I. Voy. n

II. M. IsAMBERT, t. 2, p. 321 , noie 1 , et t. 6, p. xxij, conteste aux ministres le droit de faire des réglemens généraux ; « ils ne statuent, 5) dit-il , que sur les cas particuliers par voie 'de décision ; c*est le roi 3) qui gouverne et qui administre./... Si des lois spéciales ont donné aux » maires des communes le droit de faire des ordonnances sur la police, 3) aux préfets sur les cours d'eau, il n'en existe aucune , qui autorise les » ministres à faire , sous le titre d'arrêtés , des ordonnances générales. »

Je ne partage pas cette opinion , qui est contraire à l'essence même du pouvoir ministériel. Les ministres , chacun dans ses attributions , exercent un pouvoir réglementaire supérieur à celui des préfets. Dans tous les cas où les lois et ordonnances accordent aux préfets le droit de faire un règlement , à plus forte raison , le ministre , autorité supérieure qui peut infirmer ce règlement , a-t-il pouvoir pour le faire luimême : le motif d'attribution d'autorité l'églementaire aux maires , se rattache à la délimitation du pouvoir central et du pouvoir municipal , et ne peut exercer d'influence sur l'autorité des agens supérieurs du pouvoir exécutif.

A mon livre de la Juridiction, no» 984 , 989-3° , 990 , 995, 999 , 1001 , 1007 , 1011 , 1016, on peut consulter divers cas dans lesquels les mmistres sont autorisés à faire des réglemens.

IlL 1° J'ai aussi énuméré aux n^s 930 et suiv. , les matières dans lesquelles les préfets peuvent faire des arrêtés obligatoires.

POCVOIR EXÉCUTIF PDB. — N^s 18-19. ï

2o Un préfet ne pourrait prononcer la révocation et le renouvellement de tous les gardes champêtres des communes de son département ^ et prescrire des dispositions tant pour leur nomination, la filiation et le paiement de leur traiiement, que pour leur habillement uniforme. -^ Ce règlement aurait évidemment le caractère d'un règlement d'administration publique y et serait en dehors des attributions préfectorales.

Ordonnance du 11 février 1820, rapportée par M. Isambebt^ t. 7, pag. 602.

3^ Voyez le n® i9, pour ce qui concerne le pouvoir municipal.

M. CoTELLE, t. i , pag. 55, n*» 4, trace ainsi la différence qui existe entre ces deux espèces de réglemens : « Les règlement » farticuUer$ sont ceux qui statuent au regard des personnes » et des intérêts individuels qui s'y trouvent indiqués pour » l'exécution des lois et des réglemens généraux. Les règlement » généraux déterminent pour tou$ des obligations et des droits » qui modifieront, soit la propriété des biens, soit les facultés » industrielles ou ordinaires. Les réglemens particuliers font » naître ces droits ou les constituent. »

Voy. aussi, Gébando, t. 1 , p. 119; Folcabt, l. 1 , p. 90^ n^ 68; et mes n«» 79, 146, U7 et suiv.

L Voy. les n^ 17, MB, >r 49, 150 et 223.

IL Les infractions aux réglemens administratifs légalement faits, sont punies par l'art. 471 , n° 15 du code pénal. Si ces réglemens étaient illégaux , s'ils avaient été pris en dehors du cercle des attributions confiées au pouvoir de qui ils émanent, ils ne seraient point obligatoires; les contraventions à leurs dispositions n'entraîneraient aucune peine et les tribunaux leur refuseraient toute sanction. Voy. le numéro suivant.

IlL Un r^lement, qu^il soit général ou particul'er , doit toujours avoir en vue Tinlérél public. Ceux qui ne réglementent que des intérêts privés , entièrement élraugers à l'ordre public , sont dépourvus de toute force obligatoire.

Tel serait l'arrêté qui prescrirait une retenue sur le salaire des ouvriers pour fournir des secours aux blessés ainsi qu'à leurs veuves. C. Cass. 21 juillet 1838, Desjobert c. Robert.

IV. L'étendue des pouvoirs du maire pour la police municipale a été fixée par les lois des 16-24 août 1790 , lit. 11, art. 3. — 19-22 juillet 1791 , lit. i^^, art. 46, et parla loi du 18 juillet 1837, art. 11.

6 NOTES ET OBSEftVATIOKS SUE LA GOMPiTBNCE.

M. Henriou pe Panset, De rÀuioriti municipale, p. 454 et suiv., a présenté une analyse de la législation et de la jurisprudence sur celle malière.

On peut aussi consulter âbhand Dalloz , v® Autorité municipale, art. 3, § 4 ; Gérando, t. 4 , p. 'I 72 ; Foucart, 1 3, p. 56, no 62. — Proudhon, l. 2, p. 82 , no 378.

Voy. n? 740-i».

V. Les préfets peuvent-ils faire des réglemens de police muni" cipahf soit directement ^ soit après refus du maire.

Avant la loi du 18 juillet 1837, la controverse la plus vive s'était élevëe sur la solution de cette question. La cour de cassation jugeait rafïirmative, qui était repoussée par les publicistes les plus célèbres , Hbnrion db

PaNSEY> DcJPIN, ISAMBERT, CtC. Le JoURNAL DES COMMUNES, t. 1 , p. 161,

no 1 15, a résumé Télat de la jurisprudence et de la doctrine en critiquant un arrêt du 18 janvier 1828, Antoine Rojr.

Je crois pouvoir affirmer que depuis la loi de 1857 , personne n a soutenu que les préfets eussent le droit de faire directement des arrêtés de police municipale. — Ce droit n'appartient pas non plus aux ministres.

La difficulté est plus sérieuse, lorsque le maire refuse de faire un arrêté sur un objet de police municipale, et, cju'en vertu de Fart. 15, le préfet lui a déclare qu'il allait procéder à son lieu et place.

D*une circulaire de M. le ministre de l'intérieur du 1«' juillet 1840, il résulte que l'administration supérieure reconnaît aut préfets le droit d'user des dispositions de l'art. 15, pour faire des arrêtés ae police municipale.

Cette opinion me paraît, ainsi qu'à M. Duvergier, t. 37 > p.^ ^Zlè, note 1 , et t. 40, p. 526, note 1 , une erreur grave. Cet auteur cite les

Saroles de M. Vivien , rapporteur , qui doivent révéler le véritable esprit e la loi.

Si le maire néglige de veiller à la sécurité et à la salubrité municipales ^ ses concitoyens ne le rééliront pas. Le préfet peut le stimuler, le blâmer , le suspendre et provoquer sa révocation. Là se borne l'autorité du pouvoir supérieur. Duvergier, Uko cilaio.

Mais le préfet peut-il modifier un arrêté en approuvant une partie de cet arrêté et en annulant l'autre partie.

M. le ministre de l'intérieur, dans la circulaire déjà citée, décide la négative, ce qui est approuvé par M. Duvergier; je ne partage pas cette opinion : c'est faire naître une lutte fâcheuse entre le pouvoir municipal et le pouvoir préfectoral. Dans un long arrêté , il peut y avoir des dispositions fort sages, et d'autres moins conformes à la légalité ou à une bonne administration. Pourquoi annuler le travail du maire? je conçois que M. le ministre ait préféré ce résultat, parce qu'il accorde au préfet le droit de suppléer au silence du maire, mais M. Duvergier qui n'admet pas ce droit, aurait dû, ce me semble, adopter l'interprétation la plus conforme à la critiçjue qu'il a faite de la dernière partie delà circulaire. La Cour de cassation a appliqué un arrêté dont une partie seulement avait été approuvée. Examinée au point de vue judiciaire, comment cette solution pourrait-elle souffrir difficulté? La publication iaile par le maire d'une disposition de police approuvée par le préfet suffit pour que le tribunal de police soit obligé d'en faire l'application , sans qu'il ait le droit de rechercher si cette disposition fesait partie d'un travail réglementaire plus étendu.

POUVOIR EXÉCUTIF MJB. — N<> 19. 9

M. Sbrbigny, t. 2, p. 395, n? 1058, va plus loin. U rappelle que le projet de loi coinprenait le moi modj/ier qui mi retranche, et cependant il est d'avis que le préfet peut rectifier caifond les arrêtés des maires. Je ne vais pas jusque là ; je dois dire que les exemples que cite Af . Serrigny ne se rattachent pas aux arrêtés réglementaires prévus par lart. 11 > m&is à des actes spéciaux de police > et que cet estimable auteur ajoute lui-même que lart. 11 de la loi du 18 juillet 1857 , n'est pas

ijoute que le maire dont 1 arrêté n est approuvé que partiellement a incontestablemeut le droit de ne pas le^ publier , mais s'il publie la partie approuvée, personne ne peut s'opposer à l'exécution de cette partie, dont il annonce vouloir faire observer les dispositions.

Enfin, il faut reconnaître^ que les préfets ont le droit de faire directement des réglemens de police sur les objets confiés à la vigilance de l'autorité municipale , lorsqu'il s'agit de mesures générales y applicable à toutes les communes d'un département. V6y. n® 962-1 1®, et les Lettres ministérielles des 18 janvier et 31 octobre 1858. (Journal des Communes, t. 13 , p. 141. ) C. de cass., 23 avril 1835, Dangler.

YI. Le roi peut-il , par ordonnance royale spéciale pour telle ville , réglementer deimatiires de police municipale?

En fait, le roi a usé de ce pouvoir; il suffit d'ouvrir le Bulletin des lois pour en trouver des preuves nombreuses, du moins jusqu'en 1857. Les professions de bouchers et de boulangers sont réglementées dans telle ou telle ville par des ordonnances royales; je conçoi? qu'à l'époque où on accordait même au préfet le droit de faire un arrêté de police municipale , une ordonnance royale ait pu valablement intervenir sur des objets d'une aussi haute importarice que la boucherie et la boulangerie ; ainsi, sans approuver le motif que la cour de cassation tire de ce que le droit placé par la loi dans les attributions de t autorité municipale appartient au même titre au pouvoir administratif supérieur , principe qui tendrait à dénaturer le pouvoir municipal et qui permettrait au préfet , évidemment pouvoir supérieur , par rapport an maire, de faire des arrêtés relatifs a la police purement locale, j'accepterais les arrêts de cette cour rendus à diverses époques et déclarant légaux des décrets et ordonnances de 1810, de 1812, de 1817, etc., sur le commerce de la boucherie et de la boulangerie, dans telle ou telle ville ( voy. notamment les arrêts des 30 mai 1834, 9 novembre 1839, 16 juillet 1840.) Mais depuis la loi du 18 juillet 1857, après une discussion solennelle comme celle oiii a eu lieu , je n'hésite pas à décider , avec M. Dcvergier , t. 37 , p. 255 , note 1 1, que les maires ont exclusivement le droit de faire tous les arrêtés de police municipale. C'est en vertu d'une délégation législative, que le pouvoir municipal s'exerce , blesse souvent nos droits et le fait sans moyens de recours contentieux , par suite d'un déclassement. Une ordonnance royale, à moins d'une délégation formelle, ne jouit pas de cette prérogative. Néanmoins, et je l'ai indiqué n® 1099, le roi, chef de la police générale du royaume , aurait le droit de faire des réglemens généraux sur deux professions dont l'exercice se rattache si essentiellement à la salubrité publique, la boulangerie et la boucherie , mais il faut que ce» réglemens soient généraux sans acception de localité ; il serait même à déirer que le pouvoir législatif posât dans une loi quelques principes.

iO NOTES ET OBSERVATIONS SUR LA COMPÉTENCE.

en déléguant le soin d'organiser au pouvoir exécutif, au roi par ordoirnance royale pour la g^éralilé des villes, et au maire par arrêté spécial ce qui concerne la commune. De cette manière tous les principes recevraient leur naturelle et légitime application.

supérieur , le pouvoir municipal pourrait passer complètement dans les mains de Tautorité centrale , ce qui est essentiellement contraire à Tesprit et au texte de la loi du 18 juillet 1857; car ce quon déciderait pour la boulangerie « on le déciderait aussi pour la propreté des rues , leur éclairage, les défenses de tenir les portes ouvertes après telle heure, de jouer du cor de chasse aux. fenêtres, etc. et ce que l'habitant supporte avec résignation de la part du chef de la commune lui paraîtrait intolérable et tyrannique de la part du pouvoir central. L'autorité de ce dernier pouvoir ne commence qu'au moment ou la nature des précautions à prendre, des troubles k prévenir, des séditions à comprimer, est telle que les mesures habituelles de la police munici-

Eale seraient insuIBsantes ; c'est alors le préfet qui est revêtu des allriutions nécessaires pour maintenir l'ordre (2). Une dernière conséquence me frappe dans le système que je combats : le maire tient son droit de la loi; qu arriverait-il s'il se fesait un arrêté de police municipale contraiie à une ordonnance royale réglant le même objet pour sa commune ? Pourrait-on lui opposer cette ordonnance ? mais en cas d'affirmative , l'ordonnance viendrait détruire la loi ? donc elle serait illégale. Donc , on doit , à priori , refuser le droit de la rendre au pouvoir exécutif supérieur.

I. Sur le droit qu'ont les tribunaux de refuser toute sanction aux actes illégaux du pouvoir exécutif, voy. n°* 536 et 742, et ma Théorie du Code Pénal, t. 8, p. 360.

IL Le pouvoir administratif a le même droit et c'est à fort que M. BouLATiGNiER , commissaire du roi , dans Taffiire de la ville d'Orléans ( ordon. du ^5 juin ^841 ), a fait une distinction entre les ordonnances contenant des réglemens généraux et celles qui n'ont trait qua des intérêts individuels.

(1) L'arrêt de 1840, rendu en audience solennelle, ne repose plus sur cette doctrine ; il se fonde sur Tart. 7 de la loi des 2 - 1 7 mars 1 791 , duquel , dit la cour , il résulte qu'une ordonnance royale a le droit de régler ce qui concerne la profession de noulanger dans telle ville; mais cet article me parait de la même nature que toutes les lois qui se sont occupées des objets soumis à la police , sans spécialiser à qui appartiendra lé pouvoir de régler. Cet article dit : — Les professions ; etc.... sont libres, à la charge de se conformer *aux réglemens de police qui sont ou pourront être faits. La question reste de savoir si, d'après la loi du 18 juillet 1837, pour les professions, comme pour tout autre objet , la police locale n'appartient pas exclusivement au maire de chaque commune.

(2) M. Lafbrrière , p. 569, adopte reUe opinion et ciie un passage du rapport de M. Vivien, qui indique que telle a été le pensée du législateur de 1837.

FOUVOIK EXÉCUTIF PUB. — N<>« 21-23. If

Il reconnaît que le conseil-d'état peut examiner la légalité de celles-ci : « Mais, ajoute-t-iU quant à des réglemens d'adminis** » tration publique , proprement dits; c'est-à-dire à des actes » r^lementaires embrassant une généralité d'intérêts , le con- » seH-d'état n'en a jamais annulé tm seul comme illégal. »

Sans doute ; le conseil-d'état, pas plus que les tribunaux ordinaires, ne pourra annuler directement de pareils r^Iemens ; aussi doit-on décider qu'on ne peut exercer aucun recours direct contre de pareils actes (Voy. n"" 33 ). Mais si l'on se pourvoit, non plus contre le règlement lui-même, mais contre une ordonnance ou un arrêté qui en Cat l'application , le de< voir du conseil-d'état , comme celui des tribunaux ordinaires, est de refuser toute sanction à cet acte entaché d'illégalité,

La partie qui se plaint ne demande pas que la nullité de l'ordonnance réglementaire soit prononcée , mais qu'on refuse d'en faire l'application à l'espèce particulière. Yoy. au surplus mes no/e< sur les n*'* 35 et 536.

Le conseil-d'état avait rendu une décision conforme à ces principes, le 48 août iS3i {Bertrand), Elle est indiquée sous Icn» 23.

Voy. n«» 10, 4 5 et suiv.

CoTELLE, t. 4 , p. 8, n"" 4 7; et Henbion de Pansey, de Vauiorité judiciaire»

Le pouvoir exécutif et la puissance législative se trouvèrent quelquefois confondus dans les mains de rÀBsemblée consti' tuante. Cotelle , t. 4 , p. 38 , no 9 et suiv.

Non-seulement la Convention exerça ces deux pouvoirs , mais elle usurpa les fonctions judiciaires , par elle-même et par ses commissaires extraordinaires.

Il faut remarquer que toutes prescriptions ou déchéances emportant la perte d'un droit acquis, ne peuvent être établies que par une loi.

£o vertu de ce principe, le conseil-d'état a annulé une dév cision de la commission de liquidation de l'indemnité due aux émigrés, qui avait déclaré déchus de leurs droits les héritiers d'un émigré, faute par eux d'avoir produit leurs titres dans les délais fixés par Fordognance du 8 mars 4829 : il a considéré que la loi du 27 avril 4825 , n'ayant prescrit aucun délai pour

12 NOTES ET OBSEBYATIONS 8BR LA CiMIIPÉTENCE*

rinslructioD des demandes et réclamaiions » la commissioD n'avait pu appliquer aucune disposition de rejet et de déchéance, f 8 août iS^U Bertrand, et les observations de M. Ma- GABEL , sur celte ordonnance.

Cette ordonnance consacre aussi implicitement le principe posé dans les n<^^ 20, 34 et 35.