T. IL

18S KOTE$ ET OBSI^RTATMNS 9»ll LA CaMTÉTCNCE.

cepeBdant on pm>st toujours se pourvoir devant le roi par une pëtitio» ; mais ces sortes de pourvois sont suivis d un renvoi au ministre compétent, et il ne reste au réclamant, quand le ministre ne se réforme pas, que la recours aux chambres. . . . • .

» Lorsqu'il ne s agit plus de prononcer sur de simples intérêts , mais bien de statuer sur des droits que la raison d'état soumet exceptionnellement au jugement de l'autorité administrative, comme dans l'exemple que nous avons cité tout à. l'heure , l'administration n'a plus seulement son caractère discrétionnaire; elle exerce une véritable^fur/d^r/ir'/i , puisqu'elle prononce , après provocation des parties , sur un litige élevé entre elle et des particuliers , ou quelquefois entre des particuliers touchant l'application de la loi à un fait dont l'existence et les conséquences sont contes* tées. Alors l'administration emprunte les formes de Vautorité judiciaire ; elle a des tribunaux de première instance , les co/i5e^5 de préfecture, un tribunal supérieur d'appel et de cassation, le ConsetltfEiat; les parties sont assujetties à une procédure qui détermine les formes et les d^ais de la demande, les moyens d'instruction , la forme et les effets du jugement j c'est là , véritablement , le contentieux administratif.

» Entre ces deux extrêmes se trouve une classe d'affaires qui participe du contentieux par la forme de procéder , et qui rentre cependant dans l'administration discrétionnaire par la nature des questions à décider; cette classe comprend les réclamations fondées sur des intérêts assez impol^ans pour que la loi et quelquefois la jurisprudence lésaient entourés •des mêmes garanties que les droits, en permettant aux particuliers d'exercer un recours par la voie contentieuse et en renvoyant au Conseild'Etat le jiigemeut de leurs réclamations.

D La distinction entre ces deux classes d'affaires , dont les unes sont décidées souverainement par l'autorité purement administrative^ dont les autres sont portées dans la forme contentieuse devant le G>nseil-d'Etat, est malheureusement assez obscure ; quelquefois une disposition de loi ou d'ordonnance statue sur la marche à suivre : alors il n'y a pas de difficulté; c'est ainsi que Varhcle 90 du Code forestier décide que , lorsqu'il s'agit de la conversion en bois et de l'aménagement de terrains en pâturages dans les bois des communes soumis au régime forestier , la proposition de l'administration est communiquée aux maiies et aux conseils municipaux , et que dans le cas de contestation , il est statué par le conseil de préfecture , sauf recours au Conseil-d'Etat ; que l'art. 8 du décret du 15 octobre 1810 renvoie au conseil de préfecture les réclamations qui s'élèvent contre l66 décisions prises par l'administration active sur les demandes en formation d'ateliers insalubres de 3«"« classe , etc. Quant à la jurisprudence, elle n'a posé jusqu'ici aucun principe général ; lorsqu'un pourvoi est dirigé contre un acte administratif qui lui paraît émaner du pouvoir discrétionnaire , le Conseil-d'Etat le repousse en disant, qu'il s* agit étun acte d administration publique et d^ intérêt général qui ne peut faire l'objet dun recours par la voie administrative. Du reste il n'a jamais déterminé à quel caractère on devait reconnaître ces sortes d'actes, distinction difficile, parce que d'un côté l'administration peut toujours invoquer l'intérêt général, et que d'un autre côté tous ses actes pe\ivent être l'objet des réclamations des particuliers lésés dans leurs intérêts.

» Voici une règle que nous croyons pouvoir établir plutôt comme une théorie que comme application de la jurisprudence qui nous paraît très-confuse. Les actes de l'administration ^active ne doivent pas, en thèse générale, être soumis à la juridiction du Conseil-d'Etat ^ juge su- ^^me du contentieux > parce que le pouyoir discrétionnaiFe et par consé-

▲l^VOflSTKATtOlf ACTITS. — N^ 267. 163

<|uent la responsabilité de radministration seraient détruits; mais lorsque, faisant usage de son pouvoir discrétionnaire , l'autorité administrative a porté un règlement général, les difBcultés qui s'élèvent sur son application entre des particuliers et des agens de/i administration peuvent sans inconvénient être portées au Conseil-d'Ëtat , parce qu'ici le pouvoir discrétionnaire n'est f)as compromis, et que les particuliers puisent un droit dans 1 acte administratif dont on leur fait l'application. Cest d'après ces principes que nous pensons qu'un particulier peut réclamer par la voie contentieuse contre une décision du ministre confirmative d'un arrêté du préfet, s'il soutient que cet arrêté fait à son égard une mauvaise application d un alignement réglé par une ordonnance royale^ mais qu'il ne peut réclamer que devant le ministre, s'il n'y a pas d'ordonnance, parce aue la détermination de l'alignement n'étant pas faite par un acte généi^: , reste dans les attributions du pouvoir discrétionnaire pur.

» On trouve dans l'excellent ouvrage de M. de Gormenin , au mot rejet des requêtes , le résumé complet et méthodique de la procédure du G>nseil-(i'Etat sur les cas de non-admissibilité du pourvoi par la voie contentieuse. Nous ne pouvons que renvoyer à ce chapitre qui est, comme dit Tauleur , l'un des plus importans de son livre , indispensable bii-inême à toutes les personnes qui s'occupent du contentieux administratif. »

Qu'entend M. Foucart par V action §ouvernementale, ou action administratiçepure?

N'est-ce pas toujours Taction administrative qui touche des intérêts ou des droits?

Quand est-ce que la raison d'état soumet exceptionnellement des droits au jugement de lautorité administrative?

De l'incertitude sur la solution de ces diverses questions , ne devaitil pas résulter que M. Foucart trouverait obscure la distinction entre le gracieux et le contentieux, et trés-confuse la jurisprudence du Con* seil-d'Etat ?

Comment M. Foucart a-t-il cru pouvoir poser une théorie dans laouelïe il ne parle (|ue du droit résultant d'un acte administratif, c'estr ihaire du droit acquis , sans se préoccuî)er du droit primitif, qui produit si souvent aussi le contentieux administratif?

Gomment , après l'aveu qu'il vient de faire de la confusion qui règne dans la jurisprudence, renvoie-t-il ses lecteurs k un chapitre dans lequel M. de Gormenin a réuni les décisions de cette jurisprudence sans les )uger, ni les apprécier?

Trouve-t-on enfin dans la doctrine de M. Foucart les règles qui devront , selon lui , servir à déterminer la ligne de séparation entre les deux pouvoirs administratif etjudiciaite ?

IX. Dans leur traité de la roirie , MM. Gillon et Stourm s'occupent de la juridiction contentieuse. Il n'est pas un livre sur le droit administratif, dans lequel cette appréciation ne vienne embarrasser les auteurs , qui se voient forcés d'improviser des principes généraux à l'occasion d'une matière toute spéciale.

Voici leur théorie , p. 118, n» 122 :

« En aucun cas , les arrêtés des préfets rendus sur des objets de grande voirie ne sont en dernier ressort. Ils sont susceptibles ae recours devant le ministre de l'intérieur et des travaux çublics, à qui il appartient de les maintenir ou de les réformer. Le ministre exerce ainsi une véritable juridiction contentieuse; il peut ordonner tous les actes qu'il croit propres à éclairer sa religion ; et à amener une solution conforme à lajtistice.

164 KOTIS ET OBSRtTATIONS SCR LA COMPÉTENCE.

* » C'est une grave question que de savoir dans quels cas les décisions dii minist rc sont en dernier ressort, et dans quels cas au contraire elles peuvent être attaquées devant le roi en son Conseil-d Etat. U est dé]a établi eb régie nue les actesdesimple administration ne sont pas susceptibles d être défères au Conseil- d'Etat par la voie conlentieuse : la jurisprudence est constante sur ce point. Mais comment distinguer les actes de simole admmistration de cerne qui ont le caractère de jugement, et contre lesquels un pourvoi peut dès lors être formé ? Une définition complète et exacte manaue encore- on la chercherait vainement dans les lois et dans les arrêts. Toutefois, quelque délicate que soit cette question , il ne nous parait pas impossible d'arriver à une solution satisfaisante.

» Administrer, cest pourvoir aux besoins généraux de la s(^iélé. Joeer c'est prononcer sur un droit contesté dont un membre de la société revendique l'exercice. Les délégués du gouvernement , agissant dans la sohère que la loi leur a tracée, sont tantôt administrateurs, tantôt îuffes Leurs fonctions, sous ce double rapport, se distinguent par l'objet de lenrs déterminations. Lorsqu'un ministre prend une mesure qu il croit commandée par la nécessité publique, il administre ; lorsqu il statue sur une réclamation qui lui est présentée par un citoyen , contre un autre citoven ou contre un acte derautonté , réclamation qui a pour objet, non d'obtenir une faveur, mais de demander la jouissance d un droit ,

il rend un jugement. » . , , • • i è^jt

Etait-il utile de poser ce principe qu en matière de voirie , les arrêtés des nréfets ne sont jamais en dernier ressort; et lorsque la matière appartient à la juridiction ministérielle est-il exact déparier même de preiLrrw5orf pourVactepréfectoralCVoy. mes n»» 1260 etsuiv.). Qu entend-on par actes de simple administration dérivant de la nécessité

''"u^^mple administration peut-elle impunément froisser des droits?

MM Stourra et GiUon ne déterraineut-ils point le contentieux, plutôt par les discussions que par la nature et 1 essence des actes ^ ce que nousavonsdéjà reniarqué dans d'autres auteurs ? ^

X. M. LaperwêRB, 2"»« édition , p. 600 , établit ainsi les principes gêné»

""Touand on se demande quelles sont les matières contentieuses ou quel est \e contentieux administratif, il faut se demander d abord, pour rés^udre cette question, si difficUe en théorie et en pratique, quelle est, Taf^^opre^Bat^^ compétence àe la juridction administrative ; car S n'v ^ àe contentieux administratif, que celui qm peut tomber sous cette mesure de juridiction : il faulSonc, avant tout, asseoir solidement le principe de la œmpétence : la compétenœ étant assise , toutes les affaires etcont^tations, qui «> rapporteront, formeront le contentieux adrai-

"'Vin déterminant plus haut la matière du droit administratif, nous avons dit -. t Toutes les lois, en tant quelles peuvent/servir de base aux rri.pportsrespectifsderautoritéadmmistrativeet des administrés, excepte

» Ushis etlesdisposit-ons Je l'ordre consutuUonnel , avd et pénal, sont » la matière du droit administratif. » — Nous dirons, conformément a celte notion fondamentale : toutes les discussions, en tant queUes peuvent naître des actes de l'autorité administrative dans leur "PPOf'av^ les droits acquis aux administrés, excepté les discussions qui touchent» £ovà^r^^^tuthnnel, cO'il et pénal, sont de la compétence d<: la juridjc

▲DUIMISTRATIÛN ÀCTITE. — H» 267. 16&

lion administrative, et forment par conséquent le contentieux administratif,

» Le contentieux administratif suppose donc trois conditions :

» 1o Un acte de l'autorité administrative;

» 2° Un intérêt privé qui se fonde sur un droit acquis;

» 5° Un débat qui ne touche ni à l'ordre constitutionnel , ni à Tordre civil , ni à loixlre pénal. »

l^a compétence administrative ne doit- elle pas comprendre la juridiction gracieuse et le contentieux ?

Est-il eiact de renfermer le contentieux administratif dans les droits acquis?

L'exception de l'ordre constitutionnel doit-elle permettre au pouvoir exécutif de froisser les droits ou les droits acquis , sans qu'il y ail recours contentieux ?

Dans le développement des trois exceptions qu'il a établies , M. Laferriére posç en principe que les actes qui constituent des mesures d'ordre public , ou les mesures d'intérêt public ou collectif, ne sont pas susceptibles d'être attaqués par la voie contentieuse.

Quelles sont les limites de cette puissance si dangereusement définie ?

L'auteur ajoute que nul ne peut avoir un droit acquis contre l'intérêt public.

Ne peut-on pas répondre qxie chacun peut avoir à défendre son droit primitif contre l'application a im acte d'intérêt public? A quels signes reconnattra-t-on la faculté de s'opposer par la voie contentieuse?

Peut-on séparer , dans les attributions du pouvoir exécutif , ce qui est d'autorité administrative , et ce qui est de nature constitutionnelle? Cette distinction si métaphysique est-elle bien saisissable pour les administrés , surtout lorsque M. Laferrière est lui même obligé (p. 602), d admettre une exception dans l'exception pour la partie réglementaire en matière électorale ?

Dans la deuxième exception relative à l'ordre civil, l'auteur admet (p. 602), que, si les réclamations de l* intérêt individuel contre une mesure administrative peuvent se fonder sur des droits de propriété ou sur des droits analogues , c'est l autorité jitdiciaire seule gui peut être légalement saisie.

Cette régie n'est-elle point trop absolue , et ne doit-il pas arriver que les actes administratifs froissent des droits de propriété ou des droits analo-. gués, sans que pour cela la juridiction contentieuse soit incompétente?

J'ajoute que M. Laferrière se fonde aussi sur les principes de la loi romaine.

XL L'Ecole de Droit de Dijon a adopté la pensée de M. Macarel, sur l'application de certaines lois romaines , pensée q[ui , comme je l'ai indiqué , a été également émise par M. Laferrière. M. Macarel s'appuyait sur la doctrine de M. Henrion de Pansey , qui dans les premiers chapitres de son bel ouvrage de V Autorité judiciaire en FrancCjB défini le contentieux en général , par rapport à l'autorité judiciaire (1 ) et c'est M. Macarel qui a cru pouvoir en faire l'application aux matières admi« tiîstralives (p. 29). Je ferai remarquer aue M. Henrion de Pai-»ey ne parle plus de ces lois romaines, lorsquau chap. 38, il se demande v

il) Edil. de 1827', lom. V , p. 202 et 331.

186 NOTES ET OMBaVATlONS SVA LÀ COHPJhliNCE.

Qu est-ce que le pouî^oir administratif? Quelle est sa nature? Quelles en sont les bornes? et au cbap. 41 , Qu'est-ce que le contentieux administratif?

A cette queslion ii répond que ce sont les affaires sur lesquelles le roi a le droit de statuer. Je ne suivrai pas cet auteur dans ses explications trop peu pratiques, parce que cela me parait inutile; je tenais seulement â constater que l'auteur duquel la doctrine de TEcole de Dijon semblait avoir éié extraite y ne fait pas au droit administratif l'application d'une seule ligne des lois romaines.

J'arrive à MM. Proodhon et Ssrrigny.

1° a On entend , en général, par contentieux tout ce qui est contestable , dit M . Proodhon , Traité dit domaine public, 1. 1 , p. 184 , n*» 141 et suiv.

y> Lorsque l'administration ordonne une cbose qui ne dépend que de l'empire dont elle est constitutionnellement revêtue , il n'y a point de contentieux à élever contre elle , puisqu'on ne peut lui contester le droit qu'elle exerce. ^

» Au contraire , lorsque le fait administratif est , pour sa légalité , sou* mis à des conditions fondées sur des droits acquis à quelques particuliers , il y a matière à contentieux , parce que ceux-ci doivent avoir la faculté de s'opposer à la violation de leurs droits et d'élever en conséquence toute contestation légitime à ce sujet.

» Le contentieux administratif a donc lieu lors^e la lésion pour laquelle on réclame a sa cause dans quelque opération ordonnée par l'administration , et qu'il s'agit d'un intérêt à raison duc|uel il est permis de la citer devant un tribunal, dont la décision doit lui faire la loi comme à tout particulier.

. » Toute la difficulté sur ce point consiste donc à savoir distinguer les actes et les intérêts à raison desquels on peut , ou non , imposer à l'administration la loi d'un jugement autre que celui qu'elle aurait porté elle-même.

» Pour éclaircir cette difQculté , il nous faut reprendre les choses de plus baut, en remontant au principe constitutionnel delà compétence du pouvoir exécutif.

» Il a dans ses attributions , pour l'intérieur de l'état , la direction dispositive de toutes les matières purement administratives , telles que le tracé et l'établissement des routes et des canaux de navigation intérieure ; la conclusion des marcbés avec les entrepreneurs des travaux publics ; l'établissement des plans généraux d'alignement dans les villes; les règlements sur la direction des eaux , dont nous parlerons amplement dans la suite; la répaitition des impôts directs déci'étés parla législature ; toutes les mesures sanitaires ou de salubrité , et autres , à prescrire pour la sûreté et la tranquillité publique, etc. , etc.

» Sui' quoi il ne faut pas perdre de vue que , comme on l'a déjà dit

lérêt individuel ne doit l'arrêter dans sa marche , soit parce qu'étant constitutionnellement chargé de gouverner, il faut bien qu'il ait lau-

néral.

▲dhinistràtion actitb. — «0 S6T. 167

» A Ift rériié , loi*sque les travaux prescrits par radroÎDÎstratîoa eauseut une lésion dans les droits légilimement acquis à un tiers, ce-, lui-ci est bien fondé à demander une indeninilé; il peut aussi, en sadressant à Tadminislration elle-même , lui représenter que la route ou le canal dont elle a ordonné l'établissement seraient plus convenablement tracés ailleurs; mais il ne pourrait exiger que les clioses fussent; conservées dans leur état primitif, et il ny a aucune autorité judiciaire qui puisse l'ordonner ainsi, puisque l'admiuistration active, agissant en, souveraine dans les matières de sa compétence, ne doit subir la loi d'aucun jugement étranger à celui (qu'elle ï)orte elle-même. Il n'y a donc point ici de contentieux , et Ion doit appliquer à tous les cas énumérés cidessus et autres de même nature la régie établie par la loi romaine , suivant laquelle les magistratures subalternes sont mcompétentes dans tout ce qui appartient à l'empire 'Ea quœmagis imperii sutit quàni juridiC" tionis , magistrcUus municipalisjacere non potestÇL. 26, ff. ad municipal lent, lib. 50, lit. 1 )• . .

» Mais , quelle que soit Tomnipotence de l'administration dans les chose» qui appartiennent à l'empire, il faut bien qu'elle-même se leconnaisse soumise à remplir les engagements qu'elle a contractés, et qu'il y ait quelques juffes pour la condamner à les exécuter, et pour prononcer sur les difficultés qui peuvent s'élever entre elle et les entrepreneurs des travaux 'publics y touchant le sens et l'exécution des clauses de leurs marchés; il y a donc là nécessairement du contentieux administratif, et ce contentieux doit , aux termes de Fart. 5 de la loi du 28 pluviôse an 8 » être porté aux conseils de préfecture.

» Et encore , malgré cette même omnipotence de l'administration aC"

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droits légitimement acquis à quelqu'un , celui-ci est fondé à dire que , ne devant souffrir le sacrifice de sa propriété pour cause d'utilité publique qu'à la charge d'une juste indemnité, il doit avoir la faculté de l'exiger^ et de traduire , en cas de contestation , l'administration dle-même pardevant le tribunal compétent pour en décider.

» D'autre part , il arrive bien plus souvent encore que l'administration elle-même a des réclamations à faire contre ceux qui se portent à dégrader les routes, ou à embarrasser la viabilité; contre ceux qui auraient causé quelques lésions dans les canaux et rivières navigables , dans les ponts , les écluses et autres ouvrages d'art destinés nu service public , ainsi que sur les chemins de halage. Alors, les actions auxquelles ces diverses causes donnent lieu, pour faire condamner les contrevenans aux amendes ^' '' ' i i • . ^ i j- ...... j__ j

causés au

intentées et poursuivies à la requ( rait en être juge elle-même, et c'est au conseil de préfecture qu'elles doivent être portées. '

» Teil( s sont en général , les sources ou les causes du contentieux administratif.

» Tels sent les principes de la distinction à faire entre les faits ou actes , et lés intérêts qui sont placés en dedans ou en dehors de la catégorie de ce contentieux. »

Quoique la doctrine de M. Proudhon me paraisse de nature à produire relte conséquence, que la matière est content ieuse lorsqu'il y a violation d'un droit ou d'un droit acquis , cependant on peut se demander :