II. Du domaine public

54. Le domaine public diffère grandement du domaine privé; il n’est pas susceptible d’une véritable propriété. En effet, ce qui caractérise le droit de propriété, c’est qu’il est absolu et exclusif : lo propriétaire seul jouit, et il a le droit d’exclure toute autre personne de la jouissance de sa chose. L’Etat n’a pas ce pouvoir exclusif sur les biens qui composent le domaine public : pour mieux dire, ce n’est pas lui qui en jouit, c’est le public ; il a seulement la gestion d’un domaine qui est destiné à l’usage de tous. Il est vrai que l’Etat n’a pas, même sur son domaine privé, les dr.oits d’un propriétaire, mais du moins il en jouit, et il en peut exclure toute autre personne. Il peut aussi l’aliéner, tandis que le domaine public est hors du commerce. Des biens dont on ne peut ni disposer, ni jouir à titre exclusif ne forment pas une propriété; aussi l’article 714 dit-il que ces choses n’appartiennent à personne et que l’usage en est commun à tous (î).

55. Les biens du domaine public sont placés hors du commerce. C’est ce que l’article 538 marque en disant qu’ils ne sont pas susceptibles d’une propriété privée : la destination publique de ces biens et le droit exclusif de propriété sont incompatibles. Puisque c’est la destination publique qui place ces biens hors du commerce, il en faut conclure qu’ils restent dans le commerce aussi longtemps que cette destination publique n’est pas un fait accompli. Suffit-il qu’un terrain soit exproprié pour cause d’utilité publique pour que dès cet instant il soit hors du commerce? Non, il faut qu’il soit devenu une voie publique, route, chemin de fer ou canal. En effet, il est possible que les travaux projetés ne s’exécutent pas, ou que l’exécution en soit ajournée; tant que les terrains n’ont pas été employés aux travaux pour lesquels ils ont été acquis, on ne peut pas dire qu’ils servent à tous et qu’ils n’appartiennent à personne. La cour de cassation l’a jugé ainsi en matière

(1) Proudhon, Du domaine public, n° 202,

des biens.

d’alignement. Les plans généraux d ’alignementdésignent les terrains qui doivent faire partie des rues d’une ville. Si les rues ne sont pas encore ouvertes, les terrains désignés restent propriété privée, et par conséquent dans le commerce (1). L’effet ne peut pas précéder la cause; la cause pour laquelle les terrains employés aux travaux publics sont mis hors du commerce, c’est qu’ils sont à l’usage de tous; or, ils ne sont à l’usage de tous que lorsqu’ils sont convertis en voie publique.

56. Les biens du domaine public, étant hors du commerce, sont par cela même inaliénables et imprescriptibles; ils ne peuvent devenir propriété privée, comme le dit l’article 538. Ce principe reçoit cependant des modifications. Sous l’ancien régime, les princes jouissaient presque partout d’un pouvoir absolu : ils disposaient du domaine public, qui se confondait avec le domaine de la couronne. Ces actes ont conféré une propriété privée aux concessionnaires; il se trouve qu’aujourd’hui. encore, il y a des canaux qui sont dans le domaine des particuliers. Toutefois les ' princes, quelque absolus qu’ils fussent, ne pouvaient pas l’impossible : or, il est impossible qu’une voie publique soit propriété privée. La concession n’a donné aux concessionnaires qu’une propriété limitée, grevée d’une charge, ou, comme dit la jurisprudence, d’une servitude perpétuelle, laquelle assujettit la voie concédée au service public pour lequel elle a été créée. Il y a quelque analogie, sous ce rapport, entre les anciennes concessions et les concessions qui se font d’après nos lois modernes. Les concessionnaires ont aussi un droit sur les voies concédées ; mais ce droit n’est pas encore défini, précisé, comme nous l’avons dit plus haut (n° 35).

Les biens qui sont hors du commerce sont imprescriptibles. Donc les biens du domaine public ne peuvent pas être prescrits aussi longtemps qu’ils font -partie de ce domaine, c est-à-dire aussi longtemps que leur destination publique subsiste. Bien que cette question ait été portée

(1) Arrêt de cassation du 30 avril 1862 (Dalloz, 1862, 1, 227). Aubry et

JX&U) 1* il) p. lit

devant la cour -de cassation, et à deux reprises aans la même affaire, nous croyons inutile d’y insister parce qu’il n’y a pas l’ombre d’un doute (1).

57. Quand une voie publique, telle qu’un chemin de fer, doit, passer par un terrain appartenant au domaine public, y a-t-il lieu d’exproprier ce terrain? La négative n’est pas douteuse. Il y a une raison de décider qui est péremptoire : l’expropriation aboutit à une aliénation, volontaire ou forcée, peu importe; or, les biens du domaine public ne peuvent pas être aliénés. On pourrait objecter que l’aliénation n’est que fictive, en ce sens que les terrains expropriés sortent, à la vérité, du domaine public, pour devenir propriété des concessionnaires, mais qu’ils y rentrent ensuite à titre de voies publiques. A cela on répond, et la réponse est décisive, qu’il appartient à l’Etat seul de voir si l’intérêt général permet qu’un terrain appartenant au domaine public change ainsi de destination. C’est un terrain dépendant d’une fortification; convient-il que ce terrain cesse de faire partie d’une forteresse pour servir à la construction d’un chemin de fer? L’Etat seul et le ministre de la guerre, son organe, ont qualité pour décider des questions qui touchent à la défense nationale ; les tribunaux sont absolument incompétents. C’est dire qu’il ne peut pas être question d’exproprier le domaine public. Les concessionnaires doivent s’adresser au gouvernement, c’est lui qui décidera (2). En France, un décret du 16 août 1853 a fixé l’organisation et les attributions de la commission mixte des travaux publics, et réglé les mesures qui doivent être prises pour concilier les exigences des divers services relativement aux terrains qui font partie du domaine public.

58. Les biens qui dépendent du domaine public peuvent rentrer dans le commerce. Cela arrive lorsque la destination publique de ces biens vient à cesser. L’article 541 en donne un exemple. Quand une place de guerre est sup-

(1) Arrêt de cassation du 27 novembre 1835, rendu chambres réunies (Dalloz, au mot Domaine public, n° 44, 1°).

(2) Arrêts de cassation du 17 février 1847 et du 3 mars 1862 (Dalloz, 1847, 1, 315 et 1862, 1, 291),

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primée que deviennent les terrains et les édifices qui composaient les fortifications? « Ils appartiennent à l’Etat, dit la loi, s’ils n’ont été valablement aliénés ou si la propriété n’en a pas été prescrite contre lui. » C’est dire qu’ils deviennent susceptibles de propriété privée, ou, en d’autres termes, qu’ils rentrent dans le commerce. L’Etat peut les aliéner; cela prouve que les biens sortent du domaine public de ’l’Etat pour entrer dans son domaine privé, car les biens du domaine privé peuvent seuls être aliénés. Devenus aliénables, ces biens sont par cela même prescriptibles. Tous les biens attribués au domaine public par le code civil peuvent rentrer dans le. commerce. Pour les rivages de la mer, cela arrive quand une partie du rivage cesse d’être couverte par les flots; les terrains découverts deviennent dans ce cas des relais ; ils continuent à appartenir à l’Etat, mais c’est à titre de domaine privé, c’est-à-dire qu’ils rentrent dans le commerce et deviennent aliénables et prescriptibles. Le rivage entier est parfois abandonné par la mer; la mer s’est complètement retirée de Harfleur et d’ Aigues-Mortes ; par cette retraite des eaux, le rivage est devenu un terrain cultivable, et, ne servant plus à une destination publique, il est entré dans le domaine privé de l’Etat. Les fleuves cesseraient d’être une dépendance du domaine public, du moment qu’ils ne seraient plus navigables; dans l’opinion consacrée par la jurisprudence, ils deviendraient chose commune; dans celle que nous avons adoptée, ils deviendraient propriété des riverains. Quant aux routes, il arrive fréquemment quelles sont redressées; par suite elles cessent, en partie du moins, d’être consacrées à des usages publics ; d’où suit quelles rentrent dans le domaine privé de l’Etat, et parfois dans celui des communes, comme nous le dirons plus loin.

59. Comment se fait ce passage du domaine public au domaine privé? Faut-il un acte de l’autorité administrative? La question est très-importante pour la prescription, les biens du domaine privé étant prescriptibles, tandis que ceux du domaine public ne peuvent pas être prescrits (1).

(1) Voyez les autorités dans Dalloz, au mot Domaine public f n° 62.

Il nous semble qu’il faut distinguer. Il y a des biens dépendants du domaine public qui peuvent faire partie soit du domaine public, soit du domaine privé, suivant la volonté de l’administration. Ces biens ne peuvent sortir du domaine public pour entrer dans le domaine privé que par un acte du gouvernement. Tels sont les rivages de la mer : tant que les flots de la mer les couvrent, ils font partie du domaine public, ils sont hors du commerce, et partant les riverains ne peuvent les prescrire. Mais le gouvernement peut concéder des terrains dépendants du rivage, à charge par le concessionnaire de les mettre à l’abri de l’invasion des flots. C’est ce que nous avons dit plus haut (n05 42et s.). Dans ce cas, il faut nécessairement un acte de l’autorité, puisque ce n’est que par une concession que les terres dont il s’agit peuvent sortir du domaine public. Il en est de même des terrains dépendants d’une fortification. Le gouvernement peut abandonner les fortifications, soit en tout, en les démolissant, soit en partie, en délaissant des terres ou dés édifices qui ne sont pas nécessaires pour la défense. Tant qu’il maintient la place de guerre, les terrains militaires ne peuvent entrer dans le domaine privé que par un acte de l’administration ; donc aucune prescription ne pourra être invoquée contre le domaine public (i).

Mais si les biens du domaine public sont de telle nature que leur destination publique peut cesser sans un acte de l’autorité, il faut décider qu’ils renlrent dans le commerce du moment qu’il est constant qu’ils ne servent plus à l’usagé de tous. Pour les rivages de la mer, cela arrive lorsque, par l’effet de la naturelles flots ne couvrent plus une partie du rivage; ce terrain se change alors en relais, et par suite devient une dépendance du domaine privé, comme nous l’avons dit (n° 43). S’agit-il d’une place de guerre, qui est l’œuvre de l’homme, il faut aussi la volonté de l’homme pour qu’ elle perde cette destination. Mais faut-il une déclaration expresse, un acte? On cite la loi du 10 mai 1791, qui prescrit les formes dans lesquelles l’administra-

(1) Arrêt de cassation, chambres réunies, du 27 novembre 1835 (Dalloz, au mot Domaine 'public, n° 44).

S2 DES BIENS

lion militaire fait la remise au domaine des terrains quelle abandonne (titre IV, art. 2) (1). N’est-ce pas donner à cette disposition une portée qu elle n’a pas? Elle prévoit le cas de l’abandon exprès, mais elle ne dit pas que l’abandon ne peut être tacite. Si, depuis des siècles, l’Etat a démoli une forteresse, ou s’il l’a laissée tomber en ruine, dira-t-on que les terrains, qui évidemment ne peuvent plus servir à la défense, continuent à appartenir au domaine public dans l’intérêt de la défense? Cela serait absurde (2). Reste une difficulté. À- partir de quel moment peut-on admettre que l’administration a abandonné une place de guerre? C’est une question de fait.

La même difficulté se présente pour les routes et les chemins vicinaux, et elle reçoit la même solution. Il arrive tous les jours que l’administration abandonne une partie d’une route pour la redresser, la rectifier ou pour faire jouir un plus grand nombre de localités du bienfait de cette voie de communication. Rarement il intervient un acte qui déclare formellement que l’administration abandonne l’ancienne route. Le plus souvent l'abandon sera tacite. Et alors naît de nouveau la question de savoir à partir de quel moment la prescription court. Suffit-il qu’un riverain ait possédé pendant trente ans pour qu’il y ait prescription? D’après la rigueur des principes, il faut décider que la prescription ne peut courir que du moment où l’administration a fait l’abandon de la route. C’est donc, avant tout, ce fait qu’il faut prouver (3). Cela n’est pas chose facile; mais il en est ainsi dans tous les cas où il faut prouver une volonté tacite.

60. Les biens du domaine public qui ne servent plus a l’usage auquel ils sont destinés' rentrent, en général, dans le domaine privé de l’Etat. Il y a cependant un cas dans lequel ces biens deviennent propriété communale. Une rue ou un chemin vicinal est cédé, à titre gratuit, à l’Etat, pour servir à la construction dune route ; puis l’administration

(1) Aubry et Rau, t. II-, p. 48 et note 6.

(2) Arrêt de rejet du 30 juillet 1839 (Dalloz, au mot Domaine public, n°62).

iQ®mrï?ts Jh 18 mara 1845 (Dalloz, 1845, 1, 243) et du 24 avril

1855 (Dalloz, 18ot>, 1, 206).

abandonne cette route ; la voie abandonnée redevient ce quelle était avant la cession qui en avait été faite à l’Etat, elle rentre dans le domaine public de la commune, si elle est maintenue comme voie de communication; sinon, elle devient une dépendance du domaine privé de la commune. Cela a été décidé ainsi en France par deux avis du conseil d’Etat (1); la décision n’est que l’application des principes du droit commun. La cession gratuite du terrain communal est faite sous condition qu’il sera employé à une route ; si la route ne se fait pas, ou, ce qui revient au même, si elle est abandonnée, la commune doit avoir le droit de reprendre son terrain, soit pour le maintenir à l’état de rue ou de chemin vicinal, soit pour le posséder comme propriété communale.

61. Quand une route est abandonnée, elle rentre dans le domaine privé de l’Etat et elle peut devenir propriété particulière. Quelle sera alors la position des propriétaires qui étaient riverains d’une voie de communication, et qui ■maintenant vont se trouver en face d’une propriété privée? Comme riverains, ils avaient une issue sur la voie publique, ils y avaient pratiqué des vues et des jours ; conserveront-ils ce droit à titre de servitude, ou ne le conserveront-ils pas ? Nous reviendrons sur la question au titre des Servitudes . Pour le moment, nous nous bornerons à citer une loi française qui a cherché à concilier les droits du domaine avec les droits des propriétaires riverains. Quand on se place au point de vue des droits de l’Etat, on doit décider que les riverains n’ont aucun droit sur la route abandonnée, car tant quelle était route, elle était imprescriptible, c’est-à-dire que les riverains n’ont pu y acquérir aucun droit ni de propriété, ni de servitude. Par contre, si l’on se place au point de vue des riverains, on peut dire qu’ils ont construit, pratiqué des issues et des vues, à titre de droit, que l’Etat ne peut pas leur enlever ce droit et diminuer considérablement la valeur de leurs propriétés sans les indemniser. Le but de la loi du

(1) Avis du conseil d’Etat du 22 juillet 1858 et du 22 novembre 1860 (Dalloz, 1859, 3, 54 et 1863, 3, 55).

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31 mai 1842 est de concilier ces intérêts et ces dm'i opposés (i). Us