Celte forme , ces homologations , chan

129 PMROKS 1» OMTÉfflRCB.

gent-elles la nature de la convention pmée ?-Impriment-elles à ces conventions le caractère d'actes , administratifs ? Ce serait alors laccessoire qui en* traînerait le principal. Au contraire^ ce sont les actes administratifs en lajbrme, qui, au fond, ne sont que des actes de tutelle ordinaire.

439. '^ On ne réfléchit pas assez ace principe premier tiré de la nature même des actes administratifs; que l'acte protégé par les lois sur la séparation des pouvoirs ne puise pas sa qualification dans la qualité de la personne qui le reçoit , mais dans la nature de la matière qu il concerne. Autrement y une foule d actes judiciaires seraient des actes administratifs; autrement/ les actes de l'état civil seraient des actes administratifs , etc., etc.

440. -—Une seule difficulté est de nature à provoquer quelques explications particulières, celle concernant les trai^aux relatifs aux églises , aua> chemins , aux rues , etc. Je l'examine à mon para* graphe des conventions huvees.

44 '• — On abuserait de l'opinion que je viens d'émettre en soutenant que les tribunaux sont compétents ix)ur connaître des demandes d'alignement, du retard apporté par un niaire dans la réponse à ces demandes , sous le prétexte qu il s'agit des intérêts de la ville administrée par ce maire^

ADHIRttlMflmil AfiflYB AU «OM» CEBF. 125

44^* — ^I<^ revient Tintérêt général don t la surveiU lance est confiée ^ en ce cas, au maire. Tout ce qui concerne la grande ou la petite voirie se rattache a cet intérêt général. Le maire est investi , par délégation y d'une partie du pouvoir exécutif, quelquefois même du pouvoir législatif pour les règlements de police. Xi'alignement ou le refus d'alignement , sont donc des actes administratifs.

443* — La conséquence rigoureuse des princi* pes que j'ai posés doit être celle-ci : qu'il s'agisse de dol y de fraude , de lésion , de demande en rescision, de paiement de prix, d'obscurité de l'acte^ enfin , de nullité de cet acte en la forme ou au fond , les tribunaux civils ordinaires seront compétents pour en connaître.

444- — IV- 1^^ refus d'un maire , d'un percepteur, d'un directeur, de délivrer les extraits dont parlent les lois civiles ou électorales; seront-ils considérés comme des actes adnUnisU^atjfs ne pouvant être appi^iés que par lautorité administrative ?

445. — Je commence par déclarer, pour que mon opinion ne paraisse pas de nature à compromettre le libre exercice du pouvoir exécutif, que jamais les fonctionnaires publics ue peuvent être forcés, avant qu on ait obtenu une autorisation supérieure, à donner expédition ou communication

i24 pmuoipes de catfpâmcE.

de pièces , documents , arrêtes émanés soit d'euxmêmes, soit de leurs supérieurs dans Texercice dé leurs fonctions comme agents acti£s de l'administration. L'administration ne peut être contrainte à communiquer les archives des divers ministères , des préfectures , sous-préfectures et mairies , en ce qui concerne l'exercice du pouvoir exécutif pur el de l'administration active.

446. — Mais il faut distinguer les cas oii la loi elle-même a constitué les fonctionnaires publics dépositaires^ avec mission et obligation de donner des extraits et des expéditions^ du cas où la loi ne contenant aucune injonction, les fonctionnaires ont le droit de refuser, sauf, s'il y a abus , à demander l'autorisation de poursuivre, pour obtenir des dommages-intérêts.

447» — Dans le premier cas, les fonctionnaires ne sont pas agents du gouvernement, en ce sens que le gouvernement ait à leur donner tel ou tel ordre et par conséquent doive les placer sous son égide en refusant une autorisation demandée. La néces*site de l'autorisation a pour but de protéger les fonctionnaires contre lesvexationsparticulières que leur susciterait l'exercice de leurs fonctions actives, par suite des dispositions des^ois, ou des ordres de leurs supérieurs.

448. — On ne doit donc pas considérer comme acte administratif le refus d'expédition ou d'extrait fait, 1° par un maire, officier de l'état civil ou dépositaire des délibérations du conseil municipal ;

ADMmiSTBATION A;CT1VB AU 8BG0ND CHEF. * 125

:^ par le préfet, dépositaire des arrêtés du conseil de préfecture; 3** par un conservateur des hypothèques; 4^ par les receveurs de Tenregistrement ; 5<> par les directeurs des contributions directes, dépositaires des rôles et pièces cadastrales indispensables à un contribuable qui veut présenter une réclamation ; 6* parles percepteurs des contributions directes^ forcés par la loi, moyennant un salaire déterminé, de délivrer extrait des rôles sur lesquels ils opèrent la rentrée des contributions; 7* par les dépositaires de minutes d'actes argués de faux, et forcés par la loi de procédure de communiquer ces minutes à la justice.

449' — ^V. Enfin, s'il est vrai dédire que les actes faits par les fonctionnaires publics dans Texercice de leurs fonctions administratives , sont des actes administratifs^ cependant, toutes les fois qu'il y a abus , excès, et par suite dommage, ces actes admi^ nistratifs perdent leur caractère, et les tribunaux civils sont seuls compétents pour accorder les dommages intérêts. L'autorisation doit être demandée, pour que l'abus ou l'excès soient constatés, car il ne peut y avoir abus ou excès dans l'acte d'obéissance ou de nécessité administi*ative; mais dès que l'autorité supérieure a déclaré qu'elle n'avait pas autorisé le dommage causé , qu'elle en repousse la responsabilité, l'acte du fonctionnaire est un acte privé, ce n'est plus un acte administratif.

ISS mHCIPBfll m GOWÉTBKCK.

4^0. — En résumé , ce n'est pas avec timidité , pour ainsi dire transi toirement, que je reconnais au pouvoir exécutif le droit exclusif d'apprécier la validité des actes administratifs; je vais le prouver, de plus fort; en examinant les r^les d'interprétation; mais il faut^ avant tout, que ce soit véritablement un âcJLe d! administration. Là où je reconnais la nécessité de la séparation des pouvoirs, là où je reux éviter tout empiétement du pouvoir judiciaire sur Tac-^ tion administrative , je ressaisis la pensée de rassemblée constituante; et les mots acte administratif m'offrent le signe de la compétence administrative.

45 1. — Les mots acte administratif étûnl bien compris, quelles peuvent être les principales difficultés d'interprétation y ^explication ou S application ?

452. — D abord, gardons-nous de confondre les actes administratifs avec la chose jugée adminis^ tratiuement ; c'est un ordi*e d'idées tout différent ; j'ai consacré un chapitre particulier à cette partie délicate de la compétence administrative.

453. — Je n'ai à m'occuper que des actes administratifs dont V interprétation y Vexplication ou Vapplication produisent une discussion. Cette discussion peut-elle avoir lieu devant les tribunaux

ÀDifimsnuTiofi achtb ai^ sicoro citep. liT

civils ^ ou es^elle exclusivement réservée aux tri-» bunaux administratifs?

454» — Le pouvoir judiciaire me parait incom-^ pètent d'une manière absolue. Je n'admets point ce tempérament qui permet aux juges civils d'appliquer ou d'expliquer quand Vacte administratif leur parait clair. Cet acte leur parait clair^ et peutêtre paraitrait-il fort obscur à l'autorité administrative? La clarté de l'acte n'est alors qu^un prétexte pour juger. Mais d'ailleui*s^ les lois qui règlent .la séparation des pouvoirs^ ont défendu aux juges civils de connaître des actes administratife. Ces juges ne peuvent ni confirmer y ni dimi^ nuer l'autorité, la force, la teneur de ces actes* Ce n'est pas là un principe d'ordre public ordi* naire, comme le renvoi qu'ordonne un tribunal de commerce en cas de dénégation d'écriture, le sursis prononcé par un tribunal civil après une inscription de faux , le renvoi à fins civiles sur une question de propriété , cas dans lesquels la jurisprudence et la doctrine ont pu accorder aux juges une espèce de pouvoir facultatif d'appréciation; c'est un principe d'organisation sociale qui tient à l'équilibre des pouvoirs, qui ne permet ni le doute, ni Texamen. Si on doute, qui tranchera ce doute? Si on examine , à qui appartiendra l'examen su* périeur ?

455. — Toutes les fois donc qu'un droit réclamé devant les tribunaux civils dérive d'un acte administratifs lorsque la validité intrinsèque ou

138 PRim^ES DE €OXPÉTEIICX.

extrinsèque de cet acte , la valeur de ses expressions > sont contestées par une des parties^ le sur* sis doit être prononcé , le débat doit être porté devant lautorité administrative compétente.

^56. — - Je répondrai à ceux qui verraient dans mon opinion matière à discussions puériles de la part de plaideurs de mauvaise foi ^ causes de lenteurs souvent fâcheuses , qu'il y a rai^ment des principes d'ordre public qui ^ dans leur application , n'offrent quelques inconvénients. Il est sans doute inutile d'en citer , ils abondent... «

457- — Ne serait-ce pas aussi un inconvénient de changer «en question de fait^ ce qui doit être une question de principe , de jeter les parties dans une voie qui peut leur occasioner des frais énormes et n'aboutir à aucun résultat? Un tribunal trouve très-clair un acte administratif; la cour royale est de cet avis. La cour de cassation ne partage l'opinion ni du tribunal , ni de la cour. La cour de renvoi , au contraire, revient à l'opinion des magistrats dont la décision a été cassée. Nouveau pourvoi et... Je ne continue pas la série de la procédure; ce que j'ai dit doit suffire pour prouver qiie , si le principe n'est pas posé et admis dans toute sa sévérité , les plaideurs peuvent être exposés à de bien fâcheuses incertitudes. Et qu'on ne croie pas que je crée à plaisir une espèce chimérique. Dans une affaire, sur laquelle j'ai consulté, une cour royale avait déclaré très-clair (elle avait mille fois raison , au fond ) , un acte admi-

AinONISTHATiOIl ACTITS AO SBGOHD CHEF. 129

nisiratif que, dans un autre procès entre d'autres parties, un tribunal administratif avait déclaré trèsdair dans le sens opposé. Malgré l'évidence du' fait^ la cour de cassation a cassé l'arrêt de la cour royale à cause d'une décision étrangère au procès qui lui était soumis. Après avoir parcouru plusieurs degrés de juridiction et avoir dépensé plus de trois mille francs en frais , les parties sont maintenant en instance devant le tribunal administratif à qui elles demandent une interprétation.

458. ^— C'est ainsi que toujours , et surtout ea droit administratif, lorsqu'on ne se rattache pas aux principes, comme à une ancre de salut, les opinions flottent incertaines; et pour le plaideur le doute sur la juridiction est une véritable calamité.

459. — Ce n'est pas à dire pour cela que jamais les tribunaux ne pourront faire l'application d'un acte administratif dont l'existence, la validité et le sens seront reconnus par toutes les parties. C'est, au contraire, dans beaucoup d'espèces leur mission nécessaire.

460. — On doit comprendre maintenant combien il devait me paraître important de circonscrire l'expression acte administratif dans sa véritable signification. Car Tinterprétalion qu'est appelée à donner l'autorité administrative aura une très-grande portée , quelquefois même un effet rétroactif, si l'acte avait été entendu en tout autre sens. C'est seulement aux droits acquis résultant

iSO FRINCIPES DE COMPÉTENCE.

<lWte5 administratifs faits dans un but et par suite de nécessité dWmiiiistration, que cette interprétation doit s'attacher. Toucher, sous prétexte d'interprétation , aux dmits tels que je les ai définis dans un de mes précédens chapitres y serait un abus intolérable et inutile de Faction administrative.

461. — Le principe que j'ai posé est tellement absolu que je pourrais me dispenser de l'éclairer par des exemples. Je n'en présenterai que quelques-uns à l'attention de me§ lecteurs. Que si nous trouvons dans les lois des dispositions formelles qui investissent le pouvoir judiciaire du droit d'apprécier, d'expliquer, d'interpréter tel acte administratif, nous n'aurons nullement à nous en préoccuper, ni à en tirer aucune conséquence. Le déclassement de matière est le vœu du législateur qui n'y a pas TU d'inconvénient. La théorie peut le blâmer , la doctrine pratique adopte la solution législative, comme exception. Ce brocard de palais : point de principe sans exception , reçoit ici son application.