XC INTRODUCTION

riiicandescence novatrice de 1 83o , ont consigne , sans réserves , dans plusieurs lois, la compétence du conseil d'état ?

A qui fera-t-on craindre qu'une loi vienne dépouiller le pouvoir exécutif, au profit ^ dit-on, du poui^oir judiciaire PSin^lier profit l Ce serait mutiler le principe organisateur de l'assemblée constituante, en détruisant l'équilibre des pouvoirs ; ce serait, dans un temps donné, produire une réaction dont le pouvoir judiciaire pourrait être la victime : 1 789 est-il donc k plusieurs siècles de notre époque ?

Je crois avoir démontré que le projet de la commission de 1 840 doit être soumis à une refonte totale, et que tous les efforts de plusieurs hommes instruits, surtout dans la science du droit civil, n'ont produit qu'une théorie qu'il ne serait pas permis de réaliser sans bouleverser l'organisation sociale. Je me serais attaché aux détails, si j'avais pu penser que ce projet dût être soumis devant les chambres à une discussion sérieuse (i).

(1) Au moment où j'allais faire mettre sons presse mon introduction, j'ai reçu l'écrit de mon honorable collègue de Dijon, M. Serriont. U est impossible de dire plus à%

KÉFORMKS I^ISLATIYES. \C]

De ces oscillations , de cette indécision décen* nale, des discussions mêmes qu'ont provoquées les

choses qae n'en renfcnne ce UaYail. Cette prodactioD se distingue par la profondeur des pensées , la concision du style , la chaleur du raisonnement. Le professeur de droit administratif de Dijon repousse avec énergie la prétendue amélioration qu'il regarde comme une calamité. Le projet de la commission lui parait

AKABCHIQUE Ct INOOKséQUENT (*) y UNE QEUTBE DE DEMOLI- TION (**)

M. Serrigny y en athlète vigoureux , prend corps à corps le projet de la commission , et ne l'abandonne que lorsqu'il lui a enlevé la force morale de l'utilité et de l'opportunité.

Il termine enfin en disant : « Le projet substitué par la corn- ^ mission est une des plus dangereuses propositions que F on j^ puisse soumettre à nos assemblées législatives y proposition » d'autant plus grave qu'elle n'est pas à la portée de Fintelli'- 9 gence d'un grand nombre de personnes. Ce projet aurait pour B résultat de détacher de l'administration la décision du conten- » tieux qu'elle fait naître , attribut qui doit en être inséparable. ji II ferait passer dans le pouvoir judiciaire une des prérogatives 9 que l'art, i s de la charte donne k la couronne. H subordonne- » rait la puissance executive à un tribunal judiciaire souverain , n et détruirait , par M même , l'indépendance du pouvoir exé- » cntif et la responsabilité ministérielle , en rendant les ministres D justiciables d'un corps pris en dehors de la constitution. Il 9 compliquerait la hiérarchie administrative d'un rouage inutile

np«g€5.

n Page 6.

XCij ÏTrTRODUCTÏOTf.

divers projets de loi , je conclus qu'une loi est complètement inutile pour dire : le conseil d^élat existe. L'organisation de ce conseil ne concerne

» et dangereux qui entraînerait des lenteurs préjudiciables à la » marche des affaires. U dénaturerait le caractère de la juri- » diction exercée par le roi en conseil d*état , et qui y par le » mélange du droit de grâce avec la haute décision du conteni> tieux administratif, lui peimet de corriger la rigueur excès* » sive de la législation répressive des contraventions de grande » voirie. Il crée un corps indépendant^ qui deviendra, ou ua yi servile instrument du pouvoir et un danger pour les droits des » citoyens , ou une puissance envahissante des attributions de » l'administration active et des tiibunaux ordinaires , et , dans » tous les cas , un élément de collisions fréquentes et de pcr- )> turbations dans Tétat.

TU Quand Témeute descend dans les rues et sur les places » publiques, on n*a pas besoin d^avertir les citoyens paisi- » blés des dangers auxquels ils sont exposés. Tout le monde » voit le péril et accourt pour le faire cesser. — Mais m quand le désordre et Takarchie se formulent en projets » de lois émanés d'hommes éminents , investis de la confiance de » leurs concitoyens , mais trompés par leurs préjugés , c'est le » devoir de ceux qui aperçoivent la portée de pareib actes , de » donner Téveii i l'opinion publique ^ et de signaler l'écueil qu'ils » cachent. »

La chambre des députés voudra lire les observations de M. Serrigny , et je suis convaincu d'avance qu'elles frapperont l'esprit juste et loyal de son savant rapporteur.

RÉFORMES LEGISLATIVES. « XCiî)

que le pouvoir exécutif : quant à ses attributions , variées, multiples, elles reposent sur des principes incontestaUes et sur des textes précis. Cest la juridiction supérieure à toutes les autres juridictions administratives. Le temps n^est pas venu encore où le législateur pourra s'occuper de régler les attributions des tribunaux administratifs. On a reconnu que c'était oeuvre périlleuse que de déterminer maintenant les limites des pouvoirs administratif et yidiciaire.

M. Dalloz a parlé de Vopinion publique. Uopi-nion publique ne doit formuler des vœux , en pareiUe matière , qu'autant que les enseignements de la science ont pu l'éclairer. On s'arrête , trop souvent, à Técorce des institutions. Il semblerait , en France , que notre beau pays n'ait pas l'avenir d'un siècle d'existence, et que les lois doivent suivre le mouvement de l'industrie ; qu'il faut les refaire et les perfectionner comme les machines à 'vapeur ou les métiers de tissage... La loi se perfectionne même sans le secours de la législation. C'est à la science , à la doctrine , à la jurisprudence à préparer les voies. Lorsque la politique et la presse auront, pour quelques années, renoncé à des théories impraticables, la doctrine,

xcir • iKTRODfJcnoii.

assurée qu'on ne lui contestera plus le point de départ de ses observations , constatera ce qui est et ce qu'il serait mieux de faire. Les limites des deux pouvoirs y administratif et judiciaire , seront envisagées sous plusieurs points de vue différents. L'expérience aura pu sanctionner des principes reconnus ; et un jour la législation reflétera sûrement les véritables besoins de la société. Alors , mais seulement alors ^ on pourra dire : Heureuse la législation qui se fonde sur une expérience toute faite {i).

(i) Paroles de M. Teste , dans son Rapport au roi de i84o.

XCT

▼I. nu LANOAOB ADMINISTRATIF (l).

En ptreille matière, les mots sont des choses.

Bf. le comte Portalis, Rapport à la chambre des pairs , p. ai.

Pour comprendre les choses , il £tut être d'accord sur la signification des mots (2).

(1) Je n'ai pas toqIu fatiguer l'attention de mes lecteurs en comparant, en rapprochant les £yers passages des anteors et des ordonnances qoi attribuent des significations toutes différentes {les mêmes auteurs et les mêmes ordonnances), aux mots AuUhrite administratwef Pouooir administrait/, Voie administratiçe , Arrêté, Recours, Pétition, Demande, Décision, Décision admi"nistratipe , etc., etc. Lai science n'y eôt nen gagné ; je me suis contenté de signaler les principales incorrections du langage administratif.

(a) c II y a trop souvent manque de justesse ou de netteté , y> dans les mots , ou dans la pensée.

D La confusion signalée , nous avons dû en rechercher la cause, » et par suite le principe qui pourrait la faire cesser.

» Toute classification du droit doit être assise siur une base com-

CXYJ INTRODUCTION.

Nous trouvons dans le corps du droit ix>main un titre de verhoruin significatione. Cétait une sage précaution que le législateur de nos codes français a négligée (i). L'enseignement et la doctrine ont

D mune. Il peut y avoir difiereutes dassIGcations , parce qu*OQ li peut prendre des bases différentes. Qiacnne peut être juste ^ D étant, renfermée dans sa sphère ; mais si on mélange les résuU » tats , si on oppose l'un à l'autre ce qui appartient à deux ordres » d'idées différentes , ce qui dérive de prémisses diverses ; alors in naissent la confusion y le défaut de netteté et de rectitude, i» (OaTOLANy p. 1640

(i) M. Ortolan , dans l'introduction philosophique à son Cours de législation comparée y p« 3a4 «^ soiv., a consacré un $ particulier k la philologie y dont M. Giraud, dans son excellente Histoire du droit romain ^ a recommandé l'étude (*).

« Joignez-y surtout , a dit M. Ortolan , je ne saurais vous le » recommander assez , la philologie y qui ne doit être rien moins >» que la philosophie historique du langage.

» On ignore trop communément les ressources précieuses de )» cette élude y qui souvent nous fait découvrir y d'une manière M inefiaçable pour la mémoire , l'origine y l'essence y la condition » des choses y résumées en quelques syllabes.

» Les romains faisaient un objet important de ce qu'ils appe- » laient la question du nom ( quœstio nominis); leurs grands ju-

(•) P. 54 , i85 , ^97 , etc. , etc.

LANGAGE ADMINISTRATIF. XCVij

cherche à y suppléer ; mais il est facile de concevoir qu'il a dû y avoir diversité d'explicaticm des mots usuels. Toutefois , comme notre législation a été puisée en grande partie dans Fancien droit y que le droit civil avait déjà son langage propre et sanctionné par de graves autorités , la science et la jurisprudence ont été promptement d'accord.

En matière administrative , l'absence de toute explication des mots, d'un vocabulaire légal, occasionne de sérieuses difficultés. Le langage des lois et des auteurs n'est que trop souvent inintelligible.

Voici comment M. Sirey a dépeint la mission du jurisconsulte qui veut se rendre un compte exact de la véritable signification des mots.

» lisconsaltes écrivaient soigoeusement sur la significatioD des » mots {tie oerborum significatione ).

D On peut voir quelle est la puissance de cet art ingénieux (*) , » dans Vico qui n'entreprend rien moins que de retrouver par les » origines mêmes des mots, Fantique sagesse de Tltalie ; et dans 9 les écrits de Nicgola Niooliki , que j'appellerai y sons ce rap- » port y son élève. y>

n Deantiguiisimâlialorum sapientiâ ex Hnguœ latinœ originibut eruendâ, Hbritresi tom a, p. 49 et suiv. (Tom. i, p. atS et suiv. de la traduction de M. Michelet.) — De constantiâ pkilotoglœ , tom. 3, p. i^Setsuiv.

XCVUJ INTRODUCTION.

« Nous autres y gens de loi (t), nous ressem- » blœis y dans les matières du droit , à ce grammai- » rien qui , a chaque mot , semblait demander un )) passeport , pour savoir d^oà il menait et où il » allait. Lorsqu'une expression est adoptée ou in* » troduite dans la langue des lois , et qu'elle est » destinée à avoir un sens décisif, un efiPet oUiga- » toire , nous sommes obligés d'examiner rigou- » reusement si le mot est français , selon la gram- » maire des lois; que si l'expression est régulière ou » usitée, il nous reste à en déterminer l'accep- » tion y toujours bien rigoureusement dans le sens i> de la loi. »

On a désespéré pendant longtemps de la science administrative , parce qu'on ne trouvait nulle part le langage dont il était permis de se servir, et qu'en demandant le passeport a chaque mot , selon l'expression si heureuse de M. Sirey , on ne pouvait sasH)ir d^oii il venait et oii il allait.

Je dois avouer qu'au milieu de mes travaux sur le droit administratif, mon plus grand embarras a été de découvrir l'expression convenable pour rendre ma pensée. Je croyais être

{i) Du Conseil d'état , p. 108, n*g3.

LANGAGE ADMINISTRATIF. Xcix

certain que mes principes devaient produire des résultats ; mais la démonstration me paraissait d^une difiSculté qui a failli me décourager. Je ne suis resté maître du terrain , je ne me suis hasardé à produire ma doctrine qu'après avoir créé un langage spécial.

On me pardonnera cette hardiesse, lorsqu'on se sera convaincu par la lecture des lois , des ordonnances et des auteurs , que les erreurs de la doctrine ont pris leur source plutôt dans le vice des expressions que dans les dispositions ellesmêmes.

Je ne veux pas y dans cette introduction , justifier chacune des expressions dont je me suis servi , parce que ce serait répéter une partie de mon livre , dans lequel j'ai tenu à donner une définition exacte des mots nouveaux , des formules nous^elles que j'appelais en aide de l'exposition de ma doctrine.

Je signalerai seulement , par forme de résumé , ce que j*ai développé dans le corps de l'ouvrage ; j'insisterai surtout sur les termes législatifs qui ont contribué à faire naître le doute et l'incertitude.

INTKODUCTION,

I. Les mots intérêt et droit , gracieux et contaitieux , sont correlatife.

n me serait facile d'accumuler de nombreuses citations qui feraient ressortir la confusion qiia dû produire Temploi inopportun de chacun de ces mots ; sainement compris , ils forment la base de la compétence administrative.

On remarquera qu'au premier et au dernier anneau de cette grande chaîne de publicistes et de jurisconsultes qui se sont livres à Fexamen des théories de la science administrative , on trouve deux anciens avocats au conseil du roi et à la cour de cassation :

M. SmEY , qui , en 1818 , fort de ses obseinrations , posait la doctrine de \ intérêt et du droit, timide à cause de la nouveauté du système , redoutant une application trop exacte , trop sévère , et noyant dans des exceptions la règle qu'il avait créée (1);

M. Dalu>z , esprit clair et méthodique , résumant , vingt ans après , la pensée du savant juris-

{i) Du Conseil d*éfal , pag. lai et 436*

LANGAGE ADMINISTRATIF. cj

consulte , et ne permettant plus le doute sur sa théorie (i).

Je ne discuterai qu'w/i article de loi pour prouver combien la véritable signification des mots était peu familière aux premiers législateurs du droit administratif.

L'article 4o du décret organique de la procédure devant le conseil d'état du 22 juillet 1806, est ainsi conçu :

«Lorsqu'une partie se croira lésée dans ses » droits ou sa propriété par l'effet d'une décision » du conseil d'état rendue en matière non con^ » tentieuse, elle pourra nous présenter une re- » quête , pour, sur le rapport qui nous en sera » Élit , être l'affaire envoyée , s'il y a lieu , soit

(i) Rapport de \i^o,ji.^^ eisuprà, p. lxiy.— M.Macahel, cUds s€$ Tribunaux administratifs y p. ^9^ ^^ suiv., a relevé avec raison les erreurs dans lesquelles étaient tombés le ministre et le commissaire du roi , M. Cuvier , en parlant de ces mots intérêt et drcit y et il ajoute : « H n'est pas un avocat aux conseils , il 9 n'est pas un conseiller d'état on un maître des requêtes du I» comité du contentieux qui ne soit frappé de surprise à la lec- » trnre d'une telle doctrine. Elle montre dans quelles erreurs peut » tomber un beau génie qui ; contre son habitude y n'a vu qu'un » coté des choses. »

CIJ INTRODUCTION.

» à une section du conseil d'état , soit à une » commission. »

Cet article pris à la lettre, il n^ a plus de science administrative ; il n'existe pas de principes , l'arbitraire est la seule règle.

Comment les auteurs ne se sont-ils pas unanimement élevés contre une disposition dont l'application devait leur paraître impossible ? La raison de leur silence ne doit pas se chercher ailleurs que dans l'absence d'un langage administratif. On ne peut pas exprimer ses idées , lorsque les mots nous manquent pour leur donner une forme saisissable.

Tous les auteurs ont accepté cet article 4^ j comme partie intégrante de la législation admim'strative (i).

(i) ML. GoTEixE y esprit, d'ordinaire j njudicieux, a £ût lap plicatioD de cet article à une matière essestiellement contentieuse , Vasséchenunt des mines ; il a doDC eommis j sdon moi, une double erreur ( t. a , p. i88 , n* a5 ).

M. FoucARD , t. 3, p. 353, n* 4^5, an sommaire, s'e^^rime ainsi : Du Recours par la voie gracieuse contre les décisions en MATiiïRB CONTEMTIEV8B ; et p. 376 , Toici coflunent il traite ce

LANGAGE ADMINISTKATIF. ClIJ

M. DE CÔrmenin, i""* et 2« édition , page a88, sous la rubrique de la force et des effets des décrets, cite Fartîcle 4o, et ajoute : « Il ne faut pas

mcme numéro : <( Enfin , le conseil d'état peut connaître des re- 7> cours exercés contre les décisions qu'il a rendues en matière » vov CONTENTIEV8E. Aux termcs de Tarticle {\o du décret du D 23 juillet 1806 y la personne qui se croit lésée par une de ces » décisions peut se pourvoir par une requête au roi , qui , sur le » rapport qui lui en est fait , ordonne y s*il y a lieu y le renvoi » de l'afiàire y soit à une section du conseil d'état , soit à une » commission. Gomme on le voit /il ne s'agit ici que d'un recours 9 par la voie purement gracieuse dirigé contre un acte niscni- » TioNNAiRE de l'administration ; par conséquent y il n'est assu- » jetti à aucune forme rigoureuse y et le gouvernement est toujours i> libre d'y donner suite ou de considérer la pétition conune non » avenue. »

Il me semble que M. Foucard démontre précisément le contraire de la proposition de son sommaire ; et il ne nous dit pas comment il entend que l'autorité adminbtrative puisse toucher par la voie discrétionnaire à nos droUs ou à notre propriété.

Bàus ses Eléments y tom. i*'^ pag. 35, n^ 83^ l'honorable H. Macarel tradmt ainsi Tart. 4o : « Les ordonnances royales y » en matière parement administrative , réglementaire et de po- 9 lice y ne peuvent non plus être attaquées devant le comité du y* contendenx. Si les parties se croient lésées par l'efièt de l'une 9 de ces décisions ou mesures > il y a lieu à se pourvoir en ré- » vision dans la forme administrative, n

Pas un mot du gracieux , ou du contentieux , de la violation

Civ INTRODUCTION.

)> non plus se méprendre sur la qualification de » matière non contentieuse qui se trouve dans » l'article 4o , pour en conclure que ledit article » n'est applicable que lorsque la matière est pure-- » ment administrative. L'article 40 a eu seulement » en vue les décisions du conseil d'état rendues

des droits ou de la propriété Cependant ces expressions de

l'article méritaient au moins quelques explications.

M. LAFEBRiiBE^ p. 9i3 > sprès avoir littéralement transcrit Tarticle 4<>'> sous la rubrique de juridiction de droit public ^ ajoute : ce Le conseil exerce alors un droit analogue à celui qui M lui est attribué sur tons les actes administratifs inculpés d'in- )) compétence ou d'excès de pouvoir. Seulement; a cause del'au» )) torité dont Tacte émane et de la forme qu'il revêt , les parties )) intéressées présentent une sorte de requête cioUe à la royauté , » qui se repose sur le conseil d'état du soin de vérifier les faits. »

Je ferai observer que les pourvois pour excès de pouvoir ^ ou incompétence y sont essentiellement contentieux , même quand il s'agit d'un acte émané du pouvoir gracieux , ce qui tranche une grande différence entre ces pourvois et le cas spécial dont semblait s'occuper l'art, ^o , k moins que M. Laferrière n'entende parler d'un recours contentieux par ces mots requête civile. Car s'il a voulu dire requête respectueuse ^ il faut aussi ajouter que la royauté peut refuser , comme l'a dit M. Foucard , de confier au conseil d'état le soin de vérifier les faits.

L'assimilation des deux matières ne me paraît donc pas satisfaisante.