DU FOND

On lit une opinion toute contraire dans le rap-

(1) M. Dalloz^ dans son Recueil pénodique de jurisprudence, année i835 y 3* partie , p. 21, prouve dans une note qu'il avait cra en la parole du ministre. Quelle que soit Tautorité de cette parole , elle ne doit jamais prévaloir sur les principes et sur le teite de la loi»

(9) Compte général des tras?aux du conseil d'état. Les éléments de ce rapport ont été préparés par un des conseillers d'état les plus instruits.

Cxlij INTRODUCTIOIC.

port de M. Dalloz , qui puise dans la législation concernant la cour des comptes, une assimilation qui lui paraît nécessaire pour appuyer le système si étrange que veut £iire prévaloir la commission dont il a été l'organe ( i).

a Votre commission a d'abord porté ses regards siu* ce qui se passe dans le cas où , sur le recours au conseil d'état contre un arrêt de la cour des comptes y la cassation de cet arrêt est prononcée par ordomiance royale. Il lui a paru résulter clairement de la combinaison de l'art. 17 de la loi du 16 septembre 1807, et de l'ordonnance royale du i .*>• septembre 1819, que, dans ce » cas , le conseil d'état a la faculté de statuer luimême sur le fond de l'affaire , ou de le renvoyer devant une autre cbambre de la cour des comptes. Votre commission a été confirmée dans cette opinion par l'absence de toute disposition relative au cas de dissidence entre *deux chambres de la cour des comptes et le conseil d'état. D'ailleurs, le gouvernement serait impuissant à maintenir cette haute juridiction dans la limite de ses

(i) Rapport y pag. 77, Voy. suprà, p. Ixxix, Tcxamen critique du nouveau projet de loi sur le conseil d'état.

LANGAGE ADMINISTRATIF. Cxliij

B attributions spéciales, s'il n'était armé du di*oit » de retenir le fond quand il prononce la «cassa- » tion de ses arrêts ; et, quand on se reporte à » répoque où la cour des comptes a été instituée , » il n'est guère permis de supposer l'abdication » d'un pouvoir si nécessaire. »

Est-ce le garde des sceaux de i835 , ou le député de 1 840 qui se trompe ?

4** Dans la discussion du budget de i835 , M. le comte Roy siipposàit le cas où les ministres , volontairement, refuseraient de statuer sur une indemnité réclamée conformément à Fart. 11 de ce budget. M. le ministre des finances a répondu : « Si un ministre refusait de liquider des récla- » mations, les parties le mettraient en demeure, » après quoi elles se pourvoiraient devant le con- » seil d'état, en déni de justice (i). »

•Tignore quel sens M. le ministre a voubi donner à cette expression peut-être un peu trop vive- Sans doute, il n'a pas été dans sa pensée de dire que le conseil d'état pourrait condamner les ministres retardataires a des dommages-intérêts...

(i)Duvcrgier, i834,p. io4 et io5.

Cxliv INTRODUCTION.

M. deCormenin, 4* ^d'7 1. i^'y p. 245, note i, dit, avec plus de raison, qixen l^ absence d*iine loi sur la responsabilité des ministres, les parties ont actuellement trois voies de recours h prendre en cas de déni de jtÀStice. Elles peuvent s* adresser directement au

ROI, AUX CHAMBRES, A LA PRESSE. Et dans sa 5*^

éd., p. 178, il ajoute : (c Mais, disons-le franchement » aux parties, ces trois voies n'aboutissent à rien. Le » roi renvoie aux ministres, les chambres passent à » Tordre du jour, la presse ne peut qu'enregistrer » la plainte , le conseil d'état seul peut reformer » utilement, s'il y a lieu, la décision ministérielle.»

Ce fut cependant cette expression incomprise , déni de justice, qui appaisa les justes susceptibilités de M. le comte Roy.

Il est donc vrai de dire qu'en cette matière les mots sont des choses , et que , pour s'entendre sur les choses, il faut comprendre les mots.

Et l'on veut que pour être appelé à faire les lois, civiles ou administratives, il suffise d'être \élu du clocher, de connaître parfaitement la qualité de toutes les terres de son arrondissement , et Tinfluence de chaque électeur ! . . .

I^NGAGE ADBCINISTRATIF. Cxlv

On exige pour un magistrat, pour un préfet, pour un professeur , pour les professions libérales, pour les membres de Finstruction primaire , des études longues et coûteuses , des conditions de capacité sagement déterminées ; mais celui qui fait la loi pourra ne savoir ni lire ni écrire ! !

II y a plus : on veut créer un motif d'exclusion et d'incompatibilité contre les capacités présumées, et exclure de la chambre élective tous les citoyens qui auraient eu le malheur de conquérir , par des études brillantes, une position élevée, et d'obtenir un emploi public qui, dans un état bien administré, ne doit être accordé qu'à un homme de talent et de probité... Et quand on aura une chambre composée d'incapacités bien reconnues , on osera lui demander des lois sur les attributions du conseil d'état^ sur la saisie immobilière , sur les séparations de corps , sur la propriété littéraire , sur les modifications du code pénal ou du codé d'instruction criminelle, sur l'expropriation pour cause d'utilité publique , sur le régime hypothécaire , etc., etc. !

M. DE CoRMENiN a flagellé ce système d'une manière tellement piquante , qu'on lira avec plaisir

Cxlvj INTRODUCnOIl.

un trop court extrait de sa longue et énergique discussion (i).

« Pourquoi veut-on également que les conseillers » d'état ne puissent être élus députés ? La confiance » du roi doit-elle leur enlever la confiance du » peuple et l'honneur de le représenter et de le » défendre ? La charte les exclut-elle ? Le choix des y> électeurs n'est-il pas indépendant ? Les homipes » dont l'Angleterre s'enorgueillit , et qui l'ont faite » libre , grande et riche , n'ont-ik pas marché à la » tête de ses affaires ? Si le parti de l'opposition » renferme des hommes de bonne foi, pourquoi » n'en serait-il pas de même du parti ministériel ? » Qui pourrait nous dire quel est celui des deux D partis que l'ambition travaille le moins ? Et si l'on » voulait creuser les choses, n'arriveraît-on pas » peut-être à découvrir que les fonctionnaires sont » aussi intéressés au maintien de la constitution » et à la stabilité du gouvernement que les manur » facturiers et les gros propriétaires qui, après » tout , fabriquent , sèment , vendent et récoltent, » sous quelque gouvernement que ce soit , au mi- » lieu des bouleversements de l'état et des inva-

rt«i

(i)Pag.68,édil. de 1818.

LANGAGE ADMINISTRATIF. Cllvij

)> sions étrangères ? Ne pourrait^on pas ajouter y> qae les fonctionnaires sont , en général , les dé- » fenseurs les plus habiles de la constitution ; et 3» d'ailleurs y n'ont-ils pas dans la société ^ comme » les autres citoyens y des intérêts personnels de » propriété , de commerce , d'industrie ? »

Pour rendre hommage à la vérité , je dois dire que M. DE CoRMENiN me paraît avoir modifié cette opinion de 1818, dans le passage que voici de son appendice de i84o, pag. 5^ :

<t Direz- vous que , pour vouloir faire tout cela » par simple ordonnance , je serai donc plus mi- D nistériel que le ministre ? Eh mais ! cela se pour- » rait; et qu'est-ce à dire, au surplus , ministériel » ou non y si je suis dans la vérité des principes ? » Direz-vous que vous ne pouvez pas même être à 1» jour avec vingt-deux conseillers administratifs » qui vont /qui viennent, qui ne viennent pas, qui p font peu , qui ne font rien , qui sont pairs , qui » sont députés , qui soignent le procès politique , , » qui président les clubs parlementaires , qui hann tent les salons ministériels , qui poussent de l'é- D paule ou de la plume la presse bonne ou mau- V vaise ? Je suis de votre avis , et tellement fort , D que je ne voudrais plus , comme vous y d'une

Cxlviij INTRODUCTION.

» besogne si coûteuse et si arriérée. Mais voulez- D TOUS me donner seize bons travailleurs, hommes » de rien politiquement , ni pairs , ni députés , et » ne POUVANT l'être ; me les donnez-vous ? Je vous » les prends au choix , à bon compte , à forfait , » sous ma responsabilité au lieu de la vôtre , à » mes risques tout-à-fsdt , et je me charge sans » peine , sans revenant bon , et sans même vous » demander pour cela la croix , de faire aller par- » faitement votre affaire. Quand je dis que je m'en » charge , c'est tout le monde qui en ferait autant D à ma place. »

VU. LÉGISLATION AOMINISTBATnrE.

Non-feulement la législation- administrative existe} mais encore elle est complète , elle est une; elle n'est nullement an-dessous de la législation civile et pénale.

M. Blâncbet, Préface de son Codeadminii' traiif, pag. ii.

Pour faciliter Tétude de la législation adminis^ trative , je lui ai donne une forme nouvelle. Dans mon enseignement , j'ai distribué cette législation dans cinq codes dont les divisions principales sont corrélatives aux divisions de nos cinq codes Napoléon. Mon intention est de publier le résultat de mes recherches et de mes travaux, si mes Principes de compétence et de juridiction sont accueillis favorablement.

Le plan de mes cinq Codes de î^ administration

cl INTRODUCTION.

publique j n'est pas à l'abri de toute critique ; mais j'ai acquis la conviction , par Texpérience de mon cours , qu'il était de nature à faire saisir promptement et facilement l'ensemble et les détails de la législation administrative.

Je partage l'opinion de M. Blancbet ; je pense , comme lui, que cette législation trop négligée dans les études de l'homme public est une et complète (i).

Qu'il me soit permis toutefois de présenter quelques observations critiques qui rentrent dans le plan que je me suis tracé dans cette Introduction.

I. Une des causes qui a le plus contribué à embarrasser l'application du droit administratif , résulte de la négligence , j'allais dire de l'insouciance , du législateur , lorsqu'il s'occupe d'une matière spéciale. On trouve à la fin de presque toutes nos lois nouvelles , cette paresseuse locution : Toutes les dispositions de lois antérieures demeurent abrogées en ce qu'elles auraient de con^ traire à la présente loi.

(i ) Voyez le premier § de mon IntroductioD , suprà, page ix.

LÉGISLAltON ADBaNISTRATIVE. clj

Tel n'a pas été le langage des législateurs de nos G)des. Qu'on lise Farticle 7 de la loi du 3o ventôse an XII sur le Code civil , l'article io4i du Code de procédure, l'article 484 du Code pénal , etc. En posant une barrière entre le passé et le présent , la législation marche et s'améliore successivement. C'est quelquefois un embarras et non pas une heureuse modification qu'une loi nouvelle qui n^abroge pas.

Dans les lois sur les attributions municipales et départementales , la loi , on le croit du moins , énumère avec soin les pouvoirs des divers conseils ; l'illusion a bientôt disparu lors<|u'on lit ces mots : ei autres qui leur sont attribués par les lois et règlements.

On croit trouver dans la loi sur les chemins vicinaux , un véritable Code de la matière. Il n'en est pas ainsi. Il faut recourir à la loi du 9 ventôse an XTTT , à la loi de 1824 , etc. ; et dans la discussion on lit sur une question qni divise la cour de cassation et le conseil d'état ( le jugement des contraventions) , que les chambres sont dans l'intention formelle de rester dans les termes de la législation actuelle. Quelle est cette légis*

Clij INTRODUCTION.

lation ? Voilà ce qu'on demandait , voilà oe qui a déjà donné lieu à plus de vingt décisions contradictoires.

Dans le budget , ce laisser aller législatif n'est pas permis. Il faut que la loi indique tous les genres de contributions , sans cela point de perceptions possibles. Aussi chacune des taxes particulières est-elle énoncée avec le plus grand soin (i), et on ne retrouve pas cette locution : Et autres taxes prescrites par les lois précédentes. Pourquoi ne ferait-on pas pour les lois et ordonnances ce qu'on fait pour les lois de finances? Ifest-ce pas firapper les citoyens d'un funeste impôt que de les exposer, par l'obscurité de la loi promulguée , à des procès coûteux et interminables ?

« Deux choses sont à considérer , a dit M. Du- » vergier (2) , dans la confection des lois : les » règles que l'on se propose d'établir et l'expres- » sion de la volonté législative. L'examen et la )) critique des dispositions considérées en elles-

(1) Duvergier, i84o, p. 23i. {Budget de i84i.) (3) Tom 36, pag. i36.

LEGISLATION ADMINISTRATIVE. cliij

» mêmes , ont sans doute un grand degrë d'in* > terét et d'importance ; beaucoup croiraient » même déroger et descendre des hauteurs où ils » se placent , s'ils consacraient quelque attention » à la foime de la loi. Cependant cette mission » est encore élevée et difficile , qui consiste à re- » vêtir d'une expression juste et claire les com- )) mandements de la loi y à établir le lien et Thar^ » monie entre le passé et le présent , à marquer y> d'un signe certain ce qui , de la législation exisv tante , survit après une loi nouvelle , à dire , » en un mot , ce qui est abrogé et ce qui ne l'est » pas. J'ai fait souvent remarquer avec quelle )> inconcevable négb'gence nos législateurs accom- » plissent cette partie de leui^ devoirs. Us sont » tellement effrayés des difficultés de la tâche » qui leur est imposée , qu'ils n'osent pas les re- » garder en face , et ils se tirent de l'embarras » de leur situation par cette banale disposition : » Toutes les lois antérieures demeurent abrogées » en ce qu* elles avaient de contraire à la présente » loi* »

II. Une locution dont jamais le législateur n'aurait dû se servir, surtout en matière administrative , est celle-ci : Sauf recours de droit. Quel

cliv INTRODUCnOIÎ.

est ce recours ? Derant qui sera-t-il porté ? Sera-t-U gracieux ou contentieux , judiciaire ou administratif? Et c'est précisément parce que les chambres éprouvaient une grande difficulté à résoudre ces diverses questions , que pour aller plus vite , on a jeté aux parties intéressées cette désespérante énigme.

Comment , des ministres , des commissaires du roi , sept cents législateurs doutent , et le citoyen appelé à obéir à la loi , devra ne pas douter ! Lorsqu'on le renvoie à qui de droit , il faut donc qu'il s'adresse aux jurisconsultes, aux praticiens ; il faut qu'il plaide , mais c'est alors créer de nouvelles actions de la loi , dont un voile mystérieux cachait le sens au vulgaire profane. Et au milieu des discussions , dans l'incertitude , ce plaideur, puisque la loi ne peut être expliquée que par un procès , ce plaideur se verra peut-être frappé par une déchéance fatale, au moment où il entrevoyait le point lumineux à l'extrémité du souterrain législatif dans lequel il s'était fourvoyé. C'est là un grave inconvénient. Ces expressions ou toutes autres de même nature ne sont pas dignes du caractère élevé du législateur. Il doit savoir , car il ordonne.

LÉGISLATION ADBmiISTRATITE. dv

Tai hâte d'arriver à la fin de cette introduction déjà trop longue , et je ne citerai qu'un exemple qui fera ressortir le danger que je signale (i).

Dans une de nos lois , je trouvais les mots : sauf recours de droit. Rien dans la discussion ne venait m'édairer. J'avais lu que ce recours devrait être porté devant le conseil de préfecture. Je communiquai cette pensée à l'honorable rapporteur de la loi y un des membres les plus éclairés qu'ait possédé le conseil d'état. U me répondit : <c Ce recours de droit me parait aussi devoir

(i) On peat se reporter aox lois des i5 avril 1839 (et à la diseussioo) 9 6 jain 1840 (et à la discassion) , sur la pechc flaviale ; aux ordoQnaoces des j 5 janvier t8a3, art. 1 3, et 1 1 avril 1817^ art. !•% sur Texercice de la profession de boulanger. Croirait-on que dans toutes les ordonnances sur la boulangerie on avait y depuis 18149 par mesure de police , prononcé la peine de la prison perpéluelle contre les boulangers récalcitrants? Voici le texte de la disposition qu*on peut lire dans M. DitveboizR; t. 3i ,p. 494> art. 11,3* alinéa : ce Dans le cas où le boulanger aurait fait dis- » paraître son approvisionnement de réserve , et où l'interdiction D absolue aurait été prononcée par le maire y il gardera frison Ti jusqu'à ce qu*il l'ait REFRésEMT^ , OU qu'il en ait versé la » valeur dans la cause ci-dessus désignée. »

clvj INTRODUCnOK.

* être porté devant le conseil de préfecture ; da » reste , nous n'avons pas entendu innover ; il » faut donc suivre le droit commun.... »

Quelle incertitude dans ce langage I Quel est donc ce droit commun ?

J'ajouterai qu'après de nouvelles méditations^ je suis demeuré convaincu que les tribunaux civils seuls étaient compétents...

III. Je dois parler encore d'une négligence fort grave de la part des membres des deux chambres y de cette facilité qu'ils ont, après avoir provoqué une explication du ministre qui a proposé la loi , de retirer leurs amendements sur la réponse qui leur parait satisfeisante. Le ministre est de bonne foi quand il répond , mais il peut se tromper, et son successeur peut penser autrement que lui.

Et d'ailleurs, toutes les explications des ministres réunis ne peuvent prévaloir sur le texte adopté et promulgué , et sur les principes d'une matière.

Je renvoie , à l'appui de mon observation , aux espèces que j'ai déjà examinées à mon § du langage administratifs supra ^ p. cxxxviij et suiv.

LEGISLATION ADMINISTRATIVE. clvij

IV. Je signalerai enfin à Tattention du pouvoir executif une lacune qu'il peut faire disparaître par une ordonnance réglementaire. Dans beaucoup de lois, et notamment dans celle$des 1 8 juillet iSZj et io mai i858 , sur les attributions des conseils municipaux , des conseils d'arrondissements et des conseils généraux de département , on voit que Tordonnance doit être rendue , tantôt le conseil d^état entendu, tantôt en conseil d'étal, tantôt sans qu'il soit question du conseil détat ; et quelquefois ces derniers cas sont plus importants que les premiers. Il existe même , dit-on y une ordonnance royale (i) , non insérée au Bulletin des lois y qui distingue les cas dans lesquels le conseil d'état interviendra en assemblée générale , des cas où ses comités seront consultés individuellement (3).

Il est important qu'il ne règne plus d'incertitude

(1) Journal des fabriques , t. 6 , année iS f\o, cahier de mai > p. 334.

(3) Pour pouvoir se rendre compte de la nécessite d*un avis préalable du conseil d*état , il faut se reporter aux ordonnances des 23 avril i8i5; art. ii et is^et ig avril 1817; art. 6.

Clviij INTRODUCnOH.

sur les cas où il y a nécessité d^un avis préalable du conseil d'état , parce qu'il peut y avoir excès de pouvoir et illégalité dans une ordonnance rendue sur le rapport seul d'un ministre.

dix

Vm. JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE.

J'affirmerais Yolontiers qu'il n^ a pas de tribunal en France qui juge avec plus d'indéi>endance, de caractère et de conscience que le conseil d'état.

M. DE CoRMEiiiN , 1^ et 2* édition, t. a, p. 332.

La jurisprudence administrative émane des tribunaux administraliÊ ; mais comme les décisions des tribimaux inférieurs n'ont jamais été publiées, la jurisprudence du conseil d'état est la seule qui ait pu être consultée , et ce n'est qu'en 1 8 1 8 que par les effoits réunis de MM. Sirey et Macarel , les arrêts du conseil ont obtenu une publicité si utile et si désirée.

Empressons-nous de reconnaître que si dans la période de i8oo à i8i5, quelques décisions paraissent empreintes d'une pensée gouvernementale trop prononcée , depuis cette époque , le conseil a compris d'une manière plus exacte et plus juridique sa mission de préparateur des décisions

clx INTRODUCTION.

contentieuses du pouvoir exécutif. De 1800 à 181 5, le conseil d'état était plus fort , plus puissant ; la gloire du maître, qui se reposait des fatigues de la guerre en discutant au milieu de son conseil d'état les lois destinées à son vaste empire, rejaillissait sur ce conseil. Ses autres fonctions pâlissaient à côté des travaux de législation.

Depuis 1 8 1 5 y moins de gloire , moins d'importance politique , mais aussi beaucoup plus de garantie pour une saine distribution de la justice administrative , tel a été le caractère principal du conseil d'état (i).

Ceux qui recberchent la vérité sans passion , s'étonneront sans doute , qu'au milieu d'une univei'selle réprobation de la législation administrative répétée de bouche en bouche , dans l'application de milliers de lois qui ne présentaient que le chaos.

(1) Dans une espèce fort importante, M. Gotelle^ t. 2^ p. 49^^ n* 5 , rend justice à Féquité du conseil en ces termes : « C'est li s> une décision équitable dans laquelle le conseil n'a point éludé j> les principes dont on lui demandait une application nette et » loyale ; la jurisprudence administrative n'a pas un plus beau >» monument de justice et d'équité. ( Ordonnance Merict^ du S7 D mai 1839. )

JITRISPRUUEKCE ADMINISTRATIVE. clxj

an dire des premiers publicistes, sans règles ni principes posés soit dans des lois , soit dans des livres de doctrine, le conseil d'état ait eu Fhabileté d'établir instinctivement les principes , d'y rattacher ses solutions et de créer un corps de jurisprudence dont on est forcé d'admirer la sagesse (i).

La cour de cassation avait été instituée pour ramener tous les tribunaux de France à l'unité de doctrine et de jurisprudence , à la stricte application de la loi ; mais la doctrine était certaine y la loi était codifiée , et cependant les auteurs ont vivement combattu des erreurs échappées à la cour suprême , et cependant cette cour est souvent revenue elle-même sur ses propres arrêts.

Quels n'étaient pas les écueils sur lesquels pou-

(i) Soaveat la juridiction du conseil a ctc revendiquée comme garantie. Voyez un exemple dans Fordonnance du is avril i838 (Gilbert). Le conseil de préfecture s'était déclaré incompétent. Les nombreuses clauses dont nous n'avons pas pu admettre la légalité , et par lesquelles les adjudicataires et sous-traitants déclarent entre eux soumettre leurs discussions aux tribunaux adminbtrati£s ne témoigueut-elles pas de Futilité de cette juridiction?

clxij INTRODUCTION.

voit échouer le conseil d'état y lorsquHl était appelé à opposer aux yiolences politiques du pouvoir et des individus y des principes que souvent il venait de créer* et qu'il devait maintenir dans un intérêt général bien entendu.

Dans mon livre, je n'adopterai pas toutes les opinions du conseil y mais je ne combattrai pas plus de décisions que , dans mes autres travaux sur la procédure ou sur le droit criminel y je n'ai eu à combattre d'arrêts de la cour de cassation (i).

On parle beaucoup de l'indépendance des tribunaux judiciaires y de leur résistance aux ordonnances illégales émanant du pouvoir exécutif. On est bien loin d'admettre que, jamais, le conseil d'état, dont les délibérations ne produisent qu'un avis ou un simple projet de décision , ait osé proposer de déclarer l'illégalité d'une ordonnance.

C'est une erreur. Sur les conclusions de l'honorable maître des requêtes, M. de Chasseloup-Laubat ,

(i) Dans notre Théorie du Code pénal , mon savant ami M. Faustin HéLiB; et moi; nous avons souvent signale Tcmpreinte des diverses époques sur les monuments d*une jurisprudence qui , quelquefois même , avait subi l'infliieuce d'un seul homme»..

JURISPRUDENCE ÂjmUflSTRATIYE. cliuij

le conseil a déclaré qu'une ordonnance royale avait empiété sur la juridiction judiciaire, et a renvoyé les parties à se pourvoir devant les tribunaux civils, aUendu qu^une ordonnance rojale n^avait pu déroger aux règles du droit commun (i).

Les nombreuses ordonnances qui annulent des conflits élevés sur les ordres des ministres, qui infirment des décisions ministérielles , témoignent de Tindépendance du conseil d'état (s).

Plus indépendant, le conseil ne semt plus un conseil du pouvoir exécutif, il serait dominateur, il serait un pouvoir». . (3).

Quoi qu'on en ait dit, je pense que la possession des domaines nationaux eût été violemment troublée, si le pouvoir judiciaire avait été chargé, à nos époques de réaction, d'apprécier la validité, la

(i) ag mars 1882. Mont de piété de Strasbourg.

(s) Etait-ce donc à cause de leur indépendance que les tribunaux furent si Tiolemment attaqués en i83o?... Il serait curieux de tracer l'histoire des décisions judiciaires que la voix publique a attribuées i la passion , à la faiblesse , à l'ignorance , et de comparer deux jurisprudences > l'une vénérée , l'autre soumise à des attaques incessantes

(3) Suprà, p. xxxiij et suiv., j'ai taché de démontrer cette thèse.

clsÙT INTRODUCTION.

régularité des adjudications publiques de 179a à 1 799. U fallait que la pensée politique qui avait prescrit la vente, veillât à la conservation de son oeuvre. Cette législation sur les biens nationaux, qui devrait être rentrée dans le domaine de Thistoire, a fourni matière aux plus violentes attaques contre le conseil d^état, qu'on a voulu faire considérer comme le seïde du pouvoir. Elle n'offrait qu'une dérogation au droit commun. La raison d'état, non pas seulement à l'époque de l'empire, mais sous les régîmes antérieurs, avait attribué au pouvoir exécutif seul le droit et le devoir de maintenir, d'une main ferme, les innombrables transactions qui avaient été la suite et la conséquence de violentes dépossessions.

La juridiction gracieuse et contentieuse du conseil d'état s'est exercée depuis quarante ans avec prudence, sagesse et vigilance (1).

C'est au pouvoir exécutif à multiplier les garanties de publicité et d'examen, pour faire dispa-

(1) Deux statistiques quinquennales ont été publiées en i835 'et eu 1840. Chacun doit les lire avant de songer k la critique ^ qui émane le plus souvent de Terreur; résultat de l'ignorance.

JUKISPRITDBNCE ADMIMISTRATITE. clxT

raitre les préventions qui se sont attachées à Fexistence des tiibunaux administratifi.

Instruction écrite^ rapports, publicitéy plaidoiries, conclusions de ministère public y dans toutes les a£Eaires contentieuses , ce sont des garanties suffisantes qui doivent être accordées dans tous les degr^, devant les conseils de préfecture (i), devant le ministre, devant le conseil.

La presse et la tribune complètent sujffîsamment le système de sécurité pour les droits individuels. La responsabilité ministérielle répond des intérêts généraux.

Une des plus grandes difficultés de mon travail, a été d'examiner chacune des ordonnances rendues depuis quarante années. . . Parmi ces milliers d'arrêts , je crois pouvoir affirmer que , soit dans les recueils , soit dans les auteurs , il y en a par centaines, auxquels on a attribué des solutions

(i) On peut consulter avec fruit les ouTrages de MM. Freoisb, chef de division ji la préfecture de la Seine , et de Saikt-Hbk- MUTE, conseiller de préfecture de Bourbon-Vendée, sur les amé* Horations ji apporter dans Torganisation des C4)nseils de préfecture.

dxv) urTRODUcnoif.

complètement étrangères à Fespèce jugée et au

sens de la décision.

H faut bien que je le dise , parce que l'observation est de nature peut-être à provoquer une réforme et une amélioration ; trop souvent , dans les arrêts du conseil , on rencontre des expressions qui peuvent induire en erreur ; c'est en général de ces expressions qu'on a déduit de fausses conséquences. En voici deux exemples (i) :

i^ Un arrêté d'un préfet est attaqué devant le conseil d'état. Au lieu de s'exprimer ainsi : « Attendu que le préfet n'exerce de juridiction » contentieuse que dans les cas qui lui sont ex- » pressément dévolus par une loi, et que y dans » l'espèce , c'était au ministre à décider , sauf re- » cours au conseil, le pourvoi est déclaré non- » recevable.» De nombreux arrêls, dont il est inutile de citer les dates , parce que leur existence ne sera contestée par personne, ont dit, tantôt : Varrêté du préfet ne pouvait nous être directenent déféré; tantôt : ce n^ est pas devant la justice contenu

(i) Voyv suprà, p. cxxv, moo § du Langage administratifs

j Jl7iaSPRU0BlCCE ▲DBflRISTRATITE. ckvij

tieuse que tiemit être porté le pourvoi; tantôt : attendu que la matière n^ était pas contentieuse, le pourvoi est rejeté, etc.

n^ Plusieurs ordonnances renferment ces locutions : question qui est administrative et non contentieuse. — Cette mesure est un acte administratif, qui ne peut être déféré au conseil. — Cette mesure étant et ordre public , n^est pas susceptible d'être attaquée par recours contentieux y etc.

Ne peut-on pas répondre que les questions co/ztentieuses sont des questions administratives, et que le contentieux naît précisément des actes d^administration, que la raison d'ordre public n'enlève pas le recours contentieux aux droits individuels qui sont blessés, etc., etc. (i).

Plus le rôle jurisprudentiel du conseil d'état est important y plus ce tribunal administratif supérieur doit s'étudier à créer un langage juridique (2).

(1) Voy. suprà, p. cxx.

(s) Je crois aToir prouvé à mon § du Langage administrati/ , que les cootradictions et les erreurs sur la compéteuce administrative proviennent suiiout delà confusion dans le langage.

clxviij INTRODUCTIOTÏ.

Je lui reprocherai également ce vague , ce mutisme même, qu on remarque dans les arrêts qui statuent sur une question de séparation de pouvoirs. Le conseil déclare que les tribunaux civils ne sont pas compétents , et que la connaissance de TafFaire appaii;ient à Fautorité administrative. Mais à quelle partie de cette autorité ? la matière est-elle gracieuse oucontentieuse ? qui statuera? Le préfet , le conseil de préfecture , le ministre , ou le conseil lui-même en premier et dernier ressort ?

Le conseil d'état doit prouver dans toutes ses décisions que le jugement du fait est subordonné à des principes certains et invariables. La preuve résultera des expressions propres à ces principes.

Un dernier mot , sur les arrêts du conseil convertis en ordonnances royales par la signature du roi et le contreseing d'un ministre , et publiés dans le Bulletin des lois.

Dans la préface de son Recueil de lois de 1 82 1 , M. IsAMBERT , sous ccttc rubriquc : Des arrêts du conseil > a tracé avec son savoir ordinaire et sa

JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE. clxix

profonde science , Thistorique du conseil detat (i). Il pense que les arrêts du conseil qui doivent être convertis en ordonnances royales , n'en restent pas moins des décisions particulières qui ne sont obligatoires que pour ceux qui les obtiennent. Ce savant publiciste avait déjà dit , tome i*% page 655, à la note , que l'insertion de quelques-uns de ces arrêts au Bulletin ne changeait nullement leur caractère.

L'habile annotateur des lois et ordonnances , M. DuvERGiER , tome 3i , page 56 1 , note 2, s'exprime en ces termes : a II est assez singulier » qu'on insère au Bulletin des lois et ordonnances » des actes comme celui-ci (2) , qui , malgré leur » titre , ne sont véritablement que des arrêts du » tribunal suprême administratif. Autant vaudrait » insérer les arrêts de la cour de cassation : nous » faisons cette observation afin de mettre en évi- » dence le caractère des actes. »

(1) Je n'ai pas cru devoir, dans cette introduction , m'occuper de rbistorique et de l'organisation du conseil. Ce sont des notions qu'on trouve partout , et notamment dans les deux rapports de MM. Vatout et Dalloz.

(2) L'arrêt du conseil sur le pourvoi de la compagnie des ponts de Paris , 11 octobre i83i.

cl XX INTRODUCnOIC.

MM. Roche et Lebon , dans la préface de leur nouvelle édition des Arrêts du conseil, émettent une opinion contraire : « Parmi les décisions , » il en est beaucoup qui ont été insérées dans le » Bulletin des lois , et qui , par cette insertion ,

» ont FORCE DE LOI INTERPRÉTATIVE. NoUS IcS aVOnS

» choisies plus particulièrement pour nos annoï) tations. »

Je n ai pas parfaitement compris le sens de la note jointe à ce passage , dans lequel ces auteurs paraissent confondre les arrêts du conseil après discussions des parties j et les avis de ce conseil sur des points de législation contestés , approuvés par r empereur.

Quant à mon sentiment sur la force des arrêts du conseil , il n'a jamais varié ; j'adopte l'opinion de MM. Isambert et Duvergier. Notre système constitutionnel et les principes administratij& ne pennettent pas d'attribuer le même caractère aux: actes du pouvoir législatif, à ceux du pouvoir exécutif pur et à ceux de radministrafion active.

ckxj

PLAN Πl'ouvrage , ET MOTIFS DE CE PLAN.

Nous avons préparé les voies et péniblement avancé sur un terrain nouveau avec la circonspection du doute ; d'autres viendront ensuite qui joindront à nos labeurs les trésors d'une jurisprudence perfectionnée , et qui , plus fermes dans leur marche et plus habiles dans la disposition de leur travail , élèveront le droit administratif au rang des sciences véritables.

M. os CoRVEiuif , éd. de 1826^ 1. 1*'', p. 38.

Personne ne pensera sans doute que , novateur imprudent, j'aie voulu me poser comme plus habile que le maitre de la science. J'ai peut-être osé plus que lui (i).

M. de Cormenin a dit dans les préfaces de ses

(i) <t Les premiers venus conçoivent , agissent, exécutent; ^ les derniers arrivés raisonnent ; coroplètent et améliorent Foeu- » vre de leurs devanciers. » (Blanqui , introductiou à son His" tob-e de V économie polUique , p. vij. )

Clxxij INTRODUCTION.

diverses éditions (i) , qu'il tirait des conséquences des arrêts du conseil , sans les blâmer ni les approuver. C'est par exception qu'il traite quelques questions graves.

J'ai pensé au contraire que pour tirer des conséquences , il faut un principe , il faut une théorie ; que pour avoir une théorie , il faut blâmer ou approuver.

Si l'on se contente de constater l'état de la jurisprudence , cette jurisprudence ayant varié dans beaucoup de cas , il en résulte que trois ordonnances , citées dans plusieurs chapitres , peuvent engendrer trois principes ou trois conséquences contraires.

En général , les auteurs qui ont écrit sur le droit administratif (2) , se rattachent , pour établir

(1) ISotamment, 3*» édit. , t. i»', p. 28.

(u) J*avais longuement examine le plan de chacun de ces auteurs généraux ou spéciaux. Pour justifier mes critiques, j*ctai$ entre dans de nombreux détails fort peu importants pour la science. J'ai craint qu'on ne se méprît sur Je motif qui avait déterminé cet examen , et j'ai retranché cette partie de mon travail dont je parle y parce que je l'avais annoncé.

Quant à la nomenclature des ouvrages , je renvoie à MM. de

PLAN DE L OUVRAGE. clxxîij

la compétence, à des textes qu'ils recherchent pé. nihlement. Ils s'estiment heureux quand les lois de pluviôse an VIII, les décrets de 1 806 , etc. , etc. , viennent leur ofîrir un point d'appui ; lorsque cette ressource leur manque , ils invoquent les arrêts du conseil , et si ces arrêts sont contradictoires , le chaos reparaît à leur esprit inquiet , le fil conducteur leur manque , ils avouent le doute , l'incertitude qui les arrêtent.

Mon système est entièrement opposé à celui de mes devanciers ; car, avant d'écrire, j'ai recherché et j'ai reconnu des principes primitifs se rattachant à l'organisation sociale : j'en ai exposé les conséquences.

Lorsque la législation les confirmait , ce n'était qu'une, consécration nécessaire.

Lorsque la législation les modifiait , c'était un déclassement qui rentrait dans le domaine du législateur.

Lorsque la jurisprudence les contrariait, je combattais cette jurisprudence.

CoBMEMiK et FoucARD , qui ont donné ^ le premier à la suite

de chaque matière y le second à la fin de son 3* volume , une

bibliographie très-complète du droit administratif.

xu*

cUxiv INTrxODUCTlON.

Sous ce point de vue , la législation n^ëtait que secondaire. Je la considérais plutôt comme juridictionnelle (i), que comme déterminant la compétence administrative. La jurisprudence était appelée à confirmer les principes et à les appliquer, mais non à les créer ni à suppléer le silence du législateur.

Je ne me suis pas dissimulé la difficulté et même

la gravité de la tache que j'allais entreprendre ;

j'ai voulu , avant de livrer à la critique un système

aussi périlleux, l'expérimenter dans mon cours.

Les résultats ont surpassé mon attente. Mes élèves

ont prouvé , dans leurs thèses , que la compétence

administrutwe pouvait se formuler en principes ;

ils en ont clairement déduit les conséquences ^ ik

les ont défendus avec assurance ; voilà pourquoi

j'ai répondu a l'appel de M. de Gormenin ; j'ai

rêvé pour le droit administratif l'état de science [véritable.

(i) M. DE Corsiehin a dit avec raison que les juridictions se [M'ouvenl et ne s'induisent pas ( V. suprii^ pag. cxxxiij.)

PLAN DB l'ouvrage. clxxT

Je dois une explication stir la forme même que j ai suivie.

•Tai développé ma doctrine sur l'ensemble de la compétence et de la juridiction administratives, tout d'un trait, sans discussion, sans commentaire , sans aucun renvoi aux lois , ordonnances , atrêts ou opinions d'auteurs. Je soumets mon oeuvre k la sévérité de la critique , sans vouloir me rétrancher derrière la législation , la jurisprudence et la doctrine.

Si les principes que j'ai posés sont logiques , et s'harmonisent avec l'organisation constitutionnelle, qu'importent la législation^ la jurisprudence et la doctrine ? On ne doit y avoir recours que pour la discussion et les questions de détail.

Si au contraire ma théorie n'offre aux yeux des hommes graves , des administrateurs habiles , et des auteurs , qu'un écha&udage imaginaire de principes péniblement édifiés , sans méthode , sans ordre , sans conséquences possibles qu'importent encore la législation, la jurisprudence et la doctrine ?

Tel est le motif qui m'a déterminé à publier

clxXVJ INTRODtJCTIOIC.

d'abord ma doctrine toute nue ( qu'on me passe l'expression ). Ainsi présentée , * elle sera plus facilement jugée. On lui aura promptement assigné son caractère propre. J'attends l'arrêt de la science...

Après d'aussi longs travaux, d'aussi pénibles i-echerches, je devais réunir la pratique à la théorie pour être utile au moins, si je ne pouvais pas être

nécessaire (i).

Dans une seconde partie, dont chaque numéro (2) correspond aux numéros de la pre-

(1) En relisant les feuillets de mon ouvrage; je les ai trouvés décolorés ; dépouillés de tout artifice de langage , ils déplairont peut-être à cause de leur sécheresse même , surtout à une époque 011 le style Tient embellir le récit des délais et des déchéances (*) ; mais le temps me pressait. Le pouvoir législatif était prêt à briser pour toujours la clef du système. Se hâter était un devoir ; on me pardonnera les répétitions de mots , de phrases , de locutions. Si on juge sévèrement les principes , qu'on soit indulgent pour l'écrivain.

(s) J'ai placé des numéros devant presque tous les alinéas de mes principes de compétence et de ^juridiction y pour faciliter la concordance entre le texte ; les notes , observations et discussions.

(*) BoNCE!(!(E , Théorie de la procédure civile

PLAN DE L OUVRAGE. clxxvij

mière, j'ai réuni, groupé et discuté tout ce que la législation, la jurisprudence et la doctfine peuvent offrir de documents sur la compétence et la juridiction. J'ai examiné d'une manière approfondie toutes les questions graves qui divisent les auteurs et le conseil d'état.

Je crois pouvoir donner Tassurance qu'on trouvera dans mon livre un traité complet des attributions des conseils de préfecture.

J'ai parlé des juridictions après avoir posé mes principes de compétence , par ce motif que la compétence sans juridiction est une idée sans moyen d'action^ un principe abstrait sans démonstration pratique. La compétence produit la juridiction ; la juridiction vivifie la compétence.

J'ai voulu compléter mon. ouvrage, en rendant à chaque matière du droit administratif sa forme habituelle. Aussi, dans une troisième partie, par ordre alphabétique ^ j'ai analysé rapidement chacune de ces matières, en renvoyant aux divers passages des principes et des notes où elle est envisagée comme gracieuse ou contentieuse , comme appartenant au pouvoir judiciaire ou au pou^vir administratifs à la juridiction du pré/et, du

Clxxviij INtRODUCTÎOlf.

conseil de préfecture, du ministre ou du conseil €^état(i). *"

J'ai envisagé la compétence administrative, sous ces trois physionomies :

Principes de juridiction ^

Matières soumises h ces principes .

J'ai multiplié les divisions pour être plus clair, plus facilement compris (2), en évitant toutefois les distinctions arbitraires qui, comme le dit M. Bon- CENNE (3) , déplacent et énervent les principes , et projettent une sorte d'ombre tremblante qui ne permet pas de saisir un point fixe.

On lit dans l'introduction de M. de Cormenin,

(1) Cet ordre alphabétique raisonné est indépendant des tables chronologiques et alphabétiques placées à la fin de l'ouvrage.

(a) Un corps de lois est comme une vaste forêt ; « mieux il est » percé, plus il est connu. On s'y oriente plus aisément, n (Ben- THAM, Traité de la législation y t. 3; p. 1 85 ^ Bokcenke ; t. 3 , p. 166.)

PLAN DE l'ouvrage. clxxix

p. xliv : (1 Tout passe , toute oeuvre de Thomme , » comme l'homme lui-même, ne vit que son temps, » et ce temps est court. Mon livré qui embrasse » l'histoire jurisprudentielle d'un quart de siècle, » et qui m'a coûté tant de méditations , de labeurs » et de veilles , que sais-je ce qu'il vaut et ce qu'il M peut vivre ? Je n ai guère été que le tailleur de » pierre et le maçon d'un édifice plus régulier » qu'après moi dresseront les architectes. Mais dût y> mon nom ne se lire un jour qu'à demi efifacé sous » les fondements du droit administratif, je n'en » demande pas davantage. »

J'ai tenté d'être cet architecte. J'ai suivi les préceptes de Dumoulin , de Domat , de Potmer. . . Les pierres pour la science du droit , sont les lois ^ les arrêts. Il ne suffit pas de les numéroter , il faut les mettre en œutre. Le vulgaire qui voit des masses informes de matériaux dit, avec M. de Cormenin lui-même , c'est un tkaos ; il ne peut admirer l'édifice que loi'sque cet édifice offre l'aspect imposant d'une construction complète sous toutes ses faces.

Je n'ai pas la ridicule présomption de croire que la science administrative soit sortie compacte de mon cerveau. Nouveau Prométhée, j'aurais voulu

clxXX INTRODUCTION.

pouvoir donner la vie à mon œuvre. Heureux si le bloc informe que j'ai dégrossi est , un jour, touché par un moderne Phidias , et si nos maîtres en la science , les de Gérando , les de Cormenin , les MACAREL,etc.,etc., daignent animer ces principes de leur puissante raison, et font pardonner la témérité de Fauteur en fécondant sa pensée.

PRINCI]?ES

DB