N° 3. QUAND CESSE LA RESPONSABILITÉ

588. Pothier, après avoir dit que les maîtres sont responsables du tort causé par leurs serviteurs ou ouvriers qu’ils emploient à quelque service, ajoute : « Ils le sont même dans le cas où il n’aurait pas été en leur pouvoir

(1) Sourdat, t. II, p. 145, 912 et 913.' Aubry et Rau, t. IV, 760, notes

20 et 21. Lyon, 3 9 juillet 1853 (Dalloz, 1853, 2, 233).

(2) Lyon, 13 décembre 1854 (Dalloz, 1855, 2, 86). Comparez Lyon, 9 décembre 1854 (Dalloz, 1855, 5, 391, n° 23).

DE LA RESPONSABILITÉ

d empêcher le délit ou le quasi-délit, lorsque les faits sont commis dans l’exercice des fonctions auxquelles ils sont employés par leurs maîtres, quoique en leur absence : ce qui a été établi pour rendre les maîtres attentifs à ne se servir que de bons domestiques (i). «Cette doctrine a-t-elle été consacrée par le code civil? L’affirmative résulte du texte et des travaux préparatoires. L’article 1384 commence par établir la responsabilité des père et mère, des maîtres et commettants, des instituteurs et artisans; puis vient un dernier alinéa ainsi conçu : « La responsabilité ci-dessus a lieu, à moins que les père et mère , instituteurs et artisans ne prouvent qu’ils n’ont pu empêcher le fait qui donne lieu à cette responsabilité. » L’exception est donc limitée aux père et mère, aux instituteurs et artisans, la loi ne l’étend pas aux maîtres et commettants ; par conséquent, ils ne peuvent pas l’invoquer. On dira que c’est un argument tiré du silence de la loi; mais l’argument est décisif quand on met le texte du code en rapport avec le passage de Pothier que nous venons de transcrire. Le rapporteur du Tribunat le dit formellement; après avoir justifié l’exception que l’article 1384 établit en faveur des père et mère, instituteurs et artisans, il ajoute : « Il n’en est pas de même des maîtres et commettants. Ils ne peuvent, dans aucun cas, argumenter de l’impossibilité où ils prétendraient avoir été d’empêcher le dommage causé par leurs domestiques ou préposés dans les fonctions auxquelles ils les ont employés; le projet les assujettit toujours à la responsabilité la plus entière et la moins équivoque. » Quelle est la raison de cette rigueur? Bertrand de Greuille répond quelle na rien que de très-équitable. « N’est-ce pas, en effet, le service dont le maître profite qui a produit le mal qu’on le condamne à réparer? N’a-t-il pas à se reprocher davoir donné sa confiance à des hommes méchants, maladroits ou imprudents? et serait-il juste que des tiers demeurassent victimes de cette confiance inconsidérée, qui est la cause première, la véritable source du dommage quils

(1) Pothier, Des obligations, n° 121.

délits et quasi- délits.

éprouvent(i)? » Ces raisons ne nous paraissent rien moins que décisives. Il n’est pas exact de dire que c’est le service du maître qui a produit le mal : le service est l’occasion, et non la cause. Quant à la faute que l’on reproche au commettant, d’avoir donné sa confiance à des hommes méchants, maladroits ou imprudents, elle suppose que les patrons ont le choix des préposés. Jadis il en était peut-être ainsi, mais les choses sont bien changées. Que l'on demande aux femmes de ménage si elles ont le choix de leurs domestiques. Que l’on demande aux chefs d’industrie s’il leur est possible do choisir leurs ouvriers, en ne prenant que les plus capables et les plus moraux. Le temps approche où les domestiques et les ouvriers feront la loi aux maîtres et commettants. Dans cet ordre de choses, la présomption de faute sur laquelle est fondée la rigueur de la loi n’a plus de raison d’être. C’est une exception à une règle qui n’en comporte aucune. Le rapporteur du Tribunat avoue que l’impossibilité bien constante d’empêcher le fait dommageable équivaut à la force majeure; or, la force majeure ne donne aucune action à celui qui en est la victime (2). Tel est le vrai principe.

589. Les maîtres et commettants ne peuvent se prévaloir de l’exception de l’article 1384. Est-ce à dire qu’ils ne puissent invoquer aucune autre exception? Non, ils restent sous l'empire du droit commun, sauf en ce qui concerne l’impossibilité d’empêcher le fait dommageable. Il faut donc appliquer aux maîtres et commettants ce que nous avons dit de la responsabilité résultant des délits et quasi-délits; elle cesse, sous certaines conditions, lorsque la partie lésée a éprouvé le dommage par sa faute (nos 573-575). La responsabilité du fait d’autrui est aussi fondée sur un quasi délit; donc sans quasi-délit il nj a pas de responsabilité. C’est aux tribunaux à apprécier si, à raison de la faute de la partie lésée, il n’y a plus de

(1) Bertrand de Greuille, Rapport, n° 14 (Locré, t VI, p. 281), Aubry et Rau, t. IV, p^761, note 22, et les autorités qu’ils citent. Mourlon, t. IJ, P- 390, n° 1695. La jurisprudence est en ce sens. Cassation, chambre criminelle, 25 novembre 1815 et 11 juin 1836 (Dalluz, au mot Responsabilité , n» 695, 1°). Paris, 15 mai 1851 (Dalloz, 1852, 2,241).

(2) Rapport au Tribunat, n° 13 (Locré, t. VI, p. 281).

DE LA RESPONSABILITÉ

faute à reprocher au commettant du prépose, auteur du fut dommageable.

En fait, la question est très-délicate. L’agent d’une compagnie d’assurances reçoit des actes d’adhésion de plusieurs cultivateurs, lesquels ont l’imprudence de payer les primes entre ses mains, quoique les statuts, à la suite desquels se trouvaient inscrites les adhésions, portassent qu’aucun payement valable et libératoire ne pouvait se taire qu’avec l’autorisation expresse du directeur général. Un sinistre éclata; les cultivateurs, qui se croyaient assurés, agirent contre la compagnie. En réalité, ils n’étaient pas assurés, l’agent infidèle n’ayant transmis leur adhésion qu’après l’accident; quant aux primes, il se les était appropriées. Il y avait délit de la part de l’agent. La compagnie en était-elle responsable? La cour d’Orléans a jugé quelle ne l’était pas en réformant le jugement de première instance, et contrairement aux conclusions du ministère public. Elle se fonde sur les statuts imprimés de la compagnie, qui prouvaient que l’agent avait dépassé son mandat; ce que les adhérents pouvaient et devaient savoir. La cour en conclut que le préposé n’avait pas agi dans l’exercice de ses fonctions et que la compagnie était sans faute (i). Nous préférons la décision du premier juge. L’agent avait-il causé le dommage dans les fonctions auxquelles la compagnie l’employait? Il serait difficile de le nier, car les fonctions d’un agent d’assurances consistent certainement à recueillir des adhésions. Dans 1 exercice de ses fonctions, l’agent avait commis deux délits : il n’avait pas envoyé les adhésions à la compagnie et il avait remis des quittances non signées du directeur. Cela empêchait-il, comme le dit la cour, que cet agent ne fût le préposé de la compagnie? Il avait agi comme préposé, mais infidèlement, en trompant la compagnie et les adhérents. On était donc dans le texte et dans l’esprit de l’article 1384. Il est vrai qu’il y avait faute de la part des adhérents de riavoir pas pris connaissance des statuts imprimés ; encore ce fait est-il contestable. Il y avait

U) Orléans, 12 novembre 1860 (Dalloz, 1861, 2, 21).

parmi les cultivateurs un homme illettré qui ne' savait pas même signer son nom. Ceux-là mêmes qui savent lire comprennent-ils les clauses des polices d’assurances, lesquelles parfois sont obscures à dessein? Mais admettons qu’il y eût faute : en résultait -il que la compagnie n’eût -aucune faute à se reprocher? Si les adhérents ne lisent pas les statuts, c’estqu’ils ont confiance dans l’agent, mandataire de la compagnie. Cette confiance est trompée quand l’agent est un fripon. Or, n’est- ce pas précisément ' le mauvais choix que le commettant fait qui constitue la faute à raison de laquelle le commettant est responsable? Cela nous paraît décisif.

ABTICLG B. Application du principe.

N° 1. L’ÉTAT EST-IL RESPONSABLE f

590. L’article 1384, en déclarant les commettants responsables du dommage causé par leurs préposés, établit un principe général : il y a lieu à responsabilité dès qu’il y a un commettant et un préposé et que le dommage a été causé par le préposé dans les fonctions auxquelles il est employé. On a prétendu que la responsabilité du fait d’autrui étant une exception, il fallait une disposition expresse de la loi pour rendre le commettant responsable; et on en a conclu, en France, que, les lois et règlements sur le chemin de fer ne rendant pas les commettants responsables des délits commis par leurs préposés, on ne pouvait pas leur appliquer la règle de l’article 1384. Cela a été jugé ainsi par un tribunal correctionnel. C’était très-mal raisonner. Il est vrai que la responsabilité du fait d’autrui est exceptionnelle; mais dès que l’exception est établie en termes généraux, comme l’est celle des commettants, elle forme une règle; et il est de l’essence de toute règle qu’elle doit recevoir son application à tous les cas qui se présentent, sans qu’il soit nécessaire de la répéter pour chacun de ces cas. La cour de cassation l’a jugé ainsi, en déclarant un entrepreneur de voitures pu-

DE LA RESPONSABILITÉ

bliques responsable de la contravention commise par son cocher aux règlements du chemin de fer (1).

59t. La règle de la responsabilité des commettants s’applique-t-elle à l’Etat? C’est une des questions les plus difficiles de cette difficile matière. La doctrine ne s’en est pas assez occupée ; il en est résulté que la jurisprudence aussi est incertaine. Si l’on en croyait des auteurs trèsexacts d’ordinaire, la question n’en serait pas une. MM. Aubry et Rau enseignent que « l’Etat, représenté par les divers ministères et administrations ou régies publiques, est, comme tout commettant, responsable des dommages causés par ses employés, agents ou serviteurs dans l’exercice de leurs fonctions ou de leur service (2). » Diaprés cela, l’Etat serait en tout régi par le droit commun : c’est dire que la difficulté que nous venons de signaler n’existe pas. Mais elle consiste précisément à préciser quand l’Etat est commettant; les éditeurs deZachariæ semblent dire qu’il l’est toujours, dès que le dommage est causé par un de ses subordonnés; de sorte que tout fonctionnaire ou agent quelconque de l’Etat serait un préposé dont les délits et les quasi-délits entraîneraient la responsabilité de l’Etat. La conséquence témoigne contre le principe d’où elle découle, car cette responsabilité universelle de l’Etat n’est admise par personne ; tout le monde reconnaît que l’Etat n’est pas toujours commettant; il s’agit de déterminer quand il l’est, quand il ne l’est pas.

Larombière a aperçu la difficulté et il a essayé de la résoudre. Il distingue. « Lorsque l’Etat organise une administration publique, dans un intérêt de monopole ou de spéculation ordinaire , en vue d’une véritable exploitation industrielle , il est censé exercer une industrie privée et, par suite, les rapports qui en résultent entre lui et les citoyens sont régis par le droit commun. » Dans cette première hypothèse, il n’y a aucun doute ; l’Etat industriel est sur la même ligne qu’un particulier qui exerce 1 industrie. Toutefois Larombière ajoute une restriction : « sauf

(1) Cassation, chambre criminelle, 14 juin 1861 (Dalloz, 1861, 1, 453).

(2) Aubry et Rau, t. IV, p. 759 et note 16, § 447. Comparez Sourdat, t. II, p. 400, n° 1299.

les modifications que cette responsabilité qui, par' rapport à lui, n’est ni générale ni absolue, peut subir dans son étendue et ses effets, suivant la naturel les besoins de chaque service. » La restriction est si vague, quelle détruit la règle. Si la responsabilité de l’Etat, en qualité d’industriel, n’est ni générale ni absolue, il n’est pas exact de dire quelle est régie par le droit commun, car le droit commun de l’article 1384 est général et absolu. Quant aux modifications que Larombière admet à la responsabilité, ce seraient des exceptions à la règle : où ces exceptions sont-elles écrites? quelle en est la limite? Larombière ne donne pas de réponse à ces questions.

L’Etat n’est-il responsable que lorsqu’il dirige une exploitation industrielle? Larombière dit qu’il l’est encore lorsque, sous l’autorité de la loi, il fonde un établissement de services publics dont il règle les conditions d’existence et les rapports avec les citoyens; quelles que soient les considérations d’ordre public et d’utilité générale qui s’y rattachent, la position de l’Etat ne diffère point de celle d’un simple particulier. Quels sont ces services publics? Faut-il y comprendre, comme le font les éditeurs de Zachariæ, les divers ministères et les administrations ou régies publiques? Larombière ne précise rien. Il admet, du reste, pour cette seconde hypothèse, les mêmes restrictions et modifications que pour la première. En définitive, les cas où l’Etat est responsable à titre de commettant restent incertains. Une chose seulement est certaine, c’est que l’Etat n’est pas toujours responsable. Quand ne l’cst-il pas?

Larombière répond : « Quant aux actes de gouvernement proprement dits , l’Etat n’est point responsable du dommage causé par les délits ou quasi-délits de ses divers fonctionnaires qui, dans les différentes branches de l’administration, sont dépositaires d’une part plus ou moins considérable d’autorité publique. Leurs actes, de quelque nature qu’ils soient, n’engagent point sa responsabilité. Autrement la marche du gouvernement serait constamment entravée et son action amoindrie. L’intérêt public souffrirait de tout ce qui serait concédé à des intérêts

individuels... Les parties lésées n’ont de recours que con tre les fonctionnaires et agents qui, dans l’exercice de leurs fonctions, ont commis un délit ou un quasi- délit(i). » Reste à savoir quels sont les actes de gouvernement proprement dits pour lesquels l’Etat n’est point responsable à titre de commettant; et comment peut-on les distinguer des actes dont l’Etat est responsable, quoiqu’ils soient d’ordre public et d’utilité générale? Larombière ne répond pas à ces questions.

59&. La jurisprudence française est profondément divisée : il y a opposition radicale entre la cour de cassation et le conseil d’Etat. La cour de cassation décide que l’article 1384 est applicable à l’Etat comme aux particuliers, et elle formule sa doctrine dans les termes les plus absolus. Une malle-poste, chargée du transport des dépêches, renverse et blesse une personne. De là une action en dommages -intérêts contre le courrier et contre l’Etat. La cour d’Agen condamna le courrier; nous avons rapporté l'espèce plus haut. L’Etat fut condamné comme civil unent responsable de son préposé. Pourvoi en cassation; la cour, après délibéré en chambre du conseil, prononça un arrêt de rejet. Elle pose en principe que les articles 1382, 1383 et 1384 sont applicables, sans exception, dans tous les cas où un fait quelconque de l’homme cause à autrui un dommage produit par la faute de son auteur. L’Etat, dit l’arrêt, représenté par les différentes branches de l’administration publique, est passible des condamnations auxquelles le dommage causé par le fait, la négligence ou l’imprudence de ses agents peut donner lieu. La cour conclut qu’en condamnant le courrier, pré- ' posé de l’administration pour la conduite de la malle -j poste personnellement, et l’administration générale des postes comme civilement responsable, à réparer le préju- ' dice causé par la négligence du courrier, la cour d’Agen avait fait une juste application des articles I383et 1384(2). Nous laissons de côté la difficulté de compétence, sur la-

(1) Larombière, t. V, p. 756, n° 15 de l’article 1384 (Ëd. B., t. III p 451)

(2) Rejet, chambre civile, avril 1845 (Dalloz, 1845, 1, 261). Comparez

Rejet, chambre civile, 19 décembre 1854 (Dalloz, 1855, 1, 87). P

quelle existe le même conflit entre la cour de cassation et le conseil d’Etat; cette difficulté ne se présente pas dans notre droit, puisque nous n’avons plus de juridiction administrative.

Le conseil d’Etat nie que l’article 1384 soit applicable à l’Etat ; cette disposition, de même que tout le code civil, ayant pour objet de régir les rapports des particuliers entre eux, et non les rapports de l’administration avec les citoyens. Ce n’est pas que le conseil d’Etat conteste toute responsabilité civile de l’Etat, il reconnaît que l’Etat, comme propriétaire, comme personne civile capable de s’obliger dans les termes du droit commun, est soumis aux règles du droit civil. Mais l’Etat, puissance publique, n’est pas soumis aux règles du droit civil. Il n’y a pas de loi qui déclare l’Etat responsable; il y a seulement quelques lois spéciales qui, pour des cas déterminés, ont reconnu le principe de la responsabilité de l’Etat à raison de la faute de ses agents. Telle est, par exemple, la loi des 6-22 août 1791 sur les douanes (titre VIII, art. 19) qui déclare la régie responsable du fait de ses préposés dans l’exercice et pour raison de leurs fonctions. Telle est encore la loi du 15 juillet 1845 sur les chemins de fer (art. 22 ), qui soumet l’Etat à une responsabilité semblable lorsque le chemin de fer est exploité pour son compte. Ces lois spéciales sont des exceptions et ne s’appliquent qu’à ce titre; elles seraient inutiles si le principe était que l’Etat est responsable comme le sont les particuliers.

Ce qui complique la difficulté en France, c’est l’existence d’une juridiction administrative. Les conflits entre cette juridiction et celle des tribunaux sont journaliers. Pour les vider, on créa un tribunal des conflits sous le second empire. Nous transcrivons une décision de ce tribunal sur la question que nous examinons. Dans l’espèce, une action en dommages-intérêts avait été intentée devant les tribunaux ordinaires par un père, pour blessures que sa fille avait éprouvées par le fait d’ouvriers employés par l’administration des tabacs. Le tribunal civil s’étant déclaré compétent, le préfet éleva le conflit,

DE LA RESPONSABILITÉ

lequel fut maintenu par le tribunal. On lit dans le jugement : « Que la responsabilité qui peut incomber à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public ne peut être régie par les principes qui sont établis par le code civil pour les rapports de particulier à particulier ; que cette responsabilité n’est ni générale ni absolue ; quelle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés (1). »

Nous n’entrons pas dans la discussion du conflit qui divise la cour de cassation et le conseil d’Etat; nous l’avons fait d’avance en exposant la doctrine : le système de MM. Aubry et Rau est celui delà cour de cassation, tandis que Larombière a emprunté sa théorie à la jurisprudence administrative. Le premier système est trop absolu, comme nous allons le dire; le second nous paraît en opposition avec la loi. Il n’y a pas deux droits, l’un pour les particuliers, l’autre pour l’Etat; il n’y en a qu’un : c’est le code civil qui en trace les règles. Si des lois spéciales ont déclaré l’Etat responsable, il faut les considérer comme une application du principe de responsabilité écrit dans l’article 1384. Reste à savoir si cette responsabilité est générale et absolue, comme semble le dire la cour de cassation.

593. Nous admettons avec la cour de cassation que l’article 1384 est applicable à l’Etat lorsqu’il est commettant. La difficulté est de savoir quand on peut dire que l’Etat est commettant et quand les fonctionnaires et employés sont des préposés. Il faut appliquer par analogie à l’Etat ce que la loi dit des particuliers. En quel sens le maître est-il un commettant à l’égard de ses domestiques? Le maître emploie ses domestiques à un service quil ne veut ou ne peut faire lui-meme ; la loi le déclare responsable lorsque le domestique, dans l’exercice de ces fonctions, cause un dommage par sa faute. Il en est de môme

(1) Tribunal des conflits, 8 février 1873, et les conclusions de David (Dalloz, 1873,3, 20).

du patron et du chef d’industrie. Ce qui caractérise le commettant et le préposé, c’est donc un service que le préposé exécute au nom et pour le compte du commettant. La question est de savoir si tous les fonctionnaires et employés sont des préposés agissant au nom et pour le compte de l’Etat. Il en est ainsi quand c’est l’Etat qui agit par l’intermédiaire de ses agents. Tel est le transport des dépêches; c’est un service que l’Etat remplit par l’intermédiaire des courriers ; ceux-ci sont les préposés de l’Etat, qui leur commet ce service. A plus forte raison l'Etat est-il commettant quand il exerce le monopole d’une industrie, telle que la fabrication du tabac; l’Etat industriel ne diffère en rien du particulier industriel, il est commettant comme l’est un chef d’industrie, et il doit être responsable comme tel. Le motif de la responsabilité est, en effet, le même : l’Etat choisit ses agents; s’il prend des agents imprudents eu méchants, il doit répondre de son choix, comme les particuliers répondent de leur. Vainement objeete-t-on l’immensité de cette responsabilité : si la responsabilité de l’Etat est plus étendue que celle des particuliers, il a aussi mille moyens de s’éclairer que les particuliers n’ont pas. Et les avantages qu’il offre à ses agente étant plus considérables, il en résulte que le service public est plus recherché que le service des particuliers; partant l’Etat a réellement un choix que les individus ont rarement. Donc le texte et l’esprit de la loi concourent pour rendre l’Etat responsable lorsqu’il est commettant.

Mais il ne l’est pas toujours. Il y a des services publics que l’Etat organise et dirige, sans que l’on puisse dire qu’il est commettant et que les employés sont préposés. La distribution de la justice et l’enseignement sont des services publics; néanmoins les magistrats, les professeurs et les maîtres ne sont pas des préposés, et l’Etat n’est point leur commettant. Ce n’est pas l’Etat qui juge et qui enseigne par l’intermédiaire de ses fonctionnaires ; ceux-ci, une fois nommés, exercent leurs fonctions, non comme des préposés auxquels le commettant donne ses ordres, mais comme des organes de la souveraineté na-

DE LÀ RESPONSABILITÉ

tionale. Cela est évident des magistrats» puisque l’Etat, en Belgiquedu moins, n’est pas même libre de les choisir, et il ne peut les révoquer. S’il a le droit de révoquer les professeurs et les maîtres, il n’en est pas moins vrai que l’on ne peut pas dire que l’Etat enseigne par des préposés dont il est le commettant.

La difficulté est de préciser les conditions requises pour que l’Etat soit commettant. Voici un cas qui s’est présenté devant le tribunal de Bruxelles. L’Etat est-il responsable d’un acte posé par un consul dans l’exercice de ses fonctions? Le tribunal a décidé la question négativement. On invoquait contre l’Etat la règle générale et absolue établie par l’article 1384. Le tribunal répond que cet article règle les intérêts privés et les rapports des citoyens entre eux. Ce n’est pas à dire que l’article 1384 ne soit pas applicable à l’Etat. Il faut distinguer les cas où l’Etat agitcomme pouvoir public et les cas où il agit comme personne juridique ; dans la première hypothèse, les actes de l’Etat ne tombent pas sous l’application de la loi civile ; ils y tombent dans la seconde hypothèse. Or, les consuls ne sont pas des agents par l’intermédiaire desquels l’Etat agit comme personne juridique, ce sont des agents internationaux, leur mission est essentiellement politique, ils sont soumis au droit international; leurs relations ne sont pas des rapports d’intérêt privé, quoiqu’ils aient pour mission de protéger ces intérêts; donc l’article 1384 est hors de cause (î).

La définition donnée par le tribunal de Bruxelles n’estelle pas trop étroite? Il y a des cas où l’Etat agit, non comme personne juridique, mais comme gouvernement, et où néanmoins il est civilement responsable. Peut-on dire que l’Etat agisse comme personne juridique lorsqu’il organise le service des postes? Non; cequin’empêchepas l'Etat d’être civilement responsable de ses agents. Le principe admis par le tribunal de Bruxelles est trop restrictif; il aboutit à la doctrine consacrée par la jurisprudence du conseil d’Etat, c’est-à-dire à limiter la respon-

(1) Tribunal de Bruxelles, 30 avril 1873 ( Pasicrisie , 1873, 3, 294). Cwa* parez 11 janvier 1862 {Belgique judiciaire , 1863, p. 291).

sabilité de l’Etat aux cas où il agirait comme propriétaire ou comme partie dans un contrat. Il faut maintenir le principe plus large de l’article 1384 et déclarer l’Etat responsable dès qu’il est commettant. Il ne l’est pas toujours. Quand l’est-il? Quand ne l’est-il pas?

Devant le tribunal de Bruxelles, le demandeur soutenait que l’Etat, comme toute personne, est commettant, sous les conditions suivantes : d’abord, que le préposé ait été volontairement et librement choisi ; puis, que l’Etat ait ^ le droit de lui donner des instructions et même des ordres sur la manière d’accomplir les actes qui lui sont confiés. Le tribunal a rejeté cette doctrine, et avec raison ; elle conduirait à considérer comme préposé tout fonctionnaire public, sauf les magistrats, ce qui est inadmissible. Il faut, en outre, dit le tribunal, que la mission donnée au préposé ait pour objet des intérêts privés et que ce soit le commettant qui en retire le bénéfice. Cette condition est également trop restrictive ; il en résulterait que l’Etat n’est jamais commettant, car il n’agit jamais dans un intérêt privé et il ne retire jamais un bénéfice de ce qu’il fait, l’Etat, de même que toute personne morale, n’étant qu’un être fictif. L’Etat, comme organe de la société, agit toujours dans un intérêt social ; c’est la société qui retire le bénéfice, comme c’est elle qui supporte les conséquences de la responsabilité qui incombe à l’Etat.

En définitive, il faut s’en tenir au texte de l’art. 1384 ; l’Etat est commettant dans les cas où un particulier l’est et sous les mêmes conditions. On applique, par conséquent, à l’Etat les conditions requises pour qu’il y ait un commettant et un préposé; nous les avons exposées (nos 571 et suiv.). L’application n’est pas sans difficulté, même quand il s’agit de particuliers. Il y a une difficulté particulière pour l’Etat. L’Etat est commettant quand c’est lui qui agit par l'intermédiaire d’un agent ; il n’est pas commettant quand le fonctionnaire agit, non comme préposé et instrument de l’Etat, mais de son chef, comme exerçant la mission sociale qui lui est déléguée. C’est au juge à apprécier, dans chaque espèce, si les idées de commettant et de préposé peuvent s’appliquer aux rap-

DE LA RESPONSABILITÉ

ports de l’Etat et du fonctionnaire ; la question est de fait plutôt que de droit.

594. En supposant que l’Etat soit commettant, il faut encore, pour qu’il soit responsable, que le préposé ait commis le dommage dans les fonctions auxquelles il est employé. C’est le droit commun établi par l’article 1384, et il reçoit son application à l’Etat ; sur ce point, il ne saurait y avoir de doute. Un agent forestier ou un agent de l’administration des douanes commet un délit de chasse: l’Etat est-il responsable? Non, car loin d’être commis dans l’exercice de ses fonctions, le délit en est, au contraire, exclusif, comme le dit très-bien la cour de cassation, ce qui rend l’article 1384 inapplicable (î).

595. Ce que nous disons de l’Etat s’applique à la commune et à la province, les communes et les provinces étant chargées des intérêts communaux et provinciaux, au même titre que l’Etat a la gestion des intérêts généraux. La commune et la province sont donc civilement responsables du dommage causé par leurs agents dans les fonctions auxquelles ils sont employés. Il faut, bien entendu, que la commune ou la province soient commettants et que l’agent soit leur préposé . La difficulté que nous avons examinée pour l’Etat se représente donc p air la commune et la province. Elle a divisé la cour de cassation de Belgique et la cour de Grand dans l’espèce suivante.

La commune d’Ostende est-elle responsable du dommage que causent les pilotes dans leurs fonctions? Il s’agit de savoir si les pilotes sont les préposés de la commune. La cour de Gand a décidé la question affirmativement ; son arrêt a été cassé et la cour de Bruxelles, à laquelle l’affaire a été renvoyée, s’est rangée à l’avis de la cour de cassation. Nous croyons aussi que la cour de Gand s’est trompée, mais nous n’acceptons pas tous les motifs donnés par la cour de cassation. La cour de Bruxelles a très-bien établi que la commune ne pouvait être considérée comme commettant en matière de pilo-

(1) Cassation, 2 mars 1854 (Dalloz, 1854, 1, 104). Rejet, chambre criminelle, 16 avril 1858 (Dalloz, 1858, 1, 295).

tage. Légalement, le service du pilotage est étranger à la commune; avant 1830, l’Etat en avait la surveillance dans l’intérêt de l’ordre public, de la police, de la navigation et du commerce. Cette surveillance n’était pas une direction, une régie. Par suite, l’Etat n’était pas commettant et les pilotes n’étaient point ses préposés. Après 1830, l’Etat n’exerçant plus de surveillance, la commune fut obligée, par la force des circonstances, do s’emparer de ce service, bien qu’il n’entrât pas dans ses attributions. De là le règlement du 30 novembre 1830 sur lequel on s’appuyait pour rendre la commune responsable du fait des pilotes. Cet arrêté avait-il changé la nature et l’objet de ce service en le transformant en service dirigé par la commune et ses agents? Du tout, le service resta ce qu’il avait toujours été ; seulement la surveillance, au lieu d’être exercée par l’Etat, l’était par la commune. Cela est décisif; d’après notre principe, la commune n était pas commettant, parce quelle n’agissait point par l’intermédiaire des pilotes; ceux-ci n étant pas ses préposés, l’article 1384 n’était pas applicable (i).

La cour de cassation examine la question de principe : que faut-il entendre dans l’article 1384 par commettants et par préposés ? Elle répond que le code civil traitant exclusivement de Y intérêt privé et du droit civil des citoyens, les dispositions de ce code ne peuvent concerner que les personnes régies par le droit civil et les actes appartenant à la vie civile par leur nature et leurs effets. De là suit que les qualifications générales de commettants et de préposés doivent être restreintes au cas où des commissions ont été confiées dans un intérêt privé et pour des actes de la vie civile. La cour en conclut que l’article 1384 est inapplicable aux charges et fonctions publiques établies par des lois qui intéressent l’ordre public et la bonne administration de l’Etat. La cour de Bruxelles dit aussi que l’article 1384 n’est relatif qu à des intérêts civils.' C’est le système de la jurisprudence

(1) Cassation, 24 avril 1840 ( Pasicrisie , 1840, 1, 375), et sur renvoi, Bruxelles, 18 janvier 1843 ( Pasicrisie , 1843, 2, 46). Comparez Bruxelles, 10 février 1841 {Pasicrisie, 1841, 2, 369).

DE LA RESPONSABILITÉ

du conseil d’Etat ; il aboutit à nier que l’Etat soit soumis à une responsabilité civile, à moins. qu’il ne traite comme propriétaire. Nous avons combattu cette jurisprudence ; la cour de cassation de France pose le principe tout contraire. Il est certain que la règle, telle que la cour de cassation de Belgique la formule, est trop restreinte. Tout le monde admet, comme nous allons le dire, la responsabilité de l’Etat et, par suite, celle des communes en matière de travaux publics; cependant ce n’est pas là un intérêt civil, et l’Etat ou la commune n’agissent point comme propriétaires.

A vrai dire, le conflit qui existe en France entre le conseil d’Etat et la cour de cassation concerne la compétence plutôt que le principe de l’article 1384; c’est une lutte du pouvoir exécutif contre le pouvoir judiciaire. Si le conseil d’Etat soutient que l’article 1384 ne s’applique pas à l’Etat, c’est pour soustraire à la juridiction ordinaire l’action en responsabilité dirigée contre le gouvernement, mais une fois que l’action est portée devant un tribunal administratif, le conseil d’Etat applique les règles du droit civil et déclare le gouvernement ou la commune responsables, alors même qu’il s’agit d’intérêts politiques (i). Et quand les tribunaux civils sont saisis d’une question de responsabilité, ils font de même. Nous citerons un exemple remarquable. Pendant la malheureuse guerre de 1870, un détachement de l’armée prussienne occupa la ville de Gien; le maire et le sous-préfet furent arrêtés et constitués prisonniers. Un interprète prussien donna ordre à la mairie de tenir prêts, le lendemain matin, un cheval et une voiture pour conduire le sous-prélet à Orléans. Là un officier s’empara de l’attelage. Le propriétaire intenta une action en indemnité contre la ville. Celle-ci opposa qu’il s’agissait d’un fait de guerre qui retombait sur les victimes. La cour d’Orléans n’a pas admis cette défense. C’est la ville qui était mise en réquisition, c’est donc elle qui devait en supporter les conséquences. La ville objecta que le maire n’avait donné aucun ordre et que c’était un

• (1) Décret du 25 février 1864 (Dalloz, 1864, 3,83), et du 25 avril 1867 (Dalloz, 1868, 3, 25).

agent inférieur, le tambour, qui avait mis en réquisition la voiture et le cheval. Peu importe, répond l’arrêt, que l’agent ait outre-passé ses pouvoirs; il est un préposé de la commune ; donc celle-ci répond de sa faute et de son délit (1).