I. Du domaine privé

50. L Etat a sur les biens qui forment le domaine privé un vrai droit de propriété : tel est le principe enseigné par tous les auteurs (i). Ainsi formulé, le principe est trop absolu, il faut y ajouter une restriction. L’Etat est une personne morale, c’est comme telle qu’il possède des biens. Or, la propriété dans la main des personnes civiles est tout autre que celle des particuliers : c’est moins un droit quune charge* Nous en avons fait la remarque dans le

(1) Demolombe, Cours de code Napoléon, t. IX, p. 341, n<> 458,

premier volume de nos Principes { noa 292-296), auquel nous renvoyons. Il ne peut pas être question pour l’Etat de jouir d’une manière absolue des biens qui lui appartiennent; s’il en jouit, c’est à titre de charge, pour les employer aux besoins publics. Quand donc on dit que l’Etat a sur le domaine privé les mêmes droits que les particuliers ont sur leurs biens , cela signifie que les biens du domaine privé sont dans le commerce, par opposition au domaine public qui est hors du commerce. Cela signifie encore que ce ne sont pas les individus qui usent directement des biens du domaine privé, que c’est la société personnifiée, c est-à-dire l’Etat; tandis que l’usage du domaine public est, en général, public, il se fait par le public ; telles sont les routes et les rivières, tels sont les rivages de la mer. L’Etat jouissant lui-même à titre de personne , il faut des règles qui régissent sa jouissance. Ces règles font l’objet de lois spéciales auxquelles nous renvoyons, cette matière ne rentrant pas dans les limites de notre travail (1).

51. Sous l’ancien régime, le domaine privé de l’Etat se confondait avec le domaine de la couronne, parce que l’Etat se confondait dans le roi. Le domaine de la couronne avait été déclaré inaliénable afin d’empêcher les folles prodigalités des princes, qui ruinaient la fortune publique pour enrichir leurs favoris. Après la révolution de 89, la nation prit la place du roi, le domaine de la couronne devint le domaine national. Dès lors, il n’y avait plus de raison de * maintenir le principe de l’inaliénabilité. L'Assemblée constituante crut, au contraire, que l’intérêt général demandait que les possessions foncières rentrassent dans le commerce, afin que l’activité intelligente des propriétaires en fît une source de richesses pour eux et pour la société (2). Restait à décider par qui la vente se ferait. La loi du 1er décembre 1790 décréta que les domaines nationaux pouvaient être aliénés par le pouvoir législatif. Les termes de la loi pourraient induire en erreur sur la pensée du législateur; elle porte (art. 8) que les domaines nationaux

(1) Voyez les sources dans Aubry et Rau, t. II, p. 46, note 18,

(2) Préambule du décret du 1er décembre 1790.

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sont et demeurent inaliénables sans le consentement et le concours de la nation. On croirait, d’après cela, que l’Assemblée constituante a prescrit l’intervention de la nation, dans le but de maintenir le principe de l’inaliénabilité. Cela n’est pas, car l’Assemblée dit le contraire dans le préambule de la loi. L’article 8 n’est que l’application du droit commun. Qui peut aliéner? Le propriétaire, etlui seul le peut. Qui est propriétaire des domaines nationaux ? La nation. Donc la nation seule a le pouvoir d’aliéner. Voilà tout ce que l’article 8 veut dire; s’il a l’air de maintenir le principe de l’inaliénabilité, c’est pour déclarer implicitement que les rois ne peuvent pas disposer du domaine de l’Etat, que ce droit n’appartient qu’à la nation, représentée par le pouvoir législatif. Les biens de l’Etat rentrant dans le commerce, la conséquence en est qu’ils sont aussi prescriptibles; le code civil soumet l’Etat à la même prescrintion que les particuliers (art. 2227).

52. Le principe que les domaines de l'Etat peuvent être aliénés, et qu’ils ne peuvent l’être qu’en vertu d’une loi, reçoit des exceptions. Tout en déclarant les domaines nationaux aliénables, l’Assemblée constituante maintint l’inaliénabilité pour les grandes masses de bois et forêts appartenant à l’Etat (î). De puissants intérêts s’attachent à la conservation des forêts. L’Etat y trouve les bois nécessaires pour la marine, ainsi que les particuliers pour la construction des vaisseaux marchands. Quand l’Etat vend ses forêts, les acheteurs sont portés à les défricher, parce que leur intérêt le demande ; mais le défrichement fait tarir les sources, il exerce une influence funeste sur l’atmosphère, et nuit par conséquent à l’agriculture. C’est, en partie, par ces considérations que l’Assemblée constituante s’est décidée à laisser les grandes masses de bois hors du commerce, ce qui avait pour conséquence de les rendre imprescriptibles. Une jurisprudence constante de la cour de cassation a décidé que cette disposition spéciale du décret de 179u n avait pas été abrogée par le code civil (2),

(1) Décret du Ier décembre 1790, art. 12.

(2) Deux arrêts du 17 juillet 1850 (Dalloz, 1850, 1, 260 et 2621 Arrêt du 27 juin 1854 (Dalloz, 1855, 1, 261). Arrêt du 9 kvril 1856 (Dalîm, 1856 1 18?“

En France, cette législation spéciale et exceptionnelle a été abrogée parla loi du 25 mars 1817, qui, dans l’intérêt du crédit public, autorisa l’aliénation des forêts (1).

Le principe que l’aliénation des domaines ne peut avoir lieu qu’en vertu d’une loi, reçoit aussi une exception. En vertu de la loi du 16 septembre 1807 (art. 41), le gouvernement est autorisé à concéder, aux conditions qu’il aura réglées, les marais, lais et relais de la mer, le droit d’endigage, les accrues, atterrissements et alluvions des fleuves, rivières et torrents, quant à ceux de ces objets qui forment propriété publique ou domaniale. L’orateur du Tribunat a donné comme motif de cette dérogation au droit commun, « que la nature de ces biens ne permet pas de les soumettre aux hasards de la concurrence, soit parce qu’ils sont dépendants de travaux faits ou à faire, soit parce qu’ils ne peuvent être acquis que par ceux qui jouissent des propriétés adjacentes. » On est tenté de croire que ce motif n’était qu’un prétexte. En effet, un avis du comité des finances a décidé qu’il convenait, dans l’intérêt de l’Etat, d’adopter, pour les concessions autorisées par la loi de 1807, le mode d’aliénation par voie de concurrence et aux enchères publiques. Dans la pratique, on se conforme à cet avis (2). La tendance de la législation impériale était de dépouiller le pouvoir législatif au profit du gouvernement : cela simplifiait les choses, vu que le Corps législatif n’était plus qu’une machine à voter. C’est la loi de 1790 qui pose le vrai principe : le gouvernement ne représente pas la nation ; il ne devrait donc pas avoir le droit d’aliéner les biens qui appartiennent à la nation.

53. Le principe de l’aliénabilité des domaines nationaux a une conséquence importante en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique. Si une compagnie concessionnaire a besoin d’un terrain appartenant au domaine privé de l’Etat, elle doit l’exproprier, comme elle le fait pour les biens appartenant aux particuliers, et par suite, elle doit payer une indemnité, comme elle y est tenue

(1) Arrêts précités du 27 juin 1854 et du 9 avril 1856.

(2) Dalloz, au mot Concession, n° 50, et au mot Domaine de VEtatt n° 160.

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quand elle exproprie des particuliers ..Cela a été contesté, et le débat est arrivé devant la cour de cassation. Au premier abord, il y a en effet une singulière anomalie. Il est admis par la jurisprudence que les voies concédées appartiennent au domaine public, donc à l’Etat ; ce qui implique que les terrains expropriés le sont au nom de l’Etat et à son profit, car ils sont expropriés pour être réunis au domaine public. Conçoit-on que l’Etat reçoive une indemnité pour des terrains qui sont destinés à entrer dans son domaine? On en conclut que les biens du domaine public, employés à des travaux publics, ne sont pas susceptibles d’expropriation. C’est confondre le domaine public de l’Etat avec son domaine privé. Il est très-vrai que les terrains faisant partie du domaine public ne peuvent pas être expropriés, comme nous le dirons plus loin (n°57); l’expropriation est une vente, et les biens du domaine public ne peuvent pas être vendus, puisqu’ils sont hors du commerce. Mais il n’en est pas de même du domaine privé de l’Etat : ces biens peuvent être vendus, il y en a qui peuvent l’être par le gouvernement. Dès que la vente est possible, l’expropriation i’est aussi. L’Etat est propriétaire de ses biens au même titre qu’un particulier : si on lui enlève un bien par expropriation, pourquoi ne jouirait-il pas des droits qui appartiennent à tout propriétaire? La nation pas plus que les individus ne peut être expropriée sans une juste et préalable indemnité. Il est vrai que les terrains expropriés rentreront dans le domaine public, mais cela ne prouve pas, comme on l'a prétendu, que l’Etat reçoit une indemnité pour des biens dont il devient propriétaire. En réalité, ce sont les compagnies qui achètent, qui payent, et qui par conséquent sont propriétaires ; ce n’est qu’à l’expiration de leur concession que les voies concédées entrent dans le domaine public de l’Etat : les compagnies ont retiré de leur acquisition tout le profit quelles en devaient recevoir, il est donc juste qu’elles payent les terrains qui leur servent à faire ce profit (i).

(1) Arrêt de rejet du 8 mai 1865 (Dalloz, 1865, l,29Sj.