Quelquefois, enfin, de simples con

19^ PjmiaPES DB 00W6TBRCE.

Tentions privées entre simples particuliers, pour des objets qui ne concernent nullement une personne morale ou une matière* administrative y paraissent susceptibles de revêtir le caractère du contentieux administratif. Mais cette apparence ne change pas la nature de la convention et ne la soustrait pas à la compétence judiciaire.

693. — Je citerai notamment : i« des comptes entre divers acquéreurs de biens nationaux ;

29 Une contestation soulevée par une entreprise de logement de militaires en passage , entre les habitants et l'entrepreneur ;

3^ Les discussions entre les divers actionnaires de théâtres , de journaux ou de compagnies d'assurances, anonymes, entre le directeur d'un théâtre et les acteurs ;

4® Les débats entre les propriétaires d'une mine et les propriétaires de la surface pour le paiement de la redevance qui est due à ces derniers;

5^ Les contestations entre les propriétaires d'usines ou autres riverains d'un cours d'eau , sur Fappréciation des titres et conventions qui règlent leurs droits et obligations respectifs ;

6® Les discussions entre les membres d'une association d'arrosants , sur ^interprétation ou l'exécution de l'acte de société;

70 IjCS difficultés entre le propriétaire d'une salle de spectacle et le directeur d'un théâtre;

8^ Enfin , les questions de baux emphytéotiques ou tous autres baux.

irmiiiTioii»- iNJ POUTon jcoiciauus. 197

Section VI.

Queittons de dwirnages-intirits et d' indemnités •

Ggié — «Tai posé plus haat, pag, i53, n^ 537, ce principe , que toute question de droit privé devant être résolue par des moyens du droit commun, était delà compétence des tribunaux. Ce principe est invincibFement applicable a toutes les questions de dommages-intérêts jst d'indemnités.

694* — Nous avons vu que la confection de Ira* Taux publics pouvait occasioner des dommages dont l'appréciation appartenait à l'autorité administrative. Il s'agissait de dommages nécessaires, indispensables. Le droit privé était, dans ce cas^ sacrifié à l'intérêt général, sauf indemnité. Jai distingué supra j p. 177, n*" 621, le dommage temporaire du dommage perpétuel qui doit être considéré comme une expropriation pour cause d'utilité publique.

695. — Ce ne sont pas ces dommages qui doivent ici nous arrêter^ puisqu'il ne s'agit plus de simples dommages, mais dédommages-intérêts, qui rentrent dans la compétence exclusive des tribunaux civils.

696. — Les dommages-intérêts sont appréciés plutôt arbitrio judicis , que selon les règles de la plus exacte j^ustice. Quoi qu'en ait dit uu auteur

IQ6 twiaffi» M cmniimNMé

célèbre, je considérerais Faction en dommages-intérêts comme une yérilable action arbitraire. Le juge apprécie non-seulement le fait, le dommage causé, mais encore Tin^ention. L«^ somme allouée est quelquefois moins forte, quelquefois pTus forte que le dommage matériel , et il arrive même que le dommage est inappréciable ; par exemple, quand ilsagitde blessures faites aux hommes par maladresse^ impéritie ou négligence.

697. — Le caractère du dommage qui peut donner lieu aux dommages-intérêts est une contravention, ou tout au moins une illégalité. Jamais l'autorité administrative n est censée donner Tordre de commettre une illégalité (V. suprày p. 162, n* 569). Ainsi , tout fait qui peut donner naissance à une demande en dommages-intérêts, est en dehors de la sphère administrative. La connaissance d*une semblable demande ne |)eut donc être soumise qua l'autorité judiciaire, quel que soit l'acte qui ait servi de prétexte à Faction dommageable, ou quoiqu'on prétende que cette action n'est que la conséquence d\in acte administratif.

698. — D'ailleurs, l'appréciation des dommages causés ne peut avoit lieu que par des moyens du droit civil , et elle appartient encore, sous ce rapport, à l'autorité judiciaire.

69g. — Ceci posé > quelques exemples feront saisir la sûreté du principe.

ATTRiBuno» w powoin mmnifi

7^0. — I® L'autorité adnuAÎstrattve accorde Van» tcn^isation d'élever un aielier uMalubre. Cet atdîer insalubre causse un doounage réel aux récoltes^ d'on voisin ; ce voisin assigne le fabricant devant rautoritéjadiciak^ Pourra- t-il se défendre, en sou* tenant qu'on va annihiler dans ses mains un acte administratif? Non^ parce que l'autorisation lui permet d'élever son usine , maïs non pas de causer un dommage. Cest le cas de dire avec le célèbre philosophe Rojer-CoUard : Cela ne peut pas étre^ donc cela ri est pM.

70t. — ofi L'autorisa tîortr concernait un mouh'n; le moolin construit, les propriétés voisines sont inondées;*— par suite de l'exécution d'un règlement d^eao^des par tîcnlîers éprouvent des dommages; même action , mboR défense , même décision.

702» — 3*^ Aux entrepreneurs de travaux publics sont accordées Si^% licences qui souvent déplaisent fort aux propriétaires se souciant peu de l'accomplissement des grands travaux qui endommagent leurs petites propriétés. La loi l'a ainsi ▼onlu , ce n^est pas nn dommage qi^asi ex délicto , c'est un dommage nécessaire, un dommage légal. L'entrepi'eneur paie ttne indemnité repi'ésentatîve cm du prix du sable oq de la valeur de la récolte dont il a pu d'avance calculer l'importance. Mais^ cet entrepreneur laisse divaguer sur les prairie!» voisines les mulets- qui servent au transport de ^% matériaux; il veut extraire des matériaux d'âne propriété sans ordre admini$ti*atlf , sanà

900 PmifCIPBS DE GOMrtTENCE.

arrête du préfet; il eiiil>auche des ouvriers d'un ciiantier voisin; dans des travaux de port^ il place les pontons de manière à faire nécessairement échouer un navire; ou bien encore, cas le plus grave, il construit des échafaudages peu solides dont la chute entraine celle des ouvriers , les fait mourir ou les blesse grièvement et occasione également des blessures graves aux habitants tranquilles que le iiasard avait conduits près des travaux ; oserait^n décider que cet entrepreneur pourra se retrancher derrière son titre et sa qualité pour se soustraire à la compétence de l'autorité judiciaire? C'est en dehors de la mission qu'il avait reçue qu'ont eu lieu ces actes qui n'importaient nullement à l'exécution des grands travaux d'intérêt public; il a commis des délits et d€;s quasi-délits , et ily en doit la réparation, en vertu d'une disposition du droit commun qu'il n'appartient quaux tribunaux civils d'appliquer.

7o3. -— 4* Le quatrième exemple que je vais citer a donné lieu de ma part à de sérieuses réflexions. C'est une position bizarre qui a soulevé de graves controverses, parce qu'on n'a pas cherché à lui appliquer un principe préexistant.

704* — Lorsqu'un fonctionnaire public , un agent quelconque du gouvernement a dépassé les limites de ses fonctions, de son mandat légal, il. Y>eut élre poursuivi devant les tribunaux civils

ATTBlBirriONS DU POUVOIR JUDICIAIBB. 2^01

et (levant les tribunaux criminels. Pour éviter des poursuites téméraires et vexatoîres et pour empêcher qu'un inférieur ne fôt puni d'avoir obéi à son supérieur, on a voulu que le plaignant demandât 1 autorisation de poursuivre cet agent du gouvernement. Il ne s'est jamais élevé le moindre doute sur ce droit que chacun a de poursuivre un fonctionnaire pour un fait de ses fonctions, fait qui cons* titue de sa part un abus du mandat légal que lautorité administrative^supérieure lui confie y un excès de pouvoh\ La loi criminelle punit aussi ^ comme elle devait le faire , la prévarication , la concussion et autres crimes des fonctionnaires publics.

705. — [^ compétence judiciaire n a donc jamais été contestée. Je [>ense qu'il est inutile de citer quelques-unes de ces nombreuses espèces dans lesquelles lautorisation a été accordée pour poursuivre un fonctionnaire public à fins civiles ou criminelles.

706. — Là n'est donc pas la difficulté; mais la poursuite est exercée devant les tribunaux, Tagent de Tadministration est insolvable et le demandeur veut actionner Tétat comme responsable ; ou bien, Tautorisation est refusée et un dommage appréciable existe; ou l>ien encore lautorisation n'est même pas demandée , parce qu'il n'y a évidemment faute spéciale d'aucun agent de l'administration; par exemple, un bateau échoue sous un pont^ les chefs de pont n'obtiennent pas les fonds

90S 91iaCIFBI M CMJNllIIICil^^

nécessaires pour faire extraire Le batetti édioaé; malgré toutes les précautions de ceS' agents , malgré toutes les indicatioas , le bateau échoué e» £Eut échouer ua autre , doot tout le chargemeui est perdu ;

707. — Une rÎTÎère oaTÎg^ble est encombrée de sable qui fait refluer Veau sur les propriétés

riveraines;

708. — Un canal est plein de vases qui occa* sîonent des infiltrations nuisibles et des exhalaisons dangereuses;

709. — L'écoulement des eaux d'une ville est mal dirigé , et ces eaux laissent échapper des miasmes délétères qui nuisent à la santé des hom* mes ou à celle des animaux ;

710. — Une route est en construction y la moitié seulement est viable , rien n'indique le danger pour le voyageur; les voitures^ les charrettes tombent dans un précipice découvert par les tra-

vaux;

7 1 !• — Que décîdera-t-on , enfi^n , pour tous les cas où la négligence générale de Taulorlté administrative^ prise comme être moral, ou sou impérilie occasioneront un dommage matériel à un oa à plusieurs individus?

7 1 X — Au fond , chacune des espèces de dommage direct et de respoasabîlité^ doit être soumise à des règles |)articullères« Pour les décider , il faut concilier les droits ^t obligations de ï éiiài goiwer^

nement avec les devoirs de l'état administration. A l'aide de cette précision , il sera facile d'appliquer les princi|)es relatifs à Pintérét et au dixnty au gracieux et au contentieux.

718. — Quant il la compétence, elle ne peut pas apparXenir à l'autorité judiciaire; jamais qtiestions ne se sont rattachées plus intimemuent a tintent général, à l'état uniêé nationale , en ce qui concerne le trésor public, car le résultât de l'action doit être la liquidation d'une créance eoo^ tre l'étal: ou la solotioa est incontestable , ou tous les principes que j'ai posés suprà, 1^ TJ >

n* 37 a , et p. 97 ^ n*" 34 < ^ ^^^^' f ^^^^ évidemaient erronés.

714. — Ajoutons d'ailleurs que si l'autorité ju^ diciaire était déclarée compétente , elle pourrait ^ ious prétexte de prononcer des dommages-intérêts pour feiits donraiageables, entraver la marche da gouvernement et de T administration. Repoossons^ avec UD auteur des plus judicieux, la distinction entre la JaM^ odimmstrMh^e et la fauêe- des agents de t administration , « car cette distinclion, » aJ5>ate cet a»tenr , potirraît bien n'être qu'un n langoge artificieux et un subterfuge de coartet- » sie cKptomatique, pour blâmer les actes de yi l'adminislration et lui faire supporter de forts » dommages-intérêts sous l'apparence de ne faire » que réparer les fautes de ses agents, en diapo- D sant ainsi de la fortune publique. »

204 PiiiiiapBS DE coMPÉTfiim»

Section VII.

QuesUons de privilèges et ^hypothéquées

71 5. — Lea questions de privilèges et d'hypothè<|ues ne peuvent guère être résolues que par les règles du droit civil ; elles sont par conséquent de la compétence des tribunaux.

716. — En vain pour échapper à cette compétence alléguerait-on :

I* Que la question de préférence s'agite entre le trésor et un particulier , pourvu d'ailleurs que la qualité de créancier ou de débiteur de 1 état ne soit pas contestée;

3^ Que le privilège est réclamé pour le recou- Trement de contributions ou de droits d'enregis* irement ;

3® Que le privilège ou l'hypothèque frappent des biens d'origine nalicmale , ou garantissent une créance provenant d'un émigré ;

4^ Que la créance se rattache a une entreprise de travaux publics ou à des marchés de fournitures pour un service public y lorsque le débat n'a lieu^ qu'entre les sous-traitants et les créanciers ou ayants droit de l'entrepreneur ;

5* Que rînscrîption hypothécaire a été prise en vertu de décisions administratives ou de contraintes décernées par l'administration. •

ATTRlBUTIONg DU POUVOIB JUDICUIRE. 305

717. — Ces diverses circonstances ne suffisent pas pour rendre administrative une matière essentiellement judiciaire.

Section VIIL

Queitions de eoniributims.

718. — Les questions de contributions directes appartiennent à la compétence administrative ^ à. 'moins qu'elles ne puissent être résolues que par

des moyens de droit commun.

719. — La matière des contributions indirectes a été y pr déclassement , attribuée à lautorité judiciaire.

720. — *• Nous verrons infrà, p. 209, n^ 734x que les nullités de poursuites , quoiqu'il s'agisse du recouvrementdescontributionsdirectes^ sont aussi do domaine des tribunaux civils. Il en est de même des réclamations formées par un ex-percepteur ^ soit contre son successeur, soit contre un contribuable, et des répétitions qu exercen ten tr'eux divers contribuables de coptributions payées les unspoup les autres.

731. — La contestation serait judiciaire, quand bien même la répétition serait exercée par ou contre 1 elat ou une commune , pour leurs biens particuliers.

721a. — • Ici s'élève une question qui lient à la

900 nmicipis m con^ÉTBifd:.

haute politique, autniit qu^à la science administratire, le refus de timpôt demandé y ou ia répétition de rimpôt illégalement perçu.

733. — En France^ il est un principe constitutionnel qui remonte & Fanfiquité la plus reculée : Timpôt ne peut être exigé par le souverain qu'autant qu'il a <éf)é voté par )eâ r^résentants de la nation.

7^4* *— Ce principe a passé dans la législation positive, chaque budget le reproduit annuellement.

^aS.— •« L'établissement et la perception de toutes contributions directes ou indirectes , autres que celles autorisées par la loi, à quelque titre et sous quelque dénomination que ce soit , sont formelkmentinlerdits, a peine contre les eulorités qui les ordonneraient, contre les employés qui confiée^ tionneraient les rôles et tari6 et contre «euK qui en feraient le reeouvrecikeAt , d'être poorsuîtîa comme concussioimaires , sans préjudice de l'action en répétition , pendant trois années , contre loua receveurs , percepteurs 4kl individus qui auraient fait la perception et sans que , pour exercer cette action devant les tribunaux ^ il soit besoin d'une âoèorisatioo préalable. »

7 a6. — De ce prîncrpe si virtuellemeBt exprimé, il résulte , a mes yeux , la conséquence c|ue les tribunaux civils seuls sont compétents pour juger. )a question de légalité on d'illégahtc 4 m impôt,

ATTiiwrrofvs m Mmrom TODtaAiRE. 207

soxiis ^elqne titre ou sous quelque dénomination qu'il se perçoive.

Sbction IX.

ApfliiMwn des neîe$ de vente de biens nationatut et Neutres actes administratifs, par dssfnayens de droit

737. — I. Si, comme nous le ▼errons au chapitre 11, section U,^ I, pg. 333, n. 'j'jô, par suite d'un déclassement qui ienaii à une raisoa d'«iat d'une haute gravité , la validité des ventes de biens nationaux, la déclaration du contenu de ces ventes, les déchéances y décomptes, etc., ont été attribués à J'autorité administrative , dia moins A-t*-an loch Jours réservé aux tribttmittx dvtls Je droit exclusif d'appliquer les règles du droit commun à cette matière exceptionnelle , et de juger les questions de servitude et de preicripiion , d'ordonner des ex^ periises , des enquêtes , des levées de plan , de faire procéder au borna^ , etc*

738. — II. Toutes les fois que les actes administratifs doivent être appliqués ou exécutés par desmoyensdtt droit commun, l'anlorité judiciaire est compétente.

739' — Par exemple, i^ après règlement d'eau, l'exécution de ce règlement entre deux partialhers , la manière de s'y conformer , les dommages

208 PimaPEs de coupârmcE.

qui peuvent en résultei* pour l'un ou pour 1 autre , etc., etc.

2^ L'exécution d un acte administratif permettant l'élévation d'un barrage, lorsque ce barrage doit être appuyé sur une propriété privée.

3<> L'application d'une convention diplomatique, ainsi que je l'ai déjà fait observer, suprà , p. 1 15, n. 4^49 lorsque de cette convention , il résulte au profit d'individus , un droit auquel Tétat se déclare complètement étranger.

ySo. — Toutes ces espèces et autres semblables demeurent soumises à la compétence judiciaire.

Section X.

Eséeution, en ce qui concerne les voies de droit commun ,

des décisions (Administratives.

73 1. — On a souvent dit et l'on répète tons les jours que les tribqnaux administratifs érant des tribunaux d'exception , ne peuvent connaître de l'exécution de leurs décisions.

732. — Jamais brocard ne fut plus erroné, car presque toutes les décisions supérieures du conseild'état ne peuvent recevoir leur exécution que par la voie administrative. Ou ce sera le renvoi de la compétence aux tribunaux administratifs, ou ce sera la liquidation d'une créance sur l'état à faire par un ministre, ou ce sera la fixation d'une pension , ou ce sera le compte d'un adjudicataire de

ATTRIBUTIONS DO POUVOIR JUDIClAlrfis. 209

travaux publics a régler , ou ce sera un obstacle à faire disparaître de la voie publique , ou ce sera une assemblée d'électeurs à convoquer de nouveau, ou ce sera un nouvel arrêt à rendre par la cour des comptes , etc. , etc. ; je pourrais ainsi passer en revue presque toutes les matières du droit administratif.

733. — Que si Ion avait dit que les tribunaux administratifs ne poi^rraient pas connaître des dif*ficultés qui s'élèveraient sur l'exécution de leurs décisions par des moyens du droit commun, on eût alors posé un principe vrai , corollaire de celui-ci , que les tribunaux civils ne peuvent pas connaître de Vexécution de leurs jugen^ents par dés voies administratives.

734- — A mon livre de la juridiction je ferai tous mes efforts pour combattre celte opinion si fausse et si accréditée , que la justice administrative est une justice exceptionnelle.

735 Revenant à l'objet de la présente section,

je citerai , comme exemples du principe , que l'autorité administrative ne peut pas connaître de texécution de ses décisions par des moyens du droit commun:

lO L'opposition à la contrainte par corps par suite d'un débet de comptable , fondé sur le bénéfice d'âge. Si l'opposition à la contrainte avait pour cause l'appréciation de la contrainte en ellemême, elle ne pourrait alors être jugée que par l'autorité administrative j

310 PiUlClPIS DB COMPÉTBlfCX.

2^ Les contestations sur la validité des con* truintes ^ conunûndements , saisies et autres actes de poursuites en recouvrement des contributions directes^ de fermages de biens nationaux^ ou do* maniaux y etc. ; lorsque la nullité en est demandée pour cause d'irrégularité y de défaut de formule exécutoire, d'illégalité ou tout autre moyen de droit commun ;

3<> La demande en nullité de poursuites en matière de contributions indirectes;

4^ La poursuite contre le saisi constitué gardien de ses meubles et qui les a détournés;

5o Les conséquences d'une saisie-arrêt faite sur des deniers appartenant à un entrepreneur de travaux publics;

6** La poursuite contre une caution d'entrepreneur de travaux publics ou de marchés qui conteste la validité de son engagement , ou qui se prétei^d déchargée de toute obligation pour n'avoir pas été poursuivie en temps utile ;

7<> Les questions de compensation dans lesquelles le trésor se trouve intéressé , lorsque la créance a été liquidée par l'autorité administrative et qu'il n'y a plus aucune difficulté sur la qualité de créancier ou de débiteur, sur la nature et le montant de la dette.

ATTiuBimaifS w POuy(m johmaire. SU

Section XI.

QueMioM de droii crimitieL -*- CanlravefUiimi et

pénaliiii*

786. — L'autorité judiciaire est appelée à pronoDcet* la sanction la plus efScace de la loi civile ou de la loi administrative.

737. — I. Sa compétence emJ>ras$e toutes les questions de droit criminel et leurs accessoires , ainsi que la répx^ession des crimes et délits punis par la loi pénale.

788. — Lorsqu'un agent du gouvernement s'est rendu coupable d'un crime ou d'un délit dans Texercke de ses fonctions, ilestpoursuivi, comme les simples particuliers, devant les tribunaux. L^ matière étant toute judiciaire^ le défaut d autorisation n'est, comme nous lavons dit supràj p.i49> n* 521, qu'un moyen personnel à Tinculpé et ne })eut donner lieu à un conflit.

739, — Tous les éléments d'une dénonciation calomnieuse concernant un fonctionnaire public doivent être appréciés par les tribunaux criminels^ quoique le fait imputé rentre dans les fonctions de Tagent inculpé. Cette circonstance particulière n'est pas de nature à forcer les tribunaux à surseoir jusqu'après une déclaration de lautorite ad-

ministraiiYe sur la vérité ou la fausseté du fait dénoncé.

74o. — n. ^autorité judiciaire est aussi compétente pour réprimer les contraventions:

i^ Aux règlements de police municipale, départementale ou centrale;

2^ Aux lois et règlements concernant la police rurale ;

3^ Aux lois et règlements qui ont pour objet , la conservation des bois et forêts ou la pêche fluviale ;

4<> Aux lois qui Fuissent les contributions indirectes y les douanes , etc. ;

5« Aux règlements concernant les octrois ;

6^ Aux règlements des monts de piété ;

7"" Aux lois et règlements sur la police des mines;

8* Aux lois et ordonnances concernant les ateliers insalubres , Etc. , e;tc.

74i«^*n est important de remarquer, en cequi touche les règlements de police , que les tribunaux sont tenus d'en faire l'application , sans qu'il leur soit permis de s'occuper de leur opportunité ou de leur convenance, et encore que le contrevenant prétende avoir un droit contraire.

']4^. -— Mais si ces règlements ont été pris en

ATTRIBUTIONS DU POUYOIS JUMaAIIUB. SIS

dehors dû ceitJe des altributioDS conférées par la loi à l'autorîtë de laquelle ils émanent, les tribanaux peuvent et doivent même leur refU&er toute sanction.

743. — Pour ce qui concerne les contraventions de voirie grande et petite , elles rentrent tantôt dans la compétence judiciaire, tantôt dans la compétence administrative, suivant les distinctions que je vais établir a la section du déclassement y /;7>à,p.a.5,n0 756.

744- — m* A l'autorité judiciaire appartient exclusivement le droit d'infliger des pénalités , c'est-à-dire, d'appliquer les peines aftlictîves, infamantes , corporelles ou pécuniaires, non-seulement aux crimes et délits , mais encore aux simples contraventions , même a celles dont la répression est confiée aux tribunaux administratifs.

745. — Ce n'est que par exception que ceux-ci sont appelés à prononcer des amendes. Mais ils ne prononcent jamais la peine de l'emprisonnement.

Section XIï.

BiclassemenU — Matières adminiêtratives qui ont été

diclaries judiciaires.

746. -^ I. Je considère comme un déclassement de matières, l'attribution faite à l'autorité judi-

tl4 nuiopBB im eowÉifEMes.

ciaire de la connaissance des contestations relatJTes ans contributions indirectes y à Toctroi en ce qui concerne Fétat ^ à Fenregistrement.

747* ~~ U« d> matière d'élections municipales, les tribunaux civils ont été déclares compétents pour connaître :

1^ Des difficultés sur les attributions ou dél^ations de contributions ;

2^ Des réclamations sur l'incapacité légale d'un ou plusieurs membres élus.

^48. — En malièra d^élections départementales et d'arrondissement 9 ces mêmes tribunaux connaissent des réclamations sur l'incapacité légale des membres élus.

749' — Mais ils n'ont pas, conune pour les élections municipales, reçu mission de juger les difficultés sur les attributions ou délégations de contributions en ce qui touche l'inscription sur la liste des électeurs.

75o. — Enfin , pour les élections législatives , la compétence a été conservée dans son état naturel. Elle est demeurée dans les mains de Fautorite administrative , au moins pour le premier degré de juridiction.

75i. — ^ Mais n'est-ce pas le déclassement le plus extraordinaire que ce recours ouvert devant les cours royales contre toutes les décisions des préfets en matière électorale ?

ATTRIBUT10K9 DO FODTOIB lOUCUIRE. 9t5

'j52. — III. Lexercice du pouvoir disciplinaire fait naturellement |[)arlie des attributions de lautorité administrative.