonné que cette question de la constitution du conseil d'état qui s'est reproduite depuis 1816 à tous les budgets, n'ait pas fait un seul pas dans cette période de vingt-quatre années. Tant que , pour la résoudre , on se laissera entraîner par d'autres considérations que par la conservation du principe de la séparation des pouvoirs, il y aura lutte, mais jamais amélioration (i).

(1) M. Macabei*, dans son ovTrage des Tribunaux adminis" Iradfi , p. 3a5 et soiv. a analysé avec un soin extrême, nonseulement les divers sptimes des publicistes qui avaient écrit avant i8a8 , mais encore les opinions des membres des deux

Le INTRODUCTION «

Voici l'historique de cette lutte^ à dater du moment où Taffaiblissement xlu pouvoir exécutif paraissait nécessaire à la conservation des libertés civiles et politiques.

En 1829, une proposition formelle tendait à faire rejeter du budget l'allocation concernant le conseil d'état. Les séances des 6 et 7 juin furent consacrées à ce grave débat , les hommes les plus influents de la chambre prirent part à la discussion. Deux ministres du roi jouissant du plus grand crédit, MM. le comte Portaus et de VATisMENiLi^ésistèrent avec énergie , et M. de Cormenin fit briller

chasobres et des commissaires du roi. Nous avons remarqué cette réflexion préliminaire qui prouve que les meilleurs esprits peuvent commettre de graves erreurs: « Beaucoup d^écri vains distin- M gués et d'orateurs habiles ont discuté , combattu ou soutenu » Futilité et la constitutionnalité de l'existence du conseil d'étal 'p actuel. J'ai mis depuis dix ans une grande attention k rocueil- 7> lir 9 à lire et à méditer leurs écrits et leurs discours ; je crois » LB SUJET ipinsé. Il me semble donc que je dois me borner , » en ce moment, au rôle de rapporteur de cet important débat , ^ qui s'agite encore aujourd'hui , à la grande surprise sans doute -» des générations qui nous suiçent, et qui ne comprendront pas » que des questions aussk simples aient dû subit tant de 7> (Ufficuhés, »

REFORMES LÉGISLATITRS. Ixj

dans un admirable discours toute Tétendue de sa science.

Le ministère promit une loi pour la session suivante (i). A la session suivante ce ministère n'existait plus.

La révolution de juillet renvei^a et la nouvelle adoiinistration et la dynastie régnante.

Dans la révision de la charte il n'est nullement question du conseil d'état. Le 12 août i83o, une ordonnance royale contresignée par M. Dupont DE l'Eure rendit au comité du contentieux son titre primitif de comité de législation et de justice administrative. Leao août, une nouvelle ordonnance nomma une commission chargée de préparer un projet de loi sur la réforme à introduire dans l'organisation et les attributions du conseil d'état. Le même jour, le roi organisa le conseil : « Consi- » dérant, est-il dit dans cette dernière ordonnance, » qu'un grand nombre d'affaires attribuées par des » lois encore en vigueur à la juridiction adminis-

(i) M. Dai^loz, dans son rapport y M. de Cobmenin dans ses notes, parlent d'an projet rédigé par M. de CouavoisiEa. Il m'a été impossible de lire ce projet y qu'on m'a dit ne pas exister à la chancellerie.

Ixij INTRODUCnOU.

y> tratiye sont en instance devant le conseil d'état; » que jusqu'à ce qu'une loi, qui sera le plus tôt pos- » sible présentée aux chambres , ait définitivement » réglé l'organisation et les attributions du conseil » d'état, il est urgent de pourvoir à l'expédition de » ces affaires ; que la suspension des travaux du » conseil laisse les parties en souffrance , compro- » met de graves intérêts et excite de vives et justes » réclamations. »

La commission , composée des hommes les plus dignes d'inspirer une entière confiance (i)^ se mit à l'œuvre.

En attendant leur travail , un ministre éclairé (M. Barthe) proposa au roi d'accorder la publicité et le débat oral. Une première ordonnance du 2 février i83i introduisit, outre ces deux notables améliorations , im ministère public dans l'organisation du conseil.

Le 7 février , M. de Cormenin fit à la chambre des députés une proposition tendant à étendre les

([) Etaient membres de cette commissioa MM. i*e comtb d'Aroout^ B£rano£r, Deyaux^ de Yatismenil^ baron os

ZaMOIAOOMI , BARON DE FrETILLB , MaCAREL y GhaRI.ES DE

RimjsAT et Tail^a>dier. {DuçergUr, t. So, p. 20s.)

REFORMES LÉGISLATIVES. Ixiij

garanties accordées par cette ordonnance , mais il y ajouta une disposition qui préjugeait une des plus graves di£5cultés d'organisation. Il voulait que les décisions du conseil ne fussent plus considérées comme des ordonnances , mais comme des arrêts semblables à ceux des tribunaux judiciaires.

Le ministre obtint une nouvelle ordonnance le 12 mars i83i, qui sur quelques points de détail donna satisfaction à la proposition de M. de Cormenin , et le surplus fut réservé pour Te'poque de la loi promise.

La commission eut sous les yeux l'épreuve rédigée par la commission de révision de la législation , créée en i8a5 , épreuve dans laquelle avaient été réunies toutes les parcelles de la législation relati-. ves au conseil d'état.

Eln mars i833 , un projet de loi fut rédigé par wi des membres les plus distingués de la commission de i83o.

Ce projet était intitulé : Projet de loi sur la compétence et la juridiction en matière de contentieux administratif et sur les fonctions du conseil d'état.

De tous les documents y celui-là est le plus étendu , le seul même qui soit rentré dans les vues

Ixiv INTRODUCTION.

de ceux qui en 1829 demandaient la radiation de toute allocation, et qui en i83o avaient provoqué Fordonnance du 20 août.

Quoiqu'il soit assez généralement reconnu maintenant que le moment d'une refonte complète de toute la législation du contentieux administratif n'est pas encore arrivé (i), je ferai quelques observations sur ce projet.

(i)Ed 1837, M. V ATOUT, rapporteur , émettait cette pensée, que la commission avait été convaincue de l'impossibilité d'un juste départ entre les affaires d^ essence administratiçe et les affaires d'essence judiciaire. ( Moniteur , supplément C. au n<» i83du a juillet 1887, séance du Sojuin.)

En 1840, M. Dalloz, également rapporteur, a dit : ci Votre o commission a pensé , avec l'exposé des motifs et la commission '» de la chambre des pairs dans le rapport présenté par M. le » comte Portalis en i834 , que le moment n'était pas venu d'envi) treprendre la tache périlleuse d'une loi qui aurait pour objet de y> déterminer avec précision la limite qui sépare les matières pu- » rement administratives des matières contentieuses. On l'a vai- » nement tenté en i833, et le projet en ^^6 articles qui fut alors » préparé par une commission prise dans le sein même du conseil 3X d'état , n'a servi qu'à faire plus vivement sentir la difficulté et » le danger d'une telle entreprise. Â un partage d'attributions pé- D niblemen^ formulé , et pour ainsi dire impossible , il faut pré- » férer un principe net et précis. lia distinction entre le droit

RÉFORMES LÉGISLATIVES. IxV

Ce projet renferme 2^6 articles et cependant n'est pas complet.

Sans entrer dans des objections de détail et dans Texamen de chaque article et de chaque

matière , je m'arrêterai à quelques points principaux.

I. Le plan général du projet ne m'a pas paru logique et satisfaisant. Le chapiti^e premier y de la compétence des conseils de préfecture , a pour section première : des matières attribuées aux conseils de préfecture par les lois précédentes ^ et renvoyées aux tribunaux ordinaires par la loi actuelle.

» légal et le simple intérêt^ établit , en définitive y une ligne sûre » de démarcation entre Tadministration proprement dite et le 9 contentieux de l'administration. Avec ce fil conducteur, Terreur » est difficile^ et la jurisprudence du conseil d'état laisse désor- 9 mais peu d'incertitudes dans l'application, d

Je ferai observer que la distinction entre Vintérêt et le droit est un fil conducteur pour reconnaître le gracieux du contentieux, mais qu'il n'est d'aucune utilité lorsqu'il s'agit de faire le départ entre ies affaires d* essence admiaistratîpe et les affaires d* essence judiciaire. C'est ce qui m'a déterminé à développer la formule de r intérêt spécial émanant de Pintérét général, discuté j^ en contact açec un droit pripé. ( Yoy. mon chapitre As Cordentieux,)

IXVJ INTRODUCnOir.

Je concevrais cet intitulé dans une instruction ministénelle ou dans un ouvrage de doctrine ; mais une loi sur la juridiction des tribunaux administratifs ne doit pas régler les attributions des tribunaux civils. Au titre 2 de la loi de la compétence du conseil d'état, même observation pour le chapitre 1 *' intitulé : matières attribuées au conseil d'état par les lois précédentes, et renvoyées en tout ou en partie aux tribunaux ordinaires par la loi actuelle.

On voit même que sous ces intitulés il y a des cas d'attribution aux tribunaux civils et aux tribunaux administratif^ ce qui fait de la loi une loi de nomenclature sans principes arrêtés et certains.

U m'aurait semblé plus rationnel de déterminer d'abord le caractère du gracieux et du contentieux, ensuite Vessence judiciaire et Vesseiice administrative^ et après avoir énuméré , si on l'eût voulu, les cas d'attribution des divers tribunaux administratif, déclarer par une disposition finale que toutes les questions non attribuées par la présente loi a ces divers tribunaux devraient être portées devant les tribunaux civils et que les lois antérieures étaient abrogées.

RÉFORMES LÉGISLATIVES. Ixvij

On a cherche dans le projet à compléter les matières les plus importantes et les plus usuelles y des cours d*tau y des mines , des marais y des ateliers insalubres , etc. , etc. Ce hut n'a pas été atteint , et on est tombé dans le grave inconvénient de mêler ce qui est de compétence, àe juridiction et d'instruction y et de descendre à des détails qui doivent être réservés à des règlements d'administration publique.

n. Le projet ne dit point si on conserve ou si on détruit la juridiction contentieuse des préfets , juridiction qui a été le plus tivement attaquée.

Cette difficulté aurait dû être tranchée. De ce silence résultent des oublis de matières dévolues par plusieurs lois à cette juridiction spéciale.

Toutefois , il y a deux articles dont voici le texte :

« Art. 5o. Toute décision d'un préfet , en ma- » tière contentieuse , pourra être directement » attaquée devant le ministre compétent y sauf » recours devant le conseil d'état contre la déci- » sion du ministre.

)) ART. 76. Les décisions des préfets y en ma-

Ixviij INTRODUCTIOIC.

» tière contentieuse, lorsqu'elles seront attaquées » pour cause d'incompétence , pourront , au lieu » d'être déférées au ministre dans les attributions » duquel l'affaire sera placée , être l'objet d'un » recours direct devant le conseil d'état. »

Evidenunent , dans ces deux articles , on n'a pas voulu parler des cas spéciaux dans lesquels des lois particulières attribuent juridiction aux préfets, sauf recours direct devant le conseil d'état. On s'est alors servi d'une locution vicieuse qu'on devait bien se garder de consacrer dans une loi nouvelle ; en matière contentieuse ordinaire , les préfets ne rendent pas de décisions , ils ne font que des actes d'instruction (i). Les ministres seuls jugent , et leurs décisions peuvent être attaquées devant le conseil d'état.

L'article 76 semble restrictif et ne paraîtrait admettre le recours contentieux que pour excès de pouvoir en matière contentieuse , tandis qu'il est de principe généralement admis que l'excès

f 1) Je crois avoir démontré ce principe injrày à moif § du Langage administratif y et dans mou ouvrage^ au livre de la Juridiction*

RÉFORBfES LÉGISLATIVES. Ixix

de pouvoir, même en matière gracieuse , donne lieu au recours direct devant le conseil d'état.

m. Le chapitre 2 du titre a est ainsi intitulé : Matières contenUeuses soumises à la juridiction du conseil d'état.

Sous cette rubrique , il semblerait qu'on dût lire une nomenclature complète des attributions contentieuses du conseil , ou du moins des principes déterminant le caractère variable et contesté du contentieux administratif.

On ne lit ni nomenclature , ni principes ; six articles sont consacrés à désigner les juridictions qui devront ressortir du conseil d'état.

Et comme si on s'était repenti de cet oubli très-grave , au titre 5 du projet , sous la rubrique de ^organisation du conseil d'état et de la FORME DE SES DÉLIBÉRATIONS ^ On trouve une section 6 qui ne porte pas d'intitulé dans l'épreuve qui m'a été communiquée (1)9 et dans laquelle on lit un article 211 8 , ainsi conçu :

(i) J'ai dû ceUe communicatioii à Thonorable M. Vivien , dont le conseil d*ëtat doit yivement regretter l'éloignement momentané. Cet homme d'état était le digne successeur des Allknt^ des Bebxngeb > etc. , etc.

Ixx nmiODUcnoN.

(1 Seront instruites et jugées comme afiPaires » contentieuses , i® toute contestation sur les D matières dont la connaissance est attribuée au )) conseil d^état , dans le chapitre 2 du titre 2 de » la présente loi ;

» 3® Toute réclamation contre une ordon- )) nance du roi ou im arrêté ministériel contenant » décision parliculière et applicable au récla- )) mant , lorsque ladite ordonnance ou ledit arrêté » seront attaqués par Tun des moti& suivants :

» Violation de la loi ou d'un règlement général ,

» Violation des formes ,

» Infraction aux conditions dWe convention ,

» Incompétence ou excès de pouvoir ;

» 3** Toute contestation entre deux parties pri- » vées sur la * validité d'une ordonnance ou d'un » arrêté ministériel contenant décision particu- » 'lière.

» S'il n'y a pas de contestation sur la validité de » l'ordonnance ou de l'arrêté , mais seulement sur » l'exécution de l'un ou de l'autre de ces actes , » ladite contestation sera d'abord somnise au mi- )> nistre ou à l'administration inférieure chargée de

BÉFORMES LÉGISLATITES. lxX|

i> rexécutioii, sauf recours de la décision de Tad- » ministration inférieure au ministre , et de la de- » dsion du ministre au conseil d'état. >»

Il est facile de s'apercevoir que cet article qui est presque fugitivement placé à la fin de la loi y contient seul des principes plus ou moins vrais y plus ou moins rationnels y plus ou moins applicahles.

Je ne crains pas de dire que pour être compris y ces principes auraient nécessité un plus long commentaire que toute la législation existante.

Analysons ces articles.

Le § I «' était inutile.

Qu'a-t-on voulu dire dans les § 3 et 3 ?

Cest probablement d^un déclassement de ma« tières que le projet veut parler ; la matière de GRACIEUSE deviendra contentieuse, si une loi ou un règlement général ont été violés , si des formes indiquées ( sans doute par une loi ou par un règlement général ) ont été méconnues , ce qui revient à ceci , si au fond ou dans la forme , une loi ou un règlement général n'ont pas été observés ; ou en d'autres termes , il n'y aura que les

Ixxij INTRODUCnOH.

questions de fait qui ne pourront pas être dénoncées au conseil d^état par voie contentieuse% Mais , tout acte dû pouvoir exécutif pourra donc être critiqué , si le pourvoi présente à juger en la forme ou au fond une question de droit. Est-ce bien ce qu'on a voulu dire ?

L^ incompétence ou V excès de pouvoir font, aussi rentrer toute décision dans le contentieux admi* nistratif. C'était une règle admise , mais seulement pour l'administration active au premier chef et non pour les actes du pouvoir exécutif pur,

A-t-on voulu aller aussi loin ?

Restent encore ces deux cas ,

1** Infraction aux conditions (Pune convention ;

a** Toute contestation entre deux parties privées sur la validité d*une ordonnance ou d'un arrêté ministériel contenant décision particulière.

On a déjà lu dans l'article 74 ? *^ ^^ ^^ conseil » d'état connaîtrait par appel des décisions des » ministres dans les cas prévus par le chapitre 2 » du titre i*"^ et dans tous les auti^es où les minisy> très aiu*ont statué en matière contentieuse. »

A-t-on voulu définir dans l'article 218 ce qu'on

RÉFORMES lixSISLATIVES. huuij

devrait entendre par affaires contentieuses jugées par les ministres. Non erat Kic locus ^ mais si on Ta voulu , l'a-t-on fait ?

Ces mots infraction aux conditions d^ime convenu tion et toutes contestations y etc. , ne sont-ils pas tellement vagues qu'une loi de cette nature rejetait plus loin le positif de la science, en matière de compétence, qu'elle ne Test aujourd'hui ?

De quelle nature devaient être ces conventions?

Qu'entendait-on par ces mots : Arrêté ministé^ riel contenant décision particulière ?

Pour que ces diverses expressions eussent une portée, il fallait qu'elles fussent la consécration d'une idée nouvelle, d'un principe nouveau, d'une prescription autre que celles indiquées au titre 3 du chap. 2 du projet de loi.

Je m'arrête, car on critique un projet de loi, on ne le commente pas.

Le i5 mai i833, le garde des sceaux (M. Barthe) présenta un projet de loi , en vingt-quatre articles , comprenant et l'organisation et la déclaration des attributions du conseil d'état.

Ce projet , évidemment , n'était qu'une satisfac-

lion accordée à ropinioii accréditée depuis vingt ans y qu'une loi devait organiser et fixer les attri«> butions du conseil d'état. Dans ce projet , pas une innovation ; Fart. 9 seul était relatif aux attributions contentieuses : il était ainsi conçu : « Le con- » seil d'état connaît, i® des conflits de juridiction » entre l'autorité administrative et l'autorité judi- » ciaire; 2^ des règlements de compétence entre » les autorités administratives ; 3** des recours dî-- » rigés pour incompétence ou excès de pouvoir » contre les décisions des autorités administratives; » 4* des recours dirigés pour violation des forme^ » ou de la loi , contre les décisions contentieuses » des autorités administratives statuant en dernier » ressort ; Ô® de tous les recours dirigés contre » les décisions contentieuses des autorités adminis^ » tratives , qui ressortîssent immédiatement au » conseil d'état ; 6® dé toutes les affaires du cott- » tentieux administratif dont la connaissance lui » est directement attribuée par les lois et règle- » ments. »

De. quelle utilité était cet article? Il ne contenait pas un mot qui ne fût écrit dans les lois existantes. Si on voulait absolument ujie loi qui reconnût le conseil d'état, il fallait se contenter d'un article unique : Le conseil ^étatest reconnu.

RÉFOHMES lix;iSLATITES. IxiLT

Ce projet de loi fut , à la chambre des pairs y renvoyé à une commission (i) qui chargea M. le comte Portahs de rendre compte à la chambre du résultat de ses travaux.

Dans un rapport du aS janvier i834 (2), qu'il ne m'est pas permis d'analyser , parce que tout y est substantiel , le savant magistrat qui , placé à la tête de la première magistrature de France , jouit d'une complète indépendance pour apprécier et juger les conditions de vitalité du pouvoir exécutif et retendue des droits d'action de l'administration, a passé en revue toutes les questions soulevées depuis vingt ans et les a toutes résolues. Nécessité, utilité, constitutionnalité, légalité du conseil d'état amovible, telles sont les propositions que M. le comte Portalis a démontrées avec un talent d'écrivain qui donne un charme véritable à la matière la plus sérieuse. Je ne puis résister au désir de faire

(i) Cette commission était composée de MM. le chevalier AixEMT y le comte BsRENOEm , Girod ds i^'Aik ^ le baron MouKixR y le comte Portalis , le comte Roedxrbr y le baron Stlvestax be SacT; le comte SiMioN, et le baron Zahoia-

COMl.

(a) Moniteur du 26 janvier i834«

IxxVJ INTRODUCTION.

une seule citation qui justifiera mon admiration pour un si beau travail.

« En décomposant le pouvoir exécutif, on voit » qu'il comporte deux grandes divisions : la direc- » tion des affaires politiques proprement* dites ou » le gouvernement j et le règlement intérieur de la » cité ou ï administration. L'administration est su- » bordonnée à l'action du gouvernement ; elle est » l'alliée et l'auxiliaire du pouvoir judiciaire ; c'est » le gouvernement même appliqué aux diverses » localités et descendant jusqu'aux individus ; jcar » elle embrasse les relations de chaque citoyen » avec la société tout entière , et de la société avec » chaque citoyen ; aucun des rapports de l'ordre » public avec les personnes et les propriétés ne liiî » est étranger. Elle a l'intendance des intérêts do- » mestiques du pays ; elle y entretient la paix , » l'ordre, l'abondance. Toute paternelle dç sa na- » ture , elle va au bien avec moins de formalité » que la justice ; elle procède simplement et briè- » vement comme un bon père de famille : c'est » parce qu'elles lui en supposent l'esprit, j'allais » presque dire les affections , que les lois laissent » beaucoup de choses à son arbitrage ; elle pro- » tége et maintient tous les intérêts commims et » collectif.

RÉFORMES LÉGISLATIVES. Ixxvij » • ^

» La sagesse conseille de ne procéder que pro- » gressivement à Tamélioration des lois et aux per- » fectionnements sociaux. Il ne faut ébranler ni » mettre en question le tout de rien, pour parler » comme Montaigne : Cest à faire au temps, et il » ne s'en acquitte que trop bien. »

Le 30 février 1 835, le garde des sceaux(M. Persil) proposa à la chambre des députés le projet adopté par la chambre des pairs. Dans l'exposé des motifs , le ministre, partageant les idées de M. le comte Por- ' talis sur la di£Sculté et le danger d'une codification administrative officielle, ajoutait : « Nous regarde- » rions comme une haute imprudence d'essayer en » une seule fois ce prodigieux travail. Il dépasse- » rait les forces humaines, en menue temps qu'il M énerverait les ressorts de l'administration (i). »

Le 1 1 avril suivant, hi commission de la chambre des députés , par l'organe de son rapporteur (M. Lacave-Laplacne), conclut au rejet du projet, précisément parce qu'il n'y avait pas de détermination spéciale des attributions du Conseil.

(i) Voy. suprà , pag. Ixiv, les observalions de MM. Vatolt et Dalloz.

Ixxviij INTRODUCTION.

Le 7 janvier 1 837, le garde des sceaux (M. Persil) présenta le même projet à la chambre des députés.

Le 3o juin suivant (i), la commission de la chambre (2), par l'organe de son rapporteur (M, Vatoui'), proposa de créer une sçction de justice administrative , et d'accorder néanmoins au conseil du roi un droit d'évocation presque absolu devant le conseil en assemblée générale (art. 3i )....

Le 5 janvier 1 839,1e garde des sceaux (M. Barthk) proposa de nouveau à la chambre des députés le projet de i835.

Le 18 septembre 1839, le garde des sceaux (M. Teste), désireux d'attacher son nom à une organisation* complète du conseil d'état, et prévoyant sans doute les nombreuses difficultés que les projets futurs auraient à surmonter dans les deux chambres, obtint du roi unQ ordonnance qui réunit en un seid corps les dispositions éparses dans plusieurs règlements. M. Teste motiva ainsi son exposé :

(1) Moniteur du 2 juillet 1887, supplément G au n^ i83.

(a) Cette commission était composée de MM. Edmond Blanc, Thil , le baron Tuïinier , Vatout, de Guizabd , Cormenin , Odilon-Barrot , Keratry et Charamaule.

REFORMES LÉGISLATIVES. IxXiX

f( Depuis 1 83 1 , les chambres ont été plusieurs » fois saisies de propositions de lois relatives au 30 conseil d'état. Deux rapports lumineux à la 3» chambre des députés , et une discussion appro- » fondie dans le sein de la chambre des pairs^ n'ont y> encore amené aucun résultat. Un nouveau projet y sera présenté dans lia session prochaine. Mais » avant qu'il soit converti en loi, il s'écoulera » trop de temps pour que Votre Majesté veuille M subordonner encore à ces retards des améliora- » tîons qui peuvent être pratiquées , dès aujour-

» d'hui , avec avantage pour le bien du' service. » L'épreuve même que ces améliorations auront » subie d'ici à l'adoption d'une loi , qui devra les )) reproduire et les consacrer, servira utilement à en » éclairer la discussion. On appréciera les résul- » tats obtenus , on jugera des innovations éprou- » vées. Heureuse la législation qui se fonde sur une

» expérience toute faite ! »

« M. Teste s'était engagé à proposer un projet de

loi; aussi, le'i.«"^ février 1840, ce projet fut-il présenté à la chambre des députés. Ce projet n'est que la reproduction de celui qui déjà deux fois avait été porté à la chambre.

M, Dalloz , dont l'expérience et la maturité de

IXXX INTRODUCTION.

jugement étaient d'un heureux présage, fut nommé rapporteur de la commission (i).

Dans son rapport fait avec une très-grande habileté, écrit avec simplicité et élégance, mon ancien et honorable confrère a cherché constamment à dissimuler les difficultés qui surgissaient à chaque phrase sous sa plume prudente et cependant réformatrice. Il a voulu modifier la pensée par l'expression. Les conséquences ont été présentées de la manière la plus séduisante pour voiler les véritables résultats de la dangereuse innovation proposée. Il serait impossible de signala:* des contradictions dans le rapport du savant jurisconsulte. La partie artistique de ce travail est vraiment remarquable.

Mais en réalité , et ce n'est pas le fait du rapporteur, c'est le fait de la majorité de la commis sion , les contradictions sont flagrantes , les consé^ quences sont déplorables, l'anarchie administrative ressort d'un examen attentif, l'équité est blessée... Je vais essayer quelques critiques qui paraîtront

(i) CeUe commission était composée de MM. Martin du Nord, deSalvandy, de Tocqueville, IIebert, Isambbrt, OD114ON Babeot^ Dalloz, Guilhem et Dubois.

RÉFORMES LÉGISLATIVES. IxXxj

bien pâles en la forme , si on les compare a l'enveloppe donnée si adroitement au projet de 1 84o par l'interprète de la commission de la chambre.

La con^mission propose la création d'un tribunal administratif supérieur composé de membres presque inamovibles choisis parmi les membres les plus anciens du conseil d'état.

Pourquoi cette quasi inamovibilité? Si un tribunal administratif^ spécial , indépendant , est utile , il faut lui donner une forte organisation , il faut qu'il obtienne l'honneur de l'entière inamovibilité (i) ; si ce tribunal ofïre des dangers 9 il ne faut pas le créer (2) ; et si les membres de ce tribunal sont choisis parmi les conseillers d'état les plus anciens, le gouvernement sera privé , dans ses conseils , de ceux dont l'expérience lui serait le plus utile.

Dans le projet de la commission, on admet un recours possible du tribunal administratif composé de membres presqu'inamovibles , devant un

(1) // faut mettre couragsuseubkt la main à l'œuvre, comme disait M. de Broglie, en i8a8 y p. 1 20.

(2) Au paragraphe précédent, j*ai examiné les inconvénients immenses d'un semblable tribunal.

IxXXij INTRODUCTION.

conseil d'état tout entier amovible. On permet à ce conseil d'annuler pour dtîs motifs nombreux ( et d'ailleurs ses décisions ne seront soumises à aucun contrôle ) les arrêts du tribunal administratif.

Mais , si de la rivalité entre ces deux parties d'un même corps autrefois homogène , il naît un conflit , ou le tribunal administratif ne sera plus qu'un simulacre de tribunal , ou l'opinion publique forcera le conseil d'état à se dessaisir de son droit de révision.

Un autre inconvénient, qui n'est pas un des moins graves, c'est qu'il n'y aura plus de jurisprudence uniforme en matière administrative. Le tribunal administratif aura la sienne , et le conseil d'état en adoptera une autre. Qu'on ne dise pas que le conseil d'état, non pas tribunal , mais réformateur supérieur , produira Tunité de doctrine, et remplira le rôle de la cour de cassation pour la justice ordinaire. Cela n'est pas exact, parce que les recours ne pourront être formés que par l'état, qui, dans beaucoup de cas, ne se trouvera pas assez intéressé pour soumettre la discussion au conseil d'état. U pourra peut-être avoir intérêt, dans certaines circonstances, à faire exécuter la décision du

RÉFORMES LEGISLATIVES. Ixxxiij

tribunal administratif, quoiqu'elle soit contraire à la jurisprudence du conseil.

La commission accorde au conseil le droit de juger au fond, après que la cassation a été prononcée.

Ainsi, non-seulement voilà un conseil consultatif qui casse les décisions d'un tribunal , anomalie qui répugne à la raison ; mais ce conseil à qui on refusait l'impartialité nécessaire pour pouvoir jug,er le contentieux administratif, acquiert par le seul &it de la cassation, qui annonce la lutte entre deux corps , dont l'un présente des garanties dans le système de la commission , et dont l'autre n'en présente pas de suffisantes, acquiert la prérogative immense de juger le fond et d'absorber ainsi toute l'autorité du tribunal créé pour atténuer ses pouvoirs (i).

(i) C'est à tort que M. le rapporteur a invoqué le précédent de la cour des comptes , voyez infrà notre J du Langage administratifs et d'ailleurs ^ en quoi la cour des comptes^ qui n'a que des chiffres k apprécier et qui n'exerce en réalité qu'un contrôle , d'examen sur les comptables sans pouvoir toucher aux ordonnancements^ peut-^e être comparée Jt un tribunal appelé à décider chaque jour des questions de fait et de droit ? Devant cette cour^

IxXxiv INTRODUCTION .

Jamais création plus anormale n'avait été présentée aux législateurs ) depuis cinquante ans.,.

Enfin , comme si ce projet devait o£ïrir les règles de procédure les [plus extraordinaires , les plus inusitées , les plus contraires à l'expérience de tous les temps y voici ce qu'on lit dans l'ar- j

ticle 36.

<< Les arrêts de la section du contentieux peu- » vent être déférés à l'assemblée générale du con- » seil d'état, mais seulement pour incompétence , » excès de pouvoir , omission des formes ci-après » déterminées et violation expresse de la loi.

» Ce recours n'appartient qu'à l'état. Il est sus- » pensif. U doit , à peine de déchéance , être dé- » posé au secrétariat général dans le délai d'im » mois , à compter du jour de la prononciation de » l'arrêt , et contenir l'indication des moyens sur )) lesquels il est fondé. Pans le mois qui suit le » dépôt du recours , les parties intéressées peula décision est le résultat de calculs mathématiques , taudis que devant les juridictions administratives contentieuseS; Tappréciation du fait controversé et de ses conséquences est 1 objet principal des délibérations ; ces raisons de diflerence n'ont pas besoin d'être développées.

REFORMES LEGISLATIVES. IxXXV

» vent en prendre communication et intervenir, » comme il sera dit ci-après. »

M- Dalloz justi6e cette étrange disposition en ces tennes :

ce Pour terminer l'exposé du travail de la com- » mission en ce qui touche la section du conten- » tieux , il reste à parler des articles 36 et 87, » par lesquels votre commission vous propose » d'ouvrir au gouvernement le droit de déférer T» à l'assemblée générale du conseil d'état les » aiTcts de la section du contentieux pour incom- M pétence , excès de pouvoir , violation des for- » mes ou de la loi. Déjà votre commission a eu » occasion de montrer par quel sentiment de » sollicitude pour les prérogatives du pouvoir elle » avait été amenée à proposer ce recours qu'elle » a dû réserver à l'état seul , parce que c'est la » tutelle de ses intérêts qui en a inspiré la pensée , » et noa celle des droits privés , qui ne doivent » pas chercher leur protection ailleurs que dans » l'institution de la juridiction déléguée à la section » du contentieux. Votre commission ne s'est pas » arrêtée ici au principe de la réciprocité ni à » l'exemple de la cour des comptes , dont les » arrêts peuvent être déférés au conseil d'état

IXXXVJ INTRODtrCTIOH.

>) par les parties intéressées aussi bien que par le » gouvernement lui-même. La cour des comptes » ne foime en général qu un premier et unique » degré de juridiction (f), tandis que la section » du contentieux est presque toujours un second » et quelquefois un troisième degré. Votre com- 7) mission n'a pas dû céder non plus à un faux » semblant d'égalité , en autorisant un recours » stérile pour les parties et uniquement propre à » faire dégénérer en une voie habituelle de re- » cours , une garantie extraordinaire qu'une haute ^> nécessité politique a fait établir en faveur de » l'état. »

Que d'erreurs et de sophismes dans ces quelques lignes I

Les droits privés ne doivent pas chercher leur protection ailleurs que dans ^institution de la ju-ridiciion déléguée à la section du contentieux.

Et le projet permet au conseil d'état de casser et de juger au fond !..

Le recours au profit des parties et de Vétat sera unfiiux semblant d'égalité.

(i) Voy, suprhy pag. hxxiij, mon observation sur la comptes.

cour des

RÉFORMES LÉGISLATIVES. IxXXVÎj

Jamais égalité ne m'a paru plus évidente.

Ce recours est une garantie extraordinaire qu^une haute nécessité politique a fait établir en faiseur de Vétat.

Ainsi j la loi abrogée permettait la demande en révision de la part des parties , et on leur enlève ce recours. L'arrêt , car ce sera maintenant un arrêt , aura été rendu par dei;x -conseillers , ne sera pas motivé , violera la loi • . . . ^ et les parti*culiers seront f0*cés de respecter Tiniquité ; tandis que l'état , s'il s'y croit intéressé , fera prononcer la cassation d'un arrêt motivé et rendu par le nombre de juges voulu.

Et en repoussant cette innovation comme un funeste bienfait , je cède à un faux semblant d^éoalitéH

Il y a plus encore : la commission n'a pa$ voulu

^ue le recours de l'état fut notifié aux parties ii>-

téressées , qui apprendront en même temps le

recours , la cassation et la condamnation au

fond

Voici comment est motivée cette nouvelle innovation , contraire à toutes les notions du droit.

IXXX Vii j INTRODUCTION .

« De deux choses l'une ; ou bien les parties au- » ront été' représentées par un avocat devant la » section du conteiitieux , et ce défenseur sera » nécessairement appelé à continuer son minis- » tère pour le cas d'un recours qu'elles savent » être réservé à l'état ; ou bien les parties n'au- » ront pas fait choix d'un défenseur devant la » section du contentieux , et Von est autorisé h » en conclure qu'elles n^ entendent pas non plus se » faire représenter devant l'assemblée générale. La » notification n'est donc pas nécAsaire. »

Et si l'avocat est malade , absent , ou mort ! . •

Et si la partie a eu confiance en vos juges quasi inamovibles que vous re9ardez comme un tribunal of&ant de si grandes garanties !

J'en ai assez dit , parce qu'il serait trop facile de multiplier les objections.

Je termine , enfin , ma critique du malencontreux projet de la commission de 1840 , en répondant à une observation toute politique et aussi dangereuse que le fond du projet lui-même.

M. le rapporteur invoque V opinion publique (i),

(I) Page 58.

RÉFORMES LÉGISLATIVES. Ixxxîx

dans une matière à peine connue d'un petit nombre de publicistes ; cette matière est encore un mystère pom" l'immense majorité, qui sans doute peut seule constituer une opinion publique à laquelle doivent céder les gouvernements sages et prudents. H veut inspirer la crainte d'une révolution (i), quand il dit:

« La majorité de la commission répond qu'elle » ne propose point une réforme, mais une modi- » fication salutaire , qui peut seule prévenir la ré- » forme radicale, au profit des tribunaux, des » attributions du conseil d'état en matière conten- » tieuse. »

J'ai démontré que le projet était une réforme rafale ou une innovation inutile ou dangereuse.

Mais comment peut-on chercher à inspirer des craintes sur notre organisation politique , en laissant croire qu'il se trouvera au sein des deux chambres des majorités assez insensées pour enlever au pouvoir exécutif ses attributions les plus nécessaires , son énergie , sa force , son unité ; dans ces chambres qui , au moment le plus rapproché de

(i) Page ^7,

VU