L'Histoire politique (Staatsgeschichte

9. La Statistique des faits intéressant TEtat (Statistik der Staatszustânde).

On est loin d'être d'accord sur la délimitation de toutes ces disciplines entre elles, sur leur objet et les questions dont elles ont à fournir la solution théorique, sur leur méthode propre; il en est même à qui l'on conteste une place panui les sciences politiques. Personne n'ignore qu'il existe plus de trente définitions différentes de la police ; et il n'est pas étonnant que ce qui portait naguère le nom de Science de la police tende aujourd'hui de plus en plus à se confondre avec le droit administratif ou l'économie politique.

Nous n'avons pas à entrer ici dans ces controverses. Ainsi, nous ne rechercherons pas si l'économie politique rentre dans les sciences politiques, dans les sciences sociales, ou même, comme on l'a prétendu, dans les sciences naturelles. Tout ce qui paraît actuellement résulter avec certitude de ces controverses, surtout intéressantes au point de vue de la dialectique ou de la méthodologie, c'est qu'il est absolument impossible de délimiter rigoureusement chaque domaine, ^ de telle sorte que l'étude théorique d'une même matière relève exclusivement d'une seule discipline: toutes ces sciences sont forcément un peu confondues, par cela même qu'elles ont toutes un fondement commun, l'Etat. A côté des divisions justifiées par les nécessités de l'enseignement, il y a une foule de terrains communs où elles se rencontrent à aussi bon droit les unes que les autres. Parmi les sciences politiques et sociales, toute science qui prétend s'émanciper et se constituer à part des autres, n'en demeure pas moins leur auxiliaire nécessaire; on n'est passé maître dans l'une qu'à la condition de connaître les autres et d'embrasser la connaissance de l'Etat dans son ensemble.

3. — Si différentes que soient les prétentions de l'une ou l'autre des sciences spéciales par rapport aux autres, — et chacune d'elles nounît panni ses adeptes la pensée de placer aussi haut que possible la tâche à laquelle ils se sont voués, — il règne une grande obscurité et un profond désaccord sur la question de savoir si la Politique constitue réellement une science spéciale dans le domaine des sciences politiques et sociales.

On peut seulement considérer comme bien établi que, dans le langage modeme, on tend de plus en plus à s'éloigner de Tancienne conception en vertu de laquelle Politique était synonyme de Sciences politiques et sociales dans leur ensemble. Déjà le sentiment croissant de la difierence qui existe entre le droit, la morale et la politique, qui ont tous trois leur rôle dans l'Etat, empêcherait aujourd'hui de donner au mot Politique son ancienne acception lai-ge et démontrerait la nécessité d'une nouvelle teiininologie spéciale.

4. — Lorsqu'il s'agit de délimiter la Politique, en tant que science particulière, et de la séparer des autres sciences de la même famille, on rencontre de nouvelles divergences d'opinions. Sans vouloir indiquer ici toutes les variations moins connues qui ont été brodées sur le même thème, nous rappellerons les deux groupes principaux auxquels on peut ramener les définitions.

Premier groupe: La Politique est la théorie de la vie de l'Etat (des staatlichen Lebens) et de ses modifications, par opposition au Droit, qui est la théorie des institutions de l'Etat.

„Le Droit est à la Politique ce que la fixité des relations est au mouvement de vie qui se produit dans ces relations, ce que le corps est à l'esprit qui l'anime.

„La Politique, comme science, s'occupe surtout des courants et des inflexions de la vie de l'Etat" (Bluntschli).

Cette manière de voir est celle de Bluntschli, de Frôbel, de Zôpfl, d'Escher.

Il y aurait toutefois plus d'une objection à foimuler au point de vue de la clarté. Ainsi, tout d'abord, comment d'après cette définition distinguera-t-on de la politique l'histoire du di-oit et riiistoire politique, qui nous montrent toutes deux l'Etat .en mouvement? Il anive très souvent, en fait, que l'histoire contemporaine se confond avec la politique, en tant qu'elle étudie les relations des Etats entre eux ou les transformations de leui-s constitutions. Peutêtre n'est-il pas juste non plus, poiu* distinguer le Droit de la Politique, d'opposer ce qu'il y a de stable et de permanent dans la vie de l'Etat à ce qui y est mouvant et changeant. Les institutions permanentes de l'Etat n'ont pas toutes un caractère juridique. D'un autre côté, certaines branches de la science du droit doivent être essentiellement considérées au point de vue de l'activité et du mouvement personnels. On peut appeler la théorie de la Procédure et du Droit administratif une théorie des actes juridiques pratiques dans l'Etat.

Deuxième groupe: „La Politique est la science des moyens à Taide desquels les Etats remplissent aussi complètement que possible leurs tâches."

C'est surtout Robert de Mohl qui voit ainsi dans la Politique la prudence d'Etat (Staatsklugheit); et sa manière de voir a été notamment combattue par BluntscUi. La principale différence entre les deux définitions consiste en ce que le but pratique de la science politique est plus reconnaissable chez Mohl que dans la doctrine plus abstraite du mouvement des forces agissantes dans TEtat, préconisée par Bluntschli.

Bluntschli, dans le Staatswœrterbuch, objecte à Mohl que sa définition est trop étroite, puisqu'elle ne mentionne que les moyens sans s'expliquer sur les tâches à remplii*. Et il faut reconnaître qu'effectivement il est indispensable de préciser ces tâches.

D'autre part, on ne saurait nier que, d'après la seconde définition, il faudrait également compter le droit positif parmi les moyens qui permettent à l'Etat de remplir ses tâches. Personne ne conteste que TEtat ait le devoir de respecter le droit et d'organiser des tribunaux en vue d'assurer la solution juridique des litiges.

Puis il semble que la simple connaissance des moyens appropriés ne saurait servir à grand'chose puisque l'énumération de ces moyens ne nous renseignerait que sur la coexistence de choses de nature différente. On peut, pour atteindre un seul et même but, indiquer vingt moyens, sans établir par là même la supérioiité absolue et théoriquement justifiée de l'un d'entre eux sur les autres.

5. — La définition de Mohl exige donc un complément. Selon nous, la Politique, comme science, a pour objet l'emploi judicieux et l'efficacité des moyens dont l'Etat dispose en réalité pour remplir ses diverses tâches, abstraction faite de l'administration de la justice; ou, en d'autres termes, l'accomplissement de la multiple mission de l'Etat, en tenant compte de la nature des choses telles qu'elles se présentent et en laissant de côté ce qui ressortit à l'administration de la justice.

Le point essentiel, à nos yeux, est non l'existence en elle-même mais bien l'emploi et l'efficacité des moyens propres à remplir les diverses tâches de l'Etat. Schleiennacher appelle très justement la Politique pratique une manière d'agir efficace („wirksames Handeln"). La conception la plus élevée qu'il faille se faire de la Politique est donc ridée d'une action consciente dans l'intérêt de l'Etat et des tâches qui lui incombent, et non le développement progiessif de la vie incon-

sciente de l'Etat, dont l'histoire est également appelée à s'occuper. La science du Droit montre le gouvernement (Staatsgewalt) comme une volonté collective souveraine, c'est à dire suprême et indépendante dans la nation; la Politique le présente comme une volonté agissante, limitée et déterminée dans ses résolutions par les circonstances et par les précédents historiques.

Les sujets actifs que la Politique, en tant que science, présuppose et envisage, sont donc le gouvernement avec les divei^s organes qui concourent personnellement a l'administration de l'Etat. Ce sont là les instruments, partout présents et nécessaires, sinon exclusifs, de l'activité et de l'énergie politiques. D faut y joindre comme des sujets intervenant moins généralement dans le fonctionnement de l'Etat: les partis politiques, et peut-être ceilaines corporations, telles que les communes qui s'administrent elles-mêmes.

Au reste, les trois définitions que nous avons données de la Politique diffèrent plus encore dans la forme que dans le fond. Même aux yeux de Bluntschli, les matériaux de la science politique n'entrent en ligne de compte, ainsi qu'il le remarque lui-même, qu'autant «qu'ils tendent à réaliser certains des objets de la vie publique ou servent de moyens propres à remplir les tâches de l'Etat."

6. — Pour délimiter son domaine par rapport aux autres sciences de la même famille, la Science politique doit nécessairement se circonscrire:

1. négativement, en laissant de côté le Droit positif et l'administration de la justice, laquelle peut être également qualifiée d'action régulière de l'Etat. Sans doute, on peut admettre en théorie que le Droit fasse l'objet d'une étude au point de vue politique, en tant qu'il s'agit non de sa valeur intrinsèque, mais de ses effets pratiques. Le but que s'est posé le législateur (legis ratio) doit aussi se faire incidemment percevoir dans la jurisprudence et servir à expliquer la loi. Au reste, les relations de la Politique avec le Droit comportent des développements dans lesquels nous ne pourrons entrer que plus tard. En revanche, les qualités, les formes et les méthodes de la législation relèvent incontestablement de la Politique.

2. positivement, en se préoccupant de concilier avec les circonsstances et les besoins du moment les actes tendant à remplir les tâches de l'Etat. Une théorie politique universelle, qui s'étend par delà les conditions d'un Etat isolé et ne s'applique pas exclusivement à certains Etats spéciaux, comme l'Allemagne, l'Angleterre ou la France, ne peut être établie que sur la base de certains faits généraux

et universels. Comme il y a incontestablement de' ces faits, notamment pour i*Em'ope, où tous les Etats ont un degré de civilisation et des Constitutions analogues, il est possible de poser pour le fonctionnement de l'Etat certaines règles d'une application générale. Toute théorie politique est subordonnée à la situation particulière de l'Etat et de la société ; par conséquent; la Politique moderne est subordonnée à l'état actuel de l'Europe et, en outre, à la situation propre de chaque pays. Un principe politique n'est applicable aux divers Etats placés au même degré de civilisation que si toutes les conditions de fait auxquelles en est subordonnée l'application se rencontrent partout complètement. Le plus souvent, le résultat de l'obsei-vation politique est négatif en ce sens que l'on reconnaît l'impossibilité de généraliser les expériences faites dans tel pays en particulier.

La Politique des temps passés et d'Etats qui ont disparu n'a, pour la théorie actuellement applicable, guère plus de valeur que l'histoire du droit pour l'intelligence de la législation contemporaine. Ayant pour base de tout autres conditions que celles au milieu des queUes nous vivons, la politique des Etats de la Grèce, du monde romain et du moyen âge ne peut faire l'objet que d'études ou de considérations historiques. Le résultat le plus précieux de l'histoire de la Politique est de nous faire comprendre d'après leurs causes, la signification des changements survenant dans les faits de la vie sociale et de nous apprendre à séparer ce qui a été de ce qui est.

Plus l'histoire de l'époque où nous vivons se rend maîtresse des moyens d'investigation et d'exposition, plus elle prend d'importance pour la théorie de la politique. Les événements qui se sont déroulés innnédiatement avant notre temps nous fournissent les indices les plus certains de la stabilité ou de l'instabilité des institutions contemporaines.

A l'inverse, plus sont éloignés les temps dont l'histoire cherche à nous faire pénétrer la vie, plus il sera rare que la théorie politique trouve à s'enrichir par l'étude comparative des événements qui s'y sont produits.

A côté des sujets de l'activité politique dans l'Etat, il faut donc que la politique, en tant que science, détermine ceux des faits de l'état social actuel qui doivent être regardés comme acquis ou comme discutables, pour peu qu'ils soient de nature à influer sui' la manière de gouverner. On peut se demander s'il est utile, ou non, de faire de la description de la situation l'objet d'une exposition distincte, sans fonne d'introduction. Dans tous les cas.

le développement scientifique des principes politiques suppose nécessairement cette étude préalable. Il convient également de ranger parmi les faits déteiininants et préjudiciels de la Politique:

La grandeur, l'étendue, la délimitation, la configuration et la force productive du pays;

La densité, la culture, les occupations, la richesse, le caractère de la population.

7. — Une politique qui prétendrait faire abstraction de ces éléments ne mériterait le nom ni de science, ni d'art du gouvernement. Elle ne serait guère qu'une œuvie d'imagination susceptible tout au plus d'apprendre aux hommes comment ils poun^aient ou devraient être. On qualifie, peut-être non sans quelque flatterie, de politique idéale les indications sur la manière d'atteindre les buts les plus élevés de l'Etat sans tenir aucune compte des faits existants. Toutefois, si l'on voulait en même temps dire par là que les idées ou les tendances idéales n'ont aucune réalité dans la vie, on se tromperait grossièrement. Les idées qui agissent sur l'esprit d'un peuple sont, au point de vue de l'Etat, des faits d'une importance capitale; et les méconnaître ou les dédaigner serait faire preuve d'une singulière ignorance politique.

Cette soi-disant politique idéale, qui, en réalité, n'est pas de la politique, mais bien plutôt de la poésie, consiste essentiellement en ce que ses apôtres, méconnaissant tous les faits et les lois physiques et, d'autre part, dédaignant toutes les idées généralement admises, formulent des systèmes qui sont tout à fait en dehoi-s tant de la conscience que l'homme a de ses devoirs que de la sphère de pouvoir de l'Etat. Nous pouvons citer comme exemples le gouvernement idéal décrit par Platon dans sa République, les exigences religieuses formulées vis-à-vis de PEtat par plusieurs anciens pères de l'Eglise, l'Utopie de Thomas Morus et divei-ses autres conceptions plus ou moins romanesques. Des œuvres de ce genre ont certainement une valeur dans l'histoire littéraire générale. En tant que monuments de la pensée d'un grand homme ou que conceptions philosophiques, elles peuvent, comme c'est le cas de la République de Platon, occuper une place importante dans l'histoii-e du monde. Peut-être donnent-elles à leur époque de gros soucis à raison des mécomptes qu'elles engendrent. Si leurs auteurs ont entendu faire autre chose qu'une œuvre d'imagination, il n'en est pas moins impossible de les compter parmi ceux qui ont su discerner l'essence de l'activité gouvernementale.

3. Il convient enfin de poser comme l'un des objets positifs de la science politique la détermination plus précise du rôle du gouvernement, lorsqu'il se trouve obligé de concilier certaines nécessités de la vie publique avec les faits et les circonstancs du moment. Cette détermination doit s'effectuer au point de vue de l'efficacité ou de Tinefficacité de l'acte, en tenant compte des données de l'expérience.

Aussi importe-t-il peu de rechercher ce qu'un homme d'Etat peut être amené à entreprendre, avec plus ou moins d'espoh- de succès, pour lutter contre une famine, une crise financière ou une invasion de l'ennemi. H n'y a pas d'intérêt scientifique à discuter si, en face de l'émeute, il vaut mieux proclamer l'état de siège ou charger le maire de la ville de faire aux émeutiers des représentations amicales, employer la force ou la douceur, la sévérité ou l'indulgence. En paieille matière, il n'y a pas de règles théoriques et absolues: tout dépend de la façon dont les choses se présentent dans chaque cas. Ce sont même précisément là les conjonctures auxquelles songent ceux qui contestent qu'il y ait une science de la Politique.

Mais il appartient à cette science, et c'est l'une de ses tâches les plus importantes, de préciser quelle résistance ou quel appui peuvent rencontrer les actes du gouvernement à raison des circonstances; et, par conséquent, de quels éléments de fait dépend l'efficacité des fonctions, dûment voulues et étudiées, de l'Etat.

C'est de la nature des organes de l'Etat appelés à agir, de l'essence de leurs forces intimes et, en même temps, de l'ensemble des circonstances à considérer qu'il faut déduire les règles de l'action politique.

8. — La statistique a mis la science politique en mesure d'apprendre à connaître, tout autrement qu'on ne pensait y aniver antérieurement, les principes et les conditions d'une action gouvernementale efficace et à saisir la connexion intime et pendant si longtemps méconnue qui existe entre toutes les choses de l'Etat. Sans doute, on se tromperait en attribuant à la statistique le pouvoir de fournir, à elle seule, les moyens de calculer exactement par avance les résultats de l'action gouvernementale. Quels que soient les progrès dont cette science est encore susceptible, qu'on la regarde comme une science indépendante ou simplement auxiliaire, ou comme une méthode en vue de la constatation des faits, elle ne réussira probablement jamais, avec ses procédés particuliers, à mettre

en évidence toutes les relations de causalité qui se manifestent dans la vie politique ou sociale ou à ramener toutes les règles à sa propre échelle arithmétique. Dans tous les cas, elle n*y est pas encore parvenue jusqu'à présent.

Un très grand nombre de faits relèvent de la Psychologie. D est indispensable d'être familiaiîsé avec elle toutes les fois que l'action politique est tenue d'avoir égard à la conscience de nations organisées en Etats ou de ceitaines classes de la société étroitement unies entre elles, ou, à fortiori, lorsqu'elle est directement déterminée par la volonté de la nation. Les tendances, les sentiments, les passions, les convictions, les croyances religieuses, les préjugés, sont, par cela même qu'ils sont universellement répandus dans tout le corps de la nation, des facteurs extrêmement importants de la vie publique. En quelle mesure l'Etat est-il en mesure d'agir systématiquement sur eux? Jusqu'à quel point sont-ils profondément ancrés ou susceptibles de changement? Ce sont là des questions fort délicates, à la solution desquelles travaille la Psychologie nationale (Vôlkerpsychologie).

En résumé, l'histoire, la statistique et la psychologie sont les divers instruments à l'aide desquels on détermine les faits ayant une importance au point de vue politique et l'on construit la théorie de la politique, afin de faire connaître:

quelles sont les limites de la liberté d'action des organes de l'Etat;

quelle est l'influence réciproque de la liberté humaine, — en tant qu'il s'agit des tâches de l'Etat, — et des circonstances données;

dans quelle mesure les conditions sociales doivent être considérées comme immuables ou comme susceptibles de transformations.

9. — Le problème de la liberté humaine dans ses rapports avec le fonctionnement de l'Etat mérite d'être creusé par la politique plus qu'il n'a pu l'être jusqu'à présent.

Si Ton jette un regard sur l'histoire du développement des idées poUtiques, on se convaincra que, dans les siècles passés, après la rupture avec l'autorité absolue de systèmes ecclésiastiques, l'aptitude des organes de l'Etat à améliorer les conditions sociales a été considérablement surfaite. Ou faisait remonter au gouvernement la responsabilité de tous les malaises, de tous les progrès, de la famine comme de la prospérité, des crimes et des vertus humaines, voire même de l'apparition de comètes. De là une longue série

d'écrits, presque tous oubliés aujourd'hui, dans lesquels, au XVII® et au XVIII* siècle, on entreprit de déterminer les aptitudes intellectuelles et morales qui devaient permettre aux princes d'assurer le bonheur des peuples et des Etats. De là les descriptions effiayantes de tyrans imaginaires. Des hommes éminents s'appliquèrent à composer des ouvrages sur l'éducation des princes, sans s'en laisser détourner par la vaine tentative de Fénélon. La bonté et la bienveillance personnelles d'un souverain passèrent pour être la meilleure des constitutions. Voltaire lui-même partageait encore cette erreur.

Récenmient la tendance contraire semble avoir prévalu, à bien des égards, dans l'appréciation des choses. H ne manque pas de gens qui tiennent les gouvernements pour également impuissants quant au bien et quant au mal. Les lois faites par les hommes ne valent que dans la mesure où elles ont les caractères d'une loi naturelle de la société humaine dont les développements, prétend-on, s'opèrent d'eux-mêmes. D'après cela, l'histoire apparaît comme une succession d'événements accomplis, à la production desquels la personnalité humaine et la volonté des plus grands hommes d'Etat n'ont contribué qu'en apparence.

Il arriva ainsi que la loi de l'imputabilité politique oscilla entre deux extrêmes: la culte des héros et un fatalisme aveugle. Pour le temps présent, il importe de trouver, quant aux conséquences probables de l'action politique, une échelle pour la responsabilité de ceux à qui incombe l'exercice du gouveniement et de fixer les limites de la négligence, de l'accomplissement du devoh*, et de ce qui I)eut être qualifié de méritoire.

La théorie politique doit rechercher une échelle qui nous permette, d'une part, d'aller à rencontre des présomptueux qui, dans une série incommensurable de combinaisons politiques, veulent proclamer d'avance le succès de leurs plans; d'autre pari, de mesurer à sa juste valeur la clairvoyance du génie politique et l'art de comprendre l'enchaînement des choses. C'est déjà un résultat considérable que, gi'âce à la statistique, certains facteurs de la vie publique puissent être calculés presque à coup sûr et que, sur divers points, la prévoyance politique ait des objectifs nettement déterminés.

Les relations entre l'action politique et l'état social tel qu'il est ne sauraient naturellement être considérées comme immuables. Elles sont soumises à des changements, tantôt lents, tantôt rapides, du moins en tant qu'elles appariiennent au domaine du développement moral. Si l'on comparait l'esprit public dans les Etats

de rOrient avec la civilisation européenne, on verrait quelle résistance et quelle faveur la même manière de gouverner peut rencontrer, à une même époque, parmi des nations dont le développement est différent, et combien dans la vie des peuples les périodes de développement sont d'inégale durée.

La culture politique se mesure à la \igueur de l'esprit public, toutes les fois qu'il s'agit de remplir des devoirs civiques, de poser ou d'atteindre certains buts d'intérêt public. Ceux qui sont chargés de guider le char de TEtat peuvent tenir plus ou moins de compte de cet élément, suivant que la nation est plus ou moins avancée dans son développement.

10. — Pour terminer, nous avons encore à nous demander ici quels sont, dans la science politique, les objets paiticuliers à étudier.

En Allemagne, il n'y a certainement pas sur la politique deux traités dont le contenu soit exactement le même, ce qui s'explique déjà suffisamment par les manières divergentes d'en comprendre l'essence et le rôle.

En général, on peut répondre que tous les faits, tous les événements, tout ce qui survient ou se produit dans la vie humaine, peuvent devenir un objet d'étude scientifique, au point de vue de la politique, s'ils sont en connexité avec les tâches que l'Etat a pour mission de remplir, ou s'ils se rapportent à la vie publique.

Il faut donc commencer par déterminer quelles sont ces tâches avant de délimiter la science politique. Nous réservons ce point important pour un examen ultérieur.

On a déjà fait observer plus haut qu'à divers points de de vue le droit privé peut également être subordonné aux règles de la politique. H en est ainsi, en général, de tout le droit positif. Néanmoins, au point de vue politique, il n'y a jamais en cette matière-là qu'une seule question à examiner, à savoir: si l'Etat, comme tel, a intérêt au maintien ou à l'abrogation d'une, loi. Le propre de la méthode politique est, par conséquent, de rechercher, au point de vue législatif, si l'état de la législation est satisfaisant ou non, afin de le maintenir, dans le premier cas, et, dans le second, d'obvier à ses inconvénients ou à ses lacunes. Le gouvernement doit être absolument libre de faire acte de législateur comme et quand il le juge à propos. Avant de s'y décider, il n'a pas seulement à s'assurer que la mesure projetée est correcte au point de vue juridique et moral et s'harmonise avec les autres règles existantes du droit positif. Il est tenu, en outre, de se préoccuper des circonstances de

temps et de lieu, de la nécessité éventuelle de dispositions transitoires, enfin de la possibilité de faire exécuter la loi nonobstant les obstacles auxquels elle se heurterait. C'est précisément en cela que se révèle le caractère politique de Taction législative, dont les règles constituent la politique législative: la question de la codification est Tune des premières qui se rattachent à cet ordre d'idées. Au point de vue I)olitique, la plus mauvaise de toutes les lois est celle qui est inapplicable.

Pour le droit pénal, cette étude de la loi au point de vue spécial de l'opportunité de son maintien, de son abrogation ou de sa modification, est devenue si importante que les effets avantageux ou nuisibles des lois pénales ont fait l'objet d'une branche spéciale de notre science sous le nom de Politique criminelle.

11. — Mais c'est surtout l'administration de l'Etat qui fournit à la théorie politique le plus d'objets d'étude. La plupart des actes de l'administration n'ont d'importance, au point de vue du droit public, qu'eu égard à la compétence des fonctionnaires dont ils émanent et à Torganisation respective des diverses autorités, ou encore, eu égard aux droits garantis aux citoyens. En tout cela, le côté politique l'emporte sur le côté juridique. Tandis que celui-ci n'apparaît guère, dans les circonstances normales, que comme accessoire, ou du moins devrait apparaître comme tel si les règles du droit administratif avaient toute la précision désirable, l'efficacité politique est incontestablement, pour les actes d'administration, la première des conditions auxquelles ils doivent satisfaire.

Aussi parle-t-on, en corrélation avec les principales branches de l'administration publique, de la Politique financière, de la Politique des impôts (Steuerpolitik), de la Politique économique, de la Politique commerciale ou de la Politique militaire.

On peut se demander, à ce propos, jusqu'à quel point la théorie politique générale doit entrer dans les détails et se préoccuper d'objets particuliers; quel rapport il y a entre la Politique, comme science, et les diverses branches du droit administratif théorique; ainsi, par exemple, si la théorie des finances doit aussi être traitée dans la poUtique.

En général, il n'est pas aussi malaisé de répondre à ces questions qu'on se le figure souvent. La Politique — tout court — est à la politique financière ou économique, ce que le tout est à l'une de ses parties.

Si, en vertu d'une pratique traditionelle, le côté politique de

radministration liiiancière est étudié en même temps que les éléments de droit public de cette administration et si l'ensemble fonne un seul et même objet d'enseignement spécial sous le nom de Science financière, il n'y a pas de raisons pour critiquer ce groupement, que justifient les nécessités pratiques de renseignement et de la division du travail. On peut en dire autant de la Politique économique et de la Science de la police.

Ces branches de la science politique qui ont des noms particuliers pouiTaient aussi être qualifiées de Politique spéciale, par opposition à la théorie politique générale, en tant qu'il ne s'agit pas d'exposer des principes de droit public selon les méthodes de la jurisprudence.

Si Ton détache ces divers objets de l'ensemble de la science politique, il ne resterait qu'à déterminer jusqu'à quel point la doctrine politique a encore à s'occuper des objets de Tadministration en dehors de ces sciences spéciales (finances, police) et s'il convient qu'elle traite ce qu'il y a, dans ces sciences spéciales elles-mêmes, d'essentiel et de plus important.

12. — Au point de vue théorique, la manière de subdiviser importe peu. La division ou le groupement des matières est, avant tout, subordonné à l'organisation et aux convenances de l'enseignement universitaire.

L'insuffisance des connaissances politiques à notre époque tient surtout à une tendance exagérée aux subdivisions et aux spécialisations, alors qu'autrefois ou se perdait, au contraire, volontiers dans des généralisations et des abstractions philosophiques. On oublie de plus en plus le lien qui unit nécessairement les diverses fonctions de l'Etat. C'est précisément pour cela qu'il nous semblerait désirable de donner à la Politique considérée comme science une place centrale dans la confédération des diverses sciences politiques et sociales qu'on a pris l'habitude d'étudier isolément.

Elle aurait alors pour objet d'exposer, au point de vue d'un bon fonctionnement de la machine gouvernementale, les principes communs aux diverses sciences politiques spéciales (Finances, Police, Organisation militaire). Elle aurait à montrer les relations plus ou moins intimes qui existent entre les piîncipales branches de l'administration publique. Elle donnerait ainsi les moyens de lutter contre la routine et d'accroître l'efficacité des fonctions de l'Etat à mesure que l'on comprendrait mieux à quel point tout se tient dans l'action gouvernementale. Si, pour bien gouverner, il est nécessaire de

connaître toutes les particularités dont il y a un compte à tenir, à plus forte raison est-il essentiel de savoir embrasser du regard Tensemble. Toute circonstance, tout événement touchant au fonctionnement de l'Etat peut être isolé par le savant et étudié en soi. Ainsi, r organisation militaire comporte une étude spéciale au point de vue financier, économique, international, etc. Dès qu'elle fait l'objet d'une étude au point de vue de la science politique en général, ce n'est plus une seule de ces faces qui doit être considérée, mais bien Vintérêt de l'Etat dans son ensemble.

Si la politique^ considérée comme une science spéciale, a une véritable importance parce qu'elle prépare aux actes de gouvernement de nature non juridique et contentieuse, il conviendrait peut-être de lui assigner dans l'enseignement des sciences politiques et sociales la place suivante.

Doivent la précéder les branches d'enseignement qui portent, en général, sur les éléments, les matériaux, les objets et les limites de l'action gouvernementale: Droit public général, Droit constitutionnel. Droit des gens, Statistique, Psychologie nationale, Histoire moderne.

Doivent venir après elle les branches d'enseignement qui portent sur des matières plus spéciales ou sur leurs rapports avec le droit administratif: Science financière, Economie politique, — théorique et pratique, — Science de la police.

Quant à présent, les limites attribuées à la Politique dans les ouvrages dont elle forme le sujet sont encore assez incertaines. Sans doute, on est en général d'accord sur les points à étudier; à défaut ;de tradition bien établie, et la statistique et l'économie politique s'étant constituées depuis un siècle à l'état de sciences indépendantes, on tire la matière de la Politique tantôt des sciences qui la préparent, tantôt de celles qui en découlent. D'où ce double inconvénient que l'intelligence politique des institutions étudiées uniquement au point de vue du droit public se trouve obscurcie, et que dans l'examen des questions spécialement administratives on manque de toute vue d'ensemble.

13. — Autant que nous le savons, voici ce qui se passe dans les universités allemandes:

L'incertitude des limites de notre science explique que, bien qu'on soit si notoirement enclin en Allemagne à composer sur toutes choses des traités ex professe, il n'ait pas paru sur la Politique un seul résumé complet depuis celui de Dahlmann, qui est

resté inachevé. Ce n'est qu'en Suisse, dont les universités plus petites comportent moins de cours distincts, qu'Escher, de Zurich, fit exception en publiant un manuel. Nous pouvons encore citer le Leitfaden de Waitz.

Dans les cours universitaires sur la Politique se manifestent aujourd'hui trois tendances:

L'une, historique, qui apprécie les constitutions d'après les analogies historiques et qui, dans l'ensemble, cherche à se rapprocher le plus possible de la conception aristotélique des sciences politiques;

La seconde, juridico -philosophique, qui cherche surtout à mettre en évidence les rapports de la Politique avec le droit et tient compte des principes de l'éthique;

La troisième, statistico- administrative, qui a suitout égard aux faits démontrés par la statistique.

Cette diversité de tendances s'explique aisément si l'on songe qu'en Allemagne des cours ont été ou sont encore faits simultanément sous le même titre par des historiens, comme Sybel, Waitz, Treitschke, Eiehl, des philosophes jurisconsultes, comme Ahrens et Rœder, et des jurisconsultes proprement dits, comme Mohl et Bluntschli.

14. — Dans son Histoire des sciences politiques, Mohl indique comme le but théorique suprême de la littérature politique «l'étude et la coordination (Umfassung) en un grand système de toutes les formes d'Etats qui se sont jamais manifestées».

Qu'on veuille bien y songer: une politique de toutes les formes d'Etats qui existent ou qui ont jamais existé sur le globe 1 Y aurat-il jamais sous la voûte des cieux un homme capable de réaliser cette colossale entreprise? Il faudrait, pour y croire, admettre les théories darwiniennes et la perfectibilité indéfinie de notre espèce. Si un semblable ouvrage était jamais écrit, il ne pourrait avoir que deux caractères, qui le rendraient d'emblée inapplicable à la politique pratique: il se perdrait ou dans un océan de détails, ou dans des abstractions sans aucune lien avec la réalité des choses. Ce n'est qu'après une évolution complète de l'humanité qu'il pouiTait être question d'un système politique susceptible de s'appliquer à tous les Etats de l'univers.

Ohapitre n.

La politique comme art de gonverner.

Sommaire: 15. Erreur de ceux qui contestent la possibilité d'une Politique théorique. — 16. Parallèle entre la science de la guerre et l'art de la guerre. — 17. Le développement de la science diminue le domaine de l'art dans la politique. — 18. L'art de la parole autrefois et maintenant. — 19. En quoi la politique est un art. — 20. Réitération et initiative dans l'action politique. — 21. Caractères politiques et hommes d'Etat.

15. — Très souvent ou n'emploie le mot Politique que dans le sens d'art de gouverner. Bluntschli dit que la politique «est plutôt un art qu'une science». Burke s'exprime à peu près de même: «La politique est un art, relevé et important entre tous, dans lequel on ne passe maître qu'à la condition d'avoir étudié à fond l'histoire et de connaître parfaitement la nature humaine». D'autres écrivains sont d'avis que la politique ne peut être considérée que comme l'art de gouverner et qu'elle ne constitue en aucune façon une science.

Cette dernière manière de voir repose sur plusieurs erreurs essentielles. Toute science devient un art aussitôt qu'il s'agit d'en mettre les vérités en évidence dans la vie pratique: la trigonométrie devient l'art de mesurer; la science juridique, dans son application aux besoins de la procédure, devient l'art de défendre ou cet autre art qui a pris récemment un si grand développement, l'art d'accuser; la théologie devient l'éloquence de la chaire; la philosophie, la dialectique ou l'art de la discussion. Pour les Romains, la science juridique dans son appUcation pratique n'était autre chose que l'art d'exposer le bien moral et le juste (ars boni et »qui). La mécanique sert de fondement à l'art de construire les machines, la pathologie, la physiologie et l'anatomie, à l'art de guérir, etc.

Mais aujourd'hui on donne aux beaux-arts eux-mêmes une base théorique. Tout art, sans exception, en tant qu'il mérite ce nom, repose sur des piincipes fixes, sur des règles d'expérience étroitement liées ensemble et scientifiquement coordonnées, que les personnes désireuses d'acquérir une culture artistique sérieuse ne peuvent se dispenser d'étudier. Dans la peinture, la couleur et la perspective ne sont plus une simple affaire d'inspiration personnelle. Plus l'histoire des progrès d'un art est longue et riche en faits, plus la partie théorique de cet art acquiert d'importance. Affirmer que la manière de gouverner doit exclusivement dépendre des idées personnelles à chaque politicien, c'est dire que l'acoustique est chose indifférente pour un musicien ou l'optique pour un peintre.

L'erreur qui consiste à regarder l'art de gouverner comme un ail souverain et indépendant de toute donnée scientifique repose sur de simples querelles de mots et de terminologie, ou provient d'une conception insuffisante du rôle de la science. Ceux qui ont cru pouvoir nier la valeur de la Politique théorique, en tant que science des actes de gouvernement, avaient sans doute devant les yeux la série d'abstractions que la philosophie, si souvent étrangère à la vie réelle, avait proclamées comme des vérités absolues sans avoir égard ni au lieu ni au temps. Ou bien ils se rappelaient cette ridicule prétention d'étiqueter et de classer toutes les manifestations concrètes de la vie publique, comme s'il s'était seulement agi de faire la table des matières d'un traité et non pas, en réalité, de tracer aux gouvernements ceitaines règles de conduite. En regard de semblables exagérations, il peut être légitime d'insister sur le rôle décisif que jouent dans la politique pratique les facultés et le jugement personnels. Quiconque oublie ce fait a évidemment une médiocre intelligence des choses de ce monde. Toute théorie qui aspire à être applicable doit nécessairement tenir compte des personnes qui auront à l'appliquer et de la diversité de leure aptitudes.

Il y a quelque chose de bien certain.

Toutes les monographies et dissertations d'un siècle entier ne suffiraient pas à rendre un homme capable de gouverner un grand Etat, s'il manquait d'habilité, de pénétration et de décision; en d'autres termes, des facultés maîtresses de l'intelligenee, sans lesquelles on ne saurait ni concevoir ni mener à bonne fin la direction d'affaires publiques de quelque importance.

D'un autre côté, il est tout aussi certain que l'homme d'Etat

le mieux doué n'atteindra le but que par hasard, s'il s'en remet uniquement à l'inspiration du moment et n'écoute que ses sentiments personnels. Où et comment un homme d*Etat acquiert-il l'expérience qui lui dicte ses résolutions et qui prépare ses actes? C'est une question qui ne vient qu'en seconde ligne. En attendant, il peut d'autant moins se passer de la science de la politique que, dans nos pays civilisés, les relations de la vie sont plus compliquées et plus diverses, et qu'il dispose lui-même de moins de loisir pour régler ses entreprises d'après ses propres observations et constatations.

16. — n est impossible de mieux montrer le rapport qui existe entre la théorie politique et Tart de gouvenier qu'en insistant sur la valeur des sciences militaires au point de vue de l'art de la gueiTO. Les connaissances qu'un chef d'armée possède en matière de stratégie, de tactique, d'histoire militaire et de fortification sont la base de nos présomptions en sa faveur.

Certainement, on peut savoir enseigner la grande ou la petite guerre et posséder des notions étendues sur les principales campagnes antérieures sans être en état de diriger une bataille et de la gagner. Mais un heureux coup de main isolé, de la part d'un officier ignorant, ou le pur hasard qui a peimis une fois à un incapable de gagner à la loterie de la guerre, sont encore des titres bien moindres à notre confiance. La biographie des giands généraux et des grands hommes d'Etat modernes révèle partout quelles vastes et profondes études avaient préparé leurs plans et leurs entreprises, ou quelle judicieuse application ils ont su faire de l'expérience acquise par leurs devanciers.

L'art de la guen-e consiste aujourd'hui essentiellement à s'assimiler toutes les connaissances et observations, toutes les découvertes et tous les perfectionnements: de la clmnie, quant aux matières explosibles, de la physique, pour la construction des armes à feu, de la télégraphie, des chemins de fer, de la chinirgie; de façon à atteindre le but unique qui est de pouvoir en user au moment décisif. Mais, à part cet arsenal d'expériences et de connaissances accumulées, en vue duquel tout Etat militaire moderne est tenu de cultiver les sciences naturelles dans l'intérêt de sa propre sécurité, le succès des opérations n'en dépend pas moins de l'aptitude du général à tirer parti, au moment décisif, des ressources rassemblées pendant la période antérieure. H en est exactement de même de la science politique. Les gueiTes de 1866 e* 1870 ont démontré l'importance de la culture théorique au point de vue

militaire. Une armée qui, faute d'avoir eu à faire campagne, paraissait rester en arrière de ses adversaires, a surtout battu les troupes autrichiennes et françaises, qui passaient pour fort supérieures, parce que rétat-major général prussien possédait au plus haut degré la science de la guerre. Bien des expériences personnelles sont sans valeur si la critique théorique n'en donne pas l'exacte mesure.

17. — La science politique est utile en ce que les r^les qu'elle pose sont applicables à la direction des afifaires publiques. D'un autre côté, Tait dans les conceptions politiques et dans leur exécution se manifeste dans l'aptitude à discerner les circonstances où une règle politique générale est applicable et celles où elle ne Test pas, à distinguer les cas où la règle comporte une exception et à trouver en conséquence les modifications qu'exige Tentrepiise projetée.

Bûchez, reconnaissant la valeur qu'a à cet égard la théorie, a proposé de rattacher une politique théorique à l'art de gouverner, au moyen d'une science spéciale intitulée Politique pratique; de même qu'il y a les mathématiques appliquées à côté des mathématiques pures. Si cet auteur entend par Politique théorique ce que Ton appelle en Allemagne Allgemeine Staatslehre (Science générale de l'Etat, Droit public général), nous n'avons pas d'objection à formuler. D'après la définition que nous en avons donnée, la Politique comme science se préoccupe des applications, tout comme la science du Droit; aussi nous bornons-nous à opposer la Politique comme science à la Politique comme simple art, à la pratique gouvernementale.

Essayons de mieux préciser le rapport de ces deux conceptions.

Les circonstances infiniment variables de temps et de lieu qu'un homme d'Etat peut être contraint d'accepter comme base d'opération ne sauraient jamais être complètement prévues par la théorie ni, par conséquent, traitées à fond par elle. Il y a là des limites naturelles qui s'imposent à la science politique, exactement comme à la science du Droit lorsqu'elle formule les règles à introduire dans la législation. Autrefois on croyait volontiers que la loi est en mesure de prévoir tous les cas possibles et de les régler. Des hommes éminents, comme Justinien et Frédéric le Grand, étaient d'avis que l'on peut interdire l'interprétation des lois et tarir ainsi la source des controverses et des hésitations parmi les juristes. Depuis, on a fait justice de cette erreur. On commence à comprendre que la valeur pratique d'une législation dépend essentiellement de

la capacité de ceux qui sont appelés à l'appliquer. Essayer de prévoir et de régler dans la loi tous les incidents de la vie, c'est non seulement aller au devant d'un échec certain, mais encore faire du mal; car on ne peut qu'embrouiller et paralyser le juge par xme accumulation de particularités minutieuses.

Pour la même raison, la science politique doit aussi se borner à poser nettement les relations de causalité qui ont, en matière de gouvernement, une importance générale parce qu'elles sont empiriquement démontiées et justifiées. Il convient, au contraire, de laisser de côté les circonstances dont, selon le cours ordinaire des choses, les effets probables échappent à tout calcul préalable. Tout au plus y a-t-il lieu d'indiquer qu'elles sont susceptibles de se produire, afin de marquer le degré de certitude ou d'incertitude sur lequel on devra compter au moment d'agir.

Nous indiquons par là même ce qu'il est possible de préciser quant à l'objet concret de la Politique considérée comme science de l'art de gouverner. Nous admettons que les éléments, calculables ou non, qui influent sur l'efficacité des actes des gouvernements, peuvent n'avoir pas des limites immuables. Aussi le rapport entre la science politique et la pratique gouvernementale n'est-il plus le même que précédemment.

En général, il est permis de penser que le domaine des connaissances théoriques s'accroît, avec le développement progressif de l'esprit humain, dans la mesure où les méthodes d'observation scientifique nous font connaître avec précision des faits jusqu'alors mal constatés.

Si l'on nous accorde ce point, il s'ensuivrait que ce qui, dans le gouvernement des Etats, constitue un art et dont nous ne pouvons d'avance mesurer les effets, déviait aller peu à peu s'amoindrissant. Cette proposition ne serait pas facile à démontrer rigoureusement. C'est une simple hypothèse; car, tandis que notre méthode scientifique s'étendrait aux faits de la vie publique qui n'étaient pas encore soumis à une loi de causalité, il se pourrait qu'on découvrît des faits demeurés jusqu'alors inconnus et qu'on dût les admettre tout au moins provisoirement, comme des facteurs non calculables de la politique.

On peut montrer avec évidence, dans plus d'un des objets de l'activité intellectuelle de l'homme, que le développement progressif y a suivi la marche indiquée par nous, et que l'élément «art», l'élément individuel, y a peu à peu perdu du terrain. Dans l'antiquité et au moyen âge, il y a eu des médecins célèbres avant que

le diagnostic des maladies reposât sur les principes scientifiques mis en lumière par la médecine moderne. On savait opérer la cataracte avant de connaître la nature intime de cette affection. Bien qu'on n'eût, au moyen âge, qu'un bien mince bagage de connaissances anatomiques et physiologiques, on n'en guérissait pas moins cei"taines maladies. Contestera-t-on pour cela que Pana* tomie pathologique ait fait faire dans cette direction des progrès énormes et nous ait mis à même de soumettre à une critique rationnelle les pratiques médicales des temps passés? Les grossières en-eurs médicales qui, autrefois, ne pouvaient être démontrées faute d'une théorie de la médecine entraînent aujourd'hui une responsabilité sanctionnée par les codes pénaux.

Il en est de même, sur le terrain des sciences sociales, du résultat des recherches économiques et statistiques faites depuis une centaine d'années. Quelques progiès que la science ait encore à faire, si nombreux que soient les sujets de controverse encore en suspens ou incessamment soulevés par chaque perfectionnement scientifique, toujours est-il que l'art de gouverner peut constater par là théoriquement quelles sont les limites de sa responsabilité. Tout au moins au point de vue négatif, l'observation a fourni à la caractéristique de ce que la politique a de défectueux une série de résultats précis. La théorie de la politique a donc déjà une portée considérable pour la pratique gouvernementale en ce qu'elle diminue sensiblement la probabilité des fautes et des en-eui-s politiques. Pour faire une comparaison avec le passé, il suffirait [de faire remarquer que la vieille politique visant l'augmentation et la diminution de la population (Bevôlkerungspolitik) a subi, de par la statistique moderne, les plus notables coiTections.

18. — On pourrait aussi mesurer la diminution de valeur de «Tart» et de rélénient personnel dans la direction des affaires pubUques aux changements qu'a subis dans le cours des âges Tart de la parole en matière politique ou judiciaire. Les discours prononcés, à Athènes ou sur le forum romain, en faveur d'un accusé ou, au sénat, l)ar Cicéron contre Antoine, n'auraient pas aujourd'hui, chez nous, même approxhnativement l'effet qu'ils ont produit de leur temps. Il faut donc le dire: l'idéal de l'éloquence d'un Démosthènes et d'un Cicéron cessera d'être atteint parce que, en matière politique et judiciaire et par suite des progrès de la théorie, les auditoires sont devenus de plus en plus indépendants des orateurs qui s'adressent à eux. Devant un tribunal prussien, l'éloquence cicéronienue de

l'avocat tournerait au détriment de son client et vaudrait peut-être h l'orateur un rappel à l'ordre.

Dans l'antiquité, la rhétorique, au sens propre du mot, était Vail de persuader par la parole des assemblées auxquelles appartenait la décision ou des tribunaux chargés de juger; elle n'était donc nullement, comme on Ta souvent cru plus tard, l'art tout extérieur de bien tourner un discours. L'éloquence a engendré, dans l'antiquité, la politique et la jurispendence théoriques. Entre les gi-ands orateurs populaires et les rhéteurs qui tinrent, surtout plus tard, école de beau langage, il y avait une différence analogue à celle qui existe entre un champ de bataille et une place d'exercice. Pour les mêmes raisons, les progrès dans l'instruction des laïques, par rapport aux membres du clergé, devaient avoir également pour conséquence de diminuer l'influence de l'éloquence de la chaire. Moins il y a de culture chez les hommes qui siègent comme jurés ou qui composent une assemblée délibérante, plus, en général, les procédés oratoires ont de prise sur eux. Faites devant une Skouptchina serbe de plusieurs centaines de députés l'éloge funèbre d'mi chef assassiné, et vous veiTez l'assemblée éclater en sanglots. Les parlements dont le degi-é de développement est plus élevé se contentent de manifester leurs sentiments par des murmures, des xipplaudissements ou une «hilarité générale». Il est incontestable que, dans nos Etats modernes, le fond des discours tend à l'emporter de plus en plus sur les habiletés de la fonne, quelle que soit d'ailleurs la très réelle importance d'une exposition élégante et habile et bien que Tabsence d'une forme oratoire convenable produise souvent chez les auditeurs un ennui et une fatigue dont pâtissent les plus savantes communications. Autrefois, avec Torganisation des Etats de l'antiquité, la rhétorique était un élément essentiel de l'ait de gouverner et de l'administration de la justice; de nos jours, où les Etats ont revêtu des fonnes nouvelles et où les connaissances théoriques sont plus généralement répandues, la rhétorique n'est plus guère qu'un élément, le plus souvent secondaire, de la valeur personnelle. Dans l'antiquité classique, un discours éloquent avait sur une affaire politique importante une influence telle que l'on pouvait qualifier tout discours pubUc d'acte intéressant l'Etat (Staatsakt); l'éloquence, chez des personnages de marque, était une puissance révolutionnaire. Ce qui explique pourquoi les écoles d'art oratoire sont devenues en même temps des écoles d'art politique. Ce n'est pas à dire que, de nos jours, le talent de la parole

ne conserve pas une réelle portée, quand il est au service de connaissances étendues et. approfondies. Toutefois la parole proférée devant un cercle restreint d'auditeurs a moins d'importance que la parole écrite et communiquée par la voie de la presse; on sait quelle est la puissante croissante de la presse. La parole et les écrits acquerront encore un regain d'influence, si l'esprit de publicité se fortifie contre les cachotteries de la routine officielle, et si on laisse l'opinion des classes éclairées et capables de diriger l'Etat se substituer aux moyens de coercition purement extérieurs, comme étant l'instrument le plus durable et le plus sûr des actes de souveraineté gouvernementale.

19. — Dans des Etats libres, l'art de gouverner serait alors essentiellement l'art, au milieu du conflit des opinions, de façonner les convictions de la nation et de les faire agir dans le sens des divers intérêts vitaux du pays.

Si donc nous cherchons à conserver à la politique théorique sa signification et sa valeur contre ceux à l'avis de qui l'efficacité des actes gouvernementaux dépend exclusivement des aptitudes personnelles des gouvernants, nous n'avons nullement la pensée de nier qu'il y a un art de gouverner; nous en admettons l'existence.

Essayons d'en préciser la nature.

Tout acte gouvernemental n'est pas nécessairement une manifestation de l'art de gouverner. La plupart de ces actes, encore que le gouvernement ait une ceitaine latitude dans la manière de les accomplir, sont de simples réitérations, conformes à une pratique reçue. De même qu'en matière de jurisprudence, il y a aussi dans le domaine administratif une foule de cas qui se représentent journellement, y compris ceux qu'une pratique administrative un peu émoussée fait considérer comme journaliers sans qu'ils le soient réellement. Cette catégorie d'affaires est, pour les fonctionnaires de l'administration, réglée d'avance. Ds ne déploient pas, pour les expédier, plus d'art ou d'initiative qu'une machine qui reproduit à l'infini une œuvre originale. Si un administrateur a introduit, le premier, une pratique qui a été reconnue bonne et qui a été conservée, il peut avoir la prétention d'être tenu pour un politicien. D n'en saurait être de même de simples imitateurs, suivant la voie battue.

Eu égard à ces cas, — par exemple, aux mesures que la police prend continuellement, même dans des temps tranquilles, pour

le maintien de la sécurité publique, à la grande majorité des nominations dans le personnel inférieur et moyen, à l'octroi de concessions, — divers publicistes ont coutume de parler de menue politique par opposition à la grande politique (Niedere, hôhere Politik).

D'autres se refusent même à faire rentrer ces affaires-là dans la politique et réservent ce mot pour des actes d'une natm*e plus relevée.

Ces manières de voir sont l'une et l'autre sujettes à caution. Si les caîi cités plus haut à titre d'exemple ne sont effectivement, à aucune degré, les manifestations d'un art de gouverner transcendant, ils n'en sont pas moins par nature des actes de politique pratique. On ne saurait transporter sur le tenrain de la politique la distinction qui existe en matière de chasse entre un mode d'exercice grand ou menu, suivant la classification zoologique du gibier.

On se tromperait surtout beaucoup si l'on s'imaginait qu'il est moins essentiel de traiter avec soin ces affaires réputées menues que de se prononcer avec intelligence et habilité sur tel autre cas moins fréquent. Ce qui importe le plus à rhomme, c'est la satisfaction de ses besoins journaliers. Se négliger ou se méprendre sur les affaires de cet ordre, qui intéressent tout le long de l'année les diverses classes de la société; serait compromettre gravement la bonne marche de la machine gouvernementale.

Si, vu leur objet, on ne peut absolument ranger ces actes dans la menue politique, il ne serait pas non plus parfaitement exact de qualifier de grande politique tout ce qui s'élabore dans les ministères d'un Etat. Là aussi, il est une foule d'affaires dont la solution est toute mécanique. Il ne faut, d'ailleurs, pas perdre de vue que telle affaire qui paraît encore aujourd'hui, dans les ministères, avoir une suprême importance sera peut-être demain tout à fait insignifiante. Le rang des personnages appelés à intervenir ne concorde donc pas nécessairement avec le plus ou moins d'importance des affaires traitées.

La distinction entre la menue et la grande politique repose sur un sentiment instinctif et confus. Elle n'a aucune valeur scientifique. 11 en est de même de l'opinion d'après laquelle les menus actes administratifs seraient dépourvus de tout caractère politique.

20. — Il faut examiner de plus près en quoi se manifeste, pan's chaque acte gouvernemental, l'art de ceux qui ont à l'accom-

plir, et, pour cela, distinguer ce qui, dans l'acte, n'est que la reproduction constante de pratiques déterminées, de ce qui constitue une initiative, l'invention de nouveaux modes de procéder ou la transformation des anciens modes. Il peut y avoir de l'art dans un acte de l'ordre le plus infime ou émané d'im employé de la dernière classe. Qu'un très modeste employé, livré à ses propres inspirations et à ses seules ressources, sache par un habile emploi des moyens dont il dispose pressentir et prévenir une calamité publique imminente , . par exemple une émeute , il pourra faire œuvre d'art et de génie dans son humble sphère. En général, toutes les affaires administratives courantes et se reproduisant incessamment ne sont que des procédures extérieurement techniques ; néanmoins elles ont pour base une véritable science, fruit d'une longue expérience, science dont les agents inférieurs ne soupçonnent peut-être même pas l'existence et qu'on pourrait appeler la Technologie politique.

Il en est autrement des actions qui sont une nouvelle appUcation d'une fonne ancienne ou qui constituent une innovation dans les procédés gouvernementaux. Dans ces actions-là, l'art se manifeste très clairement, lorsque le résultat a répondu aux prévisions et aux intentions. Il peut se manifester de façons très variées: il consistera tantôt à rénover ou à consolider des institutions devenues caduques; tantôt à modifier, malgré l'opposition des forces et des intérêts coalisés pour le maintenir, un état de choses reconnu dangereux et nuisible; tantôt à mettre le pays à l'abri des périls qui le menacent du dehore ou à prévenir une guerre imminente, sans rien sacrifier de la dignité du pays; tantôt, enfin, à inventer et à organiser de nouvelles foimes administratives appropriées à des besoins devenus différents.

En d'autres tennes, on reconnaît qu'un politicien a fait œuvre d'aitiste et de créateur, à ce critérium que, dans les changements introduits par lui, il a manifesté son initiative et son action personnelles.

Toutefois cette condition tout extérieure ne suffît pas; car elle n'exclut pas les actes qui aboutiraient à une désorganisation. Il faut, en outre, que ces changements constituent pour l'Etat un progrès incontestable et permanent, soit à l'intérieur, soit à Textérieur.

Au moment où le changement s'opère, il se peut qu'on en discute l'oppoitunité. Nulle réforme ne s'accomplit sans léser certains intérêts et sans provoquer de l'opposition. Lors de la constitution

de la Confédération germanique du Nord, on s'est demandé si la force militaire de l'Allemagne, comparée à ce qu'elle était auparavant, avait grandi ou diminué. Il n'y a pas longtemps qu'un journal de Rome désignait la Réforme comme étant l'œuvre d'un moine ignoble et parjure. Cinquante ans après ses créations, le baron de Stein était traité, dans tes débats d'un parlement qui n'existait qu'en vertu de la nouvelle organisation de l'Etat préconisée par lui, de révolutionnaire criminel, responsable de tous les excès réels ou prétendus des années d'agitation qu'a traversées l'Allemagne. On regarda Rowland Hill comme un fou, quand il proposa pour la première fois les ports de lettres uniformes à un penny.

Cette force créatrice, qui caractérise l'homme d'Etat et qui se mesure à la prospérité croissante de l'Etat, a toujours certains prodromes dans l'histoire deThumanité. Toute idée, même quand elle est acceptée comme une révélation surnaturelle, a subi une préparation^ le plus souvent lente, avant de devenir une idée maîtresse et dominante, n s'ensuit que l'initiative de l'homme d'Etat n'a pas besoin de se manifester et même, d'habitude, ne se manifeste pas sous la fonne d'une idée entièrement neuve, mais tout simplement sous la forme d'un nouveau mode d'exécution ou d'application. L'idée de l'imité allemande est née dans l'esprit du peuple au milieu des douleurs de persécutions politiques et judiciaires. Mais aucun parti n'avait inscrit dans son programme la pensée qu'un déchirement passager du Nord et du Sud pourrait aboutir à la constitution du nouvel Empire.

21. — On peut reconnaître à divers signes qu'une personnalité est plus particulièrement apte à conduire les grandes affaires politiques; notamment à celui qu'elle possède tout à la fois certaines qualités contraires en apparence: la fermeté dans les résolutions et la souplesse dans l'exécution de ce qu'elle a résolu.

La première de ces deux qualités permet de se maintenir, nonobstant les tergiversations des autres, dans la ligne de conduite qu'on a reconnue la meilleure, de supporter l'inévitable contradiction des indécis et des hésitants, de résister à ceux qui aimeraient mieux laisser aller les choses parce qu'ils ont peur d'encourir en cas d'échec ime responsabilité personnelle et parce que, voyant des difficultés partout, ils ont coutume, au milieu du conflit des opinions, de recommander la passivité comme l'attitude la plus avantageuse. L'homme d'Etat fermement résolu ressemble au héros du Tasse, qui court à son but à travers tous les épouvantements et les séductions

dont use la magicienne pour Pen détourner. La possibilité abstraite d'une en*eur ou d'un mécompte ne l'arrête pas alors qu'il a épuisé consciencieusement tous les moyens de s'éclairer.

D'un autre côté, pour réussir dans l'exécution d'un plan mûrement médité, il faut avoir assez de souplesse pour savoir se plier à tout changement dans les faits et tenir aussitôt compte des incidents favorables ou contraires qui sm-gissent à l'improviste. C'est à cette condition seulement que, tandis que s'accomplissent les mesures projetées, la volonté reste continuellement adéquate aux événements. Hardiesse et prévoyance, promptitude et temporisation, art de parler et de se taire à propos, réserve et prévenance, confiance et méfiance fondées sm- la connaissance approfondie des hommes, tout cela exige des aptitudes naturelles, soigneusement cultivées, et ne s'apprend guère, au fond, que par une vie variée.

La manifestation accidentelle de qualités différentes dans la conduite d'un homme d'Etat paraît quelquefois aux gens inexpérimentés énigmatique ou incompréhensible. Cette contradiction apparente n'est, au contraire, que le reflet d'une unité supérieure dans le caractère de l'homme d'Etat, en rapport avec les faits, dont il se sait indépendant. La critique historique doit apprécier non pas seulement les succès d'un homme d'Etat, en tant qu'ils lui sont imputables, mais encore les obstacles qu'il avait à surmonter. On pouiTait presque dire que le degré de puissance personnelle d'un homme d'Etat se mesure surtout à la dureté et à la rigidité des matériaux sur lesquels elle a à s'exercer. Des hommes comme Cavour sont remarquables par cela même qu'ils savent fahe converger vers un but unique tantôt les scrupules de légitimité et de bigotterie d'un souverain, tantôt les mouvements révolutionnaires du peuple.

Pour ces manifestations transcendantes de l'art de gouvenier, il n'y a évidemment pas de théorie; car elles appai-aissent dans l'histoire comme des événements isolés, et, d'autre part, des recommandations ou des préceptes théoriques n'exerceraient aucune influence sur le développement de facultés ou de traits de caractère aussi rares. Dans le cours de l'exécution de giandes actions, le succès dépend en grande partie du coup d'oeil, de la pénétration, qui donnent temporairement à l'homme une sorte de prescience. Ainsi, rien que le moment oii un acte politique important doit être accompli échappe à toute détermination théorique préalable; la théorie ne saurait préciser à quel instant un acte doit être considéré comme tardif ou comme prématuré.

Mais cela ne veut pas dire que, même pour les hommes d'Etat les plus éminents, la Politique théorique n'ait pas une très grande valeur. Elle est pour eux la pieiTe de touche de leurs propres observations et complète ce qu'ils n'ont pu voir et apprendre par eux-mêmes; elle peut être une conseillère dans la période de la conception et de la préparation; elle fera peut-être naître des doutes dans leur esprit, et ils seront d'autant plus fermes dans leurs résolutions qu'ils auront fini par les suimonter. Nul homme d'Etat n'est tellement sûr de lui qu'il ne cherche à augmenter, par l'étude des précédents, la probabilité du succès. Ce qui détermine l'heureuse issue d'entreprises difficiles, c'est le discernement qui fait reconnaître imjnédiatement les cas oii les données de l'expérience sont inapplicables et où il n'y a pas à chercher les précédents. Les politiques à courte vue agissent sans connaître la règle; les politiques doctrinaires, qui tiennent plus de compte de la règle que de la vie réelle, agissent en exagérant la valeur de la règle aux dépens du cas spécial. En réalité, il faut savoir mesurer la distance qui sépare les règles générales fournies par l'expérience des particularités de chaque cas donné: tout est là. Ceux qui, ayant à résoudre un problème difficile, ont soigneusement scruté ce que l'expérience des siècles, dûment éprouvée et méthodiquement coordonnée, indique comme une règle, y gagnent tout au moins un bill d'indemnité moral.

Du reste, on ne saurait oublier non plus que de très giands hommes d'Etat ont commis parfois de lourdes erreurs politiques. On est tout surpris que des politiciens de profession puissent si souvent tomber à la fois dans une même eireur. Bornons-nous à rappeler que, presque partout, dans les plus hautes sphères de la diplomatie anglaise et française (y compris l'empereur Napoléon III lui-même), on regardait comme indubitable le succès final des Etats du Sud dans la guerre de Sécession et de l'armée autrichienne en 1866.

La vigueur intellectuelle d'un homme d'Etat digne de ce nom ne se reconnaît pas seulement à l'étendue et à la variété de ses connaissances, mais mieux encore peut-être à la promptitude avec laquelle il se rend compte des événements et en devine le sens et la relation, à un moment où d'autres ne les soupçonnent pas et alors surtout qu'il s'agit de ces faits psychologiques qui sont des mobiles si puissants parmi les peuples comme chez les individus. Poui- la politique, il n'y a pas sur le terrain psychologique de modes de preuve ayant une force objectivement obligatoire. Les questions controversées ne peuvent y être résolues ni à coup de

majorités, ni par des sentences judiciaires; il appartient, en définitive, à la conviction personnelle et subjective d'admettre ou non comme établis les faits politiques jugés importants. Il n'en est que plus dangereux de se tromper et plus essentiel d'examiner les faits sans prévention, de façon à ne pas nier les uns par crainte ou par aversion et à ne pas accepter les autres parce qu'ils répondent à ime espérance ou à une prédilection personnelle.

Bien peu d'hommes ont la faculté, quand ils ont à observer des faits politiques, de faire abstraction de leurs craintes ou de leurs désirs. Voilà pourquoi, dans les débats parlementaires, chaque parti affirme toujours avoir derrière lui la majorité de la nation.

Entre les actes gouveniementaux dans lesquels on s'en tient essentiellement aux précédents et ceux qui relèvent de l'art de gouverner, dans toute sa perfection, et qui portent l'empreinte du génie, il existe un vaste champ intermédiaire, que l'homme d'Etat a infiniment de peine à embrasser et à dominer.

Bien que, depuis le XVII^^ siècle, l'Angleterre n'ait pas traversé de crises violentes, comparables aux secousses ressenties sur le continent à la suite de la révolution française; bien que, pendant les deux derniers siècles, le régime parlementaire s'y soit développé d'une manière continue et comparativement paisible et n'ait subi que des oscillations tout accidentelles, personne ne sam*ait contester qu'une foule d'hommes d'Etat marquants ont pu y donner carrière à une initiative féconde: il suffit de citer, panni beaucoup d'autres, les deux Pitt, Fox, Burke, Canning, Wellington, Peel et Cobden.

C'est donc une grossière erreur de croire que la liberté politique d'un peuple empêche les hommes d'Etat de déployer à l'aise leurs capacités. Un pouvoir sans contre-poids et la faveur d'une autorité héréditaire sont, pour des personnages notables, un danger bien* plutôt qu'un encouragement. La susceptibilité ta l'égard d'une critique loyale dénote incontestablement de la faiblesse de caractère, et cette critique ne s'exerce que dans les pays libres. De nos jours, il n'est guère croyable que personne puisse jamais prétendre a des l)leins-pouvoirs pour accomplir de gTandes actions. Aussi Thabitude de s'en remettre à l'autorité absolue d'un homme d'Etat dirigeant tout a-t-elle presque toujours pour conséquence im aflfaiblissement dans le caractère de la nation.

Du reste, tous les hommes d'Etat émineuts ont, à côté d'une très forte individualité qui nous laisse Timpressiou de quelque chose

d'inimitable, certains traits communs auxquels leur puissance d'action paraît subordonnée. Il est également instnictif pour la théorie politique d'étudier ces traits.

Dans les pays où l'expérience politique est le plus riche, en Angleterre, en Amérique, en Hollande, la biogi-aphie d'hommes d'Etat ^minents prend, en fait, une place si prépondérante dans la littérature politique qu'il semble absolument impossible de comparer avec ce qui se passe dans ces pays les conditions de débit des livres allemands. Le goût jusqu'à présent dominant des Allemands, des Français et des Italiens pour les abstractions politiques est également sensible dans leurs tendances littéraires.

L'un des signes communs auxquels se reconnaît le coup d'œil de l'homme d'Etat consiste en la connaissance des points de contact entre les diverses forces agissantes dans l'Etat et des rapports existant entre les principales branches spéciales de l'administration publique. Avant tout, l'homme d'Etat sait que, chaque fois qu'il agit, l'effet se fait sentir au delà de Tobjet immédiat qu'il avait en vue.

Les germes de maladie, dans la vie politique, ne restent jamais fixés sur le premier objet qu'ils ont infecté; ils sont contagieux de leur nature. A l'inverse, toutes les fois que le corps de l'Etat s'est fortifié en un point, les heureux effets du traitement se font sentir partout. Si Ton appelle si souvent l'Etat un organisme, il prend sans aucun doute subjectivement cette qualité aux yeux des personnes qui président à ses destinées.

Un ministre ne mérite pas encore le nom d'homme d'Etat lorsqu'il connaît à fond toutes les particularités de son département. Il s'avouera certainement à lui-même que virtuose n'est pas synonyme d'artiste. Si, par exemple, un homme placé à la tête des affaires publiques prétendait sérieusement que l'on peut séparer la politique intérieure des affaires étrangères, le mode de recnitement de l'armée de Tadministration financière, l'organisation judiciaire des formes de l'administration proprement dite, en ce sens qu'à la longue l'une pomTait être bonne, l'autre restant mauvaise, de deux choses l'une: ou bien,* dans un moment d'embarras, il chercherait une simple excuse, ou bien il n'entendrait rien à ce qu'est un Etat. C'est déjà une raison pour laquelle il n'est pas bon que le gouvernement soit composé d'une série de ministres égaux entre eux et que les uns et les autres soient des spécialistes dans leur département respectif; il vaut infiniment mieux qu'il y ait au dessus d'eux