CX.XX INTRODUCTION

» porte expressément que les contestations qui » pourront s'élever sur la perception des droits >» de navigation seront décidées administrative- » ment par les conseils de préfecture. Cette ob- » servation aurait pu être faite pour établir que » l'article 5 de la loi du 5 février 1817 ne devait » pas être pris à la lettre , et que le préfet , en » conseil de préfecture , ou le conseil de préfecture » présidé par le préfet , sont des locutions em-

» PLOYÉES INDIFFÉREBIMENT l'uNE POUR L AUTRE DANS » NOS LOIS. »

Enfin , dans ses observations sur l'article 38 de la loi du 31 mai i83i (i) , M. Duvergîer revient à sa première doctrine en ces termes : « On sait » que le préfet , en conseil de préfecture , n'est pas » la même chose que le conseil de préfectui^ pré- » sidé par le préfet (3). Dans ce premier cas , le » préfet décide seul; il ne fait que prendre l'avis » du conseil : dans le second , les conseillers et » le préfet délibèrent et décident à la majorité » des voix. »

(i)Toin. 3i^ pag. i43.

(3) Une loi du 35 mars 1806 (Duvergîer, t. iS, p. 388 ) se sert de cette dernière locution qui est peu usitée. On emploie plus communément celle-ci : le conseil de préfecture.

UINGAGE ADBUNISTRATIF. CXXXJ

Si j'étais chargé de refaire les lois existantes , je n'attribuerais jamais juridiction aux préfets, parce que, dans la pensée du législateur de Fan YIII, les conseils de préfecture, qui ne sont aujourd'hui que des tribunaux d'exception, devaient être le tribunal ordinaire administratif ; et que cette dernière juridiction me paraît offrir plus de garantie que celle au prefet. Mais des lois nombreuses existent. Il y en a même qui attribuent juridiction au préfet, sans Tassistance du conseil de préfi^ture (i); la distinction posée entre les décisions du préfet en conseil de préfecture , et les arrêtés du conseil de préfecture, doit donc être admise.

Ce que j'ai voulu prouver , c'était la portée de l'expression elle-même , et la nécessité de bien la comprendre (2).

V. La juridiction administratiye a été contestée comme juridiction .

(j) Décrets des 4 juillet 1806, tit. 4> art. 28 ; et 1 5 octobre 1810, art. s et 7, etc.^ etc.

(3) A mon chapitre de la juridiction des préfets , j'examine tons les cas dans lesquels elle est déclarée pai* la loi , et à quels signes on la reconnaît.

CXXXi j INTRODUCTION .

Le vénérable M. Henrion de Pansejr a consacré un chapitre de son bel ouvrage de P Autorité judiciaire en France, à établir que la juridiction administrative^ gracieuse et contentieuse était incontestable.

Le savant auteur des Tribunaux administratifs, M. Macarel y p* ^8 ^ reproduit les principes de M. Henrion.

Cette interprétation doctrinale a été faiblement contestée.

Sans adopter complètement Forigine historique du mot juridiction , qui se prête difficilement aux idées administratives , je pense qu'il serait fôcheux de rejeter des dénominations consacrées par Tusage et difficiles à remplacer.

M. de Cormenin admet même , en certains cas, trois sortes de juridiction , savoir : les juridictions gracieuse^ administrative et contentieuse ( i ).

H me semble que la juridiction administrative est le genre; \es juridictions gracieuse et contentieuse les espèces.

(i) Quatrième cdiliou ; t. ^, p. sSj.

LANGAGE ADMINISTRATIF. CXlLXllj

La coméquence la plus importante à déduire du principe généralement reconnu, doit être, que la juridiction administrative n'est point une juridiction exceptionnelle ; c'est une juridiction pour une matière spéciale, qui a ses juges ordinaires et ses juges d'exceptions (i).

M. de Cormenin a écrit, avec raison, que \es juridictions ne ^induisent pas; qu'elles se prouvent (3). Comme aucun article de loi n'a dit : Les conseils de préfecture sont juges du contentieux administratif y c'est à tort , selon moi , qu'un décret du 6 décembre 181 3 (3), et quelques auteurs (4), ont déclaré, au mépris des termes précis de la législation , que les conseils de préfecture étaient

(i) A mon chapitre de la Juridiction, j'ai cooibaUu l'opinion si accréditée du caractère exceptionnel des tribunaux administratifs.

(2) Quatrième édition , t. !•'', p. 4i5, note première.

(3) DiTYERoiER^ t. 18 ^ p. 5 ai .

(4)M.LAFERRiè]tx^ p* 901 ; M. l'abbé Affre, 4* édit.^ p. 4oi . — M. DB GoRMBNiK a consîdéré les conseils de préfecture, tantôt comme des tribunaux d'exception , tant6t comme les juges ordinaires du contentieux administratif. — On peut consulter sa 5* édition , t. i, p. 1 90 et suiy. , 276 y 3o4 > SSg et 553 ; et t, 1 , p. 240 , 277, 3o6 , 333 , 4^9 ? 4^^ > 4^4-

CXXXÎY INTRODUCTÎOK.

jug^s naturels et ordinaires du contentieux administratif{i),

VL Existe-t-il des degrés de juridiction en matière administrative ?

Je viens d'admettre l'expression de juridiction; comme il y a un tribunal administratif supérieur , le conseil d*étaty la conséquence nécessaire est l'em ploi des mots degrés de juridiction dans la langue administrative.

n y a plus , quels que soient les termes dont se .soit servi le législateur , notamment ceux-ci , dé-finitivement , d*une manière définitive , etc. (2) , le tribunal supérieur est toujours appelé à connaître d'un recours régulier , à moins qu'il n'y ait cette exclusion formelle , sans recours au conseil d'état (3). Mais alors la matière cesse d'être considérée comme contentieuse , elle est déclassée et devient gracieuse.

(1 ) Au chapitre de la Juridiction y j'ai donné à chacnn des tribunaux administratif le caractère que lui assignent la loi et les principes.

(1) Voy. les lois des 19 juillet 1791, et 29 floréal an X, art. 4- (3) Voy. Tart. 11 de la loi du 7 juillet i833.

LANGAGE ADinMISTRATIF. CXXXV

Peut-on dire qu'il existe trois, quatre, cinq, degrés de juridiction , ou , au contraire , adopterat-on comme principe la règle des deux degrés ?

La règle des deux degrés me paraît résulter de la législation et de la jurisprudence. Quelques ex^ ceptions, fort rares, provenant peut-être d'une inattention du législateur, peuvent être signalées (i) ; ces exceptions confirment le principe.

L'opinion contraire se fonde sur ce que , dans beaucoup de cas , le préfet décide ou juge^ que le recours contre la décision du préfet doit être porté devant le ministre , et que la décision du ministre doit être déférée au conseil d'état. J'ai essayé de démontrer , à mon chapitre de la Juridiction des préfets, que , dans tous les cas où le recours direct devant le conseil d'état n'est pas ouvert contre les arrêtés des préfets, ces arrêtés ne sont pas des décisions, mais des actes d'instruction préalable, qu'on peut, en tout temps, soumettre au contrôle du ministre , seul juge.

Les locutions dont se sert le conseil d'état , lorsqu'il rejette les pourvois directs contre des arrêtés

(i) Notamment dans la loi du ai mars i83i; art. 34 etsuir.

CXXXVJ INTRODUCTION.

de préfets , ont contribué , il faut bien le dire , à entretenir cette erreur. Voici comment sont conçues les ordonnances : « Considérant que le préfet » était compétent pour statuer en première i) INSTANCE, dans V affaire du sieur"^^ : considérant » que les arrêtés pris par les préfets, dans les LIMI- » TES DE LEUR COMPÉTENCE, doivent être préa-- » lahlement déférés aux ministres que la matière » concerne y sauf recours ultérieur devant » nous, en notre conseil ^état. »

Si un préfet statue en première instance , s'ii. A UNE compétence SPÉCULE , si son ARRÊTÉ , après avoir ^té déféré au ministre, peut être atiaqué devant le conseil , il est évident, a-t-on dit , que le préfet exerce le premier degré de juridiction (i).

Mais je réponds que le préfet ne statue point

(i) M. Macarel , t. 8 , p. 7i3 ; a annoté une de ces ordoa* nances en ces termes : yoici un exemple et une preuçe que la juridiction administrai i^fe offre quelquefois trois degrés à parcourir. — MM. Roche et Lebon, t. !•', p. i63 , i^ colonne , note 1 , expliquent les mots autorité administrative , en disant : Cest'àrdire aux préfets en première instance , sauf recours au ministère de Vintérieur. — Le conseil d'état est , selon cox , le troisième degré de juridiction.

LANGAGE ADMINISTRATIF. CXXXVij

comme juge administratif, puisque ses prétendues décisions n'ont aucune force exécutoire , qu'aucun délai, quoiqu'il y ait eu notification, n'est fatal contre la réclamation portée devant le ministre , et qu'enfin ce n'est pas cet arrêté du préfet , mais la décision ministérielle qui doit être déférée au conseil d'état.

Dans d'autres cas , le préfet ou le sous-préfet ne rendent qu'une décision provisoire semblable à une ordonnance de référé ; et lorsque le conseil de préfecture statue , ce n'est ni par opposition , ni par appel de la décision de ces fonctionnaires. Le premier degré contentieux commence devant le conseil de préfecture. Cette observation reçoit son application dans la procédure suivie pour faire lever les oppositions à un établissement insalubre de seconde classe , ou bien lorsqu'il s'agit des délinquants en matière de grande voirie (i).

VI. 11 me sera facile de prouver par des exemples assez remarquables combien sont fâcheuses

(i) Le décret du 16 décembre i8ii^art.ii4> s'est servi d'une locution inexacte en disant que le conseil de préfecture statue sur les oppositions des délinquants. Il statue sur la contravention et prononce l'amende encourue ; sauf recours au conseil d'état.

cxxytHj introductiok.

Tambiguité dans les termes d'une législation on l'absence d'une disposition indispensable; et jusqu'à quel point les hommes placés à la tête du gouYernement peuvent commettre des erreurs graves (i).

i^ Une loi du 8 avril i834 déclare, article i**", que Vancienne liste civile sera liquidée pour le compte et auxjrcds de tétai (a).

Qui fera cette liquidation ? Quelle sera l'autorité compétente pour statuer sur les contestations ?

'Evidemment , Tautorité administrative. Les intérêts du trésor sont engagés. Les principes déterminent la compétence d'une manière incon* testable (3) ; c'est ce qui a été décidé avec raison par de nombreux arrêts du conseil d'état.

Si on lit la discussion , on y trouve Topinion contraire formellement exprimée. Le législateur entendait que les créances ordinaires fussent poursui-

(i) Je cite ces exemples au S au Langage administratif, parce que V ambiguïté des termes dout se sert le législateur et son silence dans les cas où il était utile qu'il exprimât sajpensée, produisent le même effet que les vices dt tangage,

(s) Davergier , t. 34 ^ p. 55.

(3) Voy. mon chapitre du Contentieux.

LANGAGE ADMI1II9TRATIF. CXXXix

vies derant les tinbunaux civils ; c'est ce qu'a expressément déclaré l'honorable M. de Belleybœ. La distinction qu'il a proposée a terminé le del)at. M. le ministre des finances lui-même a reconnu que cette distinction était fondée , en disant : S^il y a des dettes sur lesquelles naissent des contesta-lions j les créanciers ont le droit de se pourvoir devant la justice.

Mais cette discussion reposait sur une erreur de droit. Le silence de la loi a sujffi pour que le conseil d'état dût appliquer les principes de la matière.

a^ Une industrie nouvelle avait pris une grande extension. Elle diminuait le revenu provenant du monopole du tabac. L'intérêt général exigea le sacrifice de cette industrie. Uanti-tahac fut prohibé parla loi du 18 février i835. L'art. 4 de cette loi porte que les dispositions prohibitives sont applica^ blés h la fabrication , h la circulation et h la vente du tabdc factice ou de toute autre matière préparée pour être vendue comme tabac (i).'

La confiscation de l'industrie naissante (ut donc consommée.

Une indenmité pouvait-elle être réclamée , et

(1) Dovergier; t. 35 , p. a8.

Cxi INTRODUCTION.

quelle autorité devait être saisie par les industriels dépouillés de leur propriété ?

Uattention des deux chambres s'est portée sur ces deux questions ; mais au lieu de les résoudre par un article , en s'est contenté de discuter.

M. Duvergier a résumé cette discussion avec le soin qu'il apporte à tous ses travaux. Voici ce qu'on lit , p. 3o :

<( M. le ministre des finances a ajouté qu'il était » inutile d'exprimer dans la loi le principe de l'in^- » demnité y que si l'indemnité était due , elle pour* » rait être réclamée selon les règles du droit corn-' » mun. M. le rapporteur a parlé dans le même » sens. Quant à la juridiction devant laquelle de- » vra être portée la demande en indemnité ^ le mi" » nistre des finances a déclaré trois fois de surrs » que si les parties , après s^étre adressées à lui, » n'étaient pas satisfaites , elles auraient leur ne- » cours devant les tribunaux. »

M. le ministre j entouré des lumières de ses employés supérieurs , n'a pas tardé à reconnaître qu'il avait soutenu une grave hérésie , car les discussions avaient eu heu Te 6 février, et le 1 3 du même mois , il présentait à la signature du voi ime

LANGAGE ADBUNISTRATIF. Cxlj

ordonnance dont l'art. 4 est ainsi conçu : <c Les » demandes en indemnité que pourraient former les » dénommés en Part, i^^ pour la valeur réelle des » matières y seront soumises à moire ministre des fi- » nonces qui prononcera, »

L'ordonnance était dans le vrai ; mais que devenait le langage trois fois affîrmatif , dans le sens opposé, du ministre des finances (i)?

3** Dans son rapport au roi , du 8 mars 1 835 (2) , M. le garde des sceaux s'exprime ainsi : a La loi » d'institution de la cour des comptes soumet ses » arrêts au recours devant le conseil d'état, pour » violation de la loi. Le conseil d'état, lorsqu'il est » saisi de semblables recours, ne peut pas s'occuper