Chapitre m

Dn lien qui unit la science à Tart dans la Politique.

Sommaire: 22. Des stades à parcourir dans Texamen des questions politiques. — 23. I. La question de principe en politique. — 24. II. La question d'efficacité. — 25. Résultats au point de vue du régime parlementaire. — 26. III. La question technique du mode d'exécution. — 27. Exemples relatifs à la triple nature des actes de gouvernement. — 28. L'organisation militaire prussienne étudiée au point de vue des principes, au point de vue de Tefiicacité et du point de vue technique. — 29. La question d'efficacité est presque toujours la question capitale dans la politique pratique. — 30. Discussions entre les partis sur la question de savoir si une affaire doit être jugée d'après les principes ou d'après les considérations d'efficacité.

22. — Lorsque, en politique, on sait et l'on peut, ou est par là même en mesure de pronostiquer les effets des actes de gouvernement. Les difficultés de la vie publique ressemblent beaucoup aux maladies intenies sur la nature desquelles les médecins se disputent tant qu'ils ont à traiter le patient: la vérité ne se fait jour qu'après coup, et une fois qu'il a succombé. Bien que la constatation de son véritable mal ne soit plus alors d'aucune utilité au défunt lui-même, elle n'est pas perdue pour Thumanité. Il en .est de même dans la politique pratique. La solution des cas discutables ne se trouve souvent que plus tard, après que l'historien a pu analyser l'ensemble des faits et en montrer Tenchainement. Presque toujours, au moment même, certains éléments de la question nous échapi)ent. Dans des entreprises considérables, nous ne pouvons que bien rarement en prédire Tissue absolument à coup sûr. La tendance à i)rophétiser dans des affaires politiques embrouillées dénote ordinairement ou de la présomption, ou de l'ignorance.

De même, on manquerait d'impartialité et d'équité en reprochant à un homme d'Etat d'avoir ignoré des faits qui ne se sont manifestés que plus tard et qui, au moment même où il agissait, ne

pouvaient encore être connus avec certitude. On n'a le droit d'exiger des gouveiTiants qu'une seule chose: c'est qu'ils aient plus de coup d'œil, de clairvoyance et de prévoyance que les gouveniés.

Au reste, toute entreprise politique peut se ramener à un mode de développement déterminé, qu'il est important d'étudier.

Les questions à examiner successivement dans la politique pratique sont au nombre de trois: 1) la question de principe; 2) la question d'efficacité; 3) la question technique.

23. — 1) La question de principe. Dans tout acte de gouvernement qui est libre, c'est-à-dire non prescrit par la loi, il faut rechercher, tout d'abord, s'il est conforme au droit et aux bonnes mœurs, si les effets qu'il produira sont en harmonie avec les tâches générales de l'Etat, avec l'état actuel de la civiUsation et avec le» traditions du peuple même dont il s'agit.

Doit être condamné, au point de vue des principes, tout acte de gouveiTiement qui est contraire au droit en vigueur, à la morale et aux tâches que l'Etat est appelé à remplir, ou, tout simplement, qui va au delà de ces tâches. Exercer la bienfaisance d'après les points de vue universellement admis dans ce monde, sans distinction de cultes, d'opinions et de nationalités, est un simple devoir d'humanité, un devoir cosmopolite de l'homme isolé ou des hommes librement réunis en société. Affecter les ressources de l'Etat au soulagement de la misère de peuples étrangers serait aller au delà de la mission de l'Etat, telle qu'on la comprend de nos jours et que l'on continuera sans doute à la comprendre tant qu'il subsistera un lien plus étroit entre chaque Etat et ses propres ressortissants. Les principes, en politique, se manifestent le plus souvent sous une forme négative, en ce sens qu'ils interdisent certains actes que des gouveniements légers pourraient se laisser entrainer à accomplir, séduits par une utilité tout accidentelle. D'un autre côté, ce qui, d'après les principes, est positivement nécessaire à l'Etat, doit en général être réglé et prescrit par la loi.

Aussitôt qu'un acte est reconnu licite et en haimonie avec la mission de TEtat, l'affaire entre dans un nouveau stade d'examen.

Comme nous nous occupons essentiellement des principes de la politique, nous avons à en rechercher les rapports avec les principes du Droit et de la morale et avec la mission de l'Etat.

Commençons toutefois par nous expliquer sur le caractère général de la question de principe et de la question d'efficacité.

Les difficultés à surmonter dans le premier stade sont assez

sérieuses. Supposons qu'on ne s'entende pas sur la question de savoir si un acte projeté est conforme ou non aux principes: qui la tranchera? Chacun interprète la loi dans son sens; les uns la tientient pour favorable, les autres pour conti-aire. Et, surtout combien on diffère sur la manière de comprendre la mission de l'Etat, le véritable objectif de la vie publique!

L'une des tâches les plus importantes de la science politique découle précisément de ces difficultés. C'est à elle qu'il appartient de dégager de la conscience populaire la véritable mission de l'Etat. La théorie de la mission de l'Etat, des tâches qu'il a à remplir (Staatszwecken), est le fondement de toute la science politique.

n faut, tout d'abord, reconnaître en fait que, là où la plus grande unité semble désirable, règne, au contraire, la plus grande diversité d'opinions. Les différentes conceptions que l'on se fait aujourd'hui de la mission de l'Etat, sont, à y regarder de près, singulièrement obscures, confuses et contradictoires. Pour la majorité des humains, l'Etat n'a pas d'autre mission que d'accomplir leurs propres désirs ou de donner satisfaction aux intérêts sociaux. H y a eu des époques où les hommes ont moins réfléchi que de nos jours à la mission de l'Etat; mais il n'en est aucune où ils Talent compiise aussi différemment.

Il serait facile de démontrer que la différence dans les façons de concevoir la mission de l'Etat mai-que ce qui distingue entre eux les partis politiques du temps présent.

On regarde communément comme incertains et méconnaissables les points sm- lesquels il existe de nombreuses opinions divergentes. Aussi n'est-il pas surprenant que toute une classe de politiciens sceptiques n'accordent aucune portée aux questions de principes et se moquent des gens qui parlent de principes politiques : à leurs yeux, on n'invoque un principe que pour masquer ses actions. Au surplus, les reproches que les partis se jettent réciproquement à la tête peuvent se résumer en ces deux fonnules : on est sans principes, ou l'on est à cheval sur les principes.

Entre ces deux écueils se trouve l'étroit chenal sur lequel la politique moderne doit naviguer. A défaut de buts universellement assignés à l'Etat, elle sera toujours exposée à un reproche, poiu* le moins. Voilà déjà pourquoi l'on évite aujourd'hui de poser expressément dans les lois elles-mêmes les principes dont elles découlent; ainsi, les codes pénaux modernes se gardent bien de dire s'ils ont pour but l'intimidation, l'expiation, ou Tamélioration.

Suivant les fins qu'un gouvernement considère comme la résultante extrême de ses principes, on caractérise d'ordinaire la Politique: au point de vue des relations extérieures, comme politique de

guerre, de paix ou de neutralité; comme politique dynastique, nationale ou de cabinet; comme politique révolutionnaire ou légitimiste.

La politique qui n'a pas le courage d'arborer un principe, ou qui ne sait pas exactement ce qu'elle peut et doit vouloir, 8'appelle communément politique de juste milieu. La différence fondamentale entre les maximes d'Etat anglaises et françaises s'accuse notamment en ce que les hommes d'Etat anglais ont de tout temps répugné à poser des règles générales de conduite politique, tandis que, depuis la Révolution, les Constitutions en France ont toujours formulé certains principes généraux; exemple que l'on a suivi aveuglément en Allemagne, en 1848, lorsqu'on a rédigé la maxime que toute puissance doit dériver du peuple.

24. — 2) Une fois ce premier stade franchi, on entre dans le <rercle des questions d'efficacité.

L'acte projeté ne se heurte à aucun principe de droit ou de morale, à aucune considération politique supérieure: de quels moyens dispose-t-on pour l'exécuter? Dans ce second stade, il n'y a plus à rechercher que l'efficacité et l'utilité de l'acte d'après les conséquences qui en découleront. Ici il faut de la clairvoyance et de la pénétration; il importe de savoir calculer les probabilités. Tout projet discutable est exposé dès le début à deux sortes d'objections; on prétendra:

soit que le résultat espéré ne saurait être obtenu au cas particulier ou que le résultat serait contraire à celui qu'on attend;

soit qu'il ne pourrait être obtenu qu'au prix de sacrifices et d'inconvénients supérieurs aux avantages probables.

La question d'eflScacité se présente relativement de la façon la moins compliquée dans la rédaction d'une loi sur l'objet et les avantages de laquelle les facteurs essentiels sont d'accord. Et, cependant, que de discussions sur telle ou telle disposition! Que de doutes, si le temps permet de s'y airêter!

Sont également assez simples les questions pour lesquelles le débat se résume dans l'alternative de savoir si la mesure projetée doit être adoptée ou abandonnée comme étant, tout compte fait, plutôt avantageuse ou plutôt nuisible. Mais il en est tout autrement des cas où une série de mesures concourent ensemble au même but.

où il faut régler l'ordre et la succession de ces mesures, et où il importe de pourvoir d'avance à l'éventualité d'un échec partiel.

25. — En général, on peut admettre que le nombre des amendements croit en raison du nombre des personnes appelées à délibérer sur le projet. Aussi de grands assemblées sontelles absolument incapables de combiner au point de vue de l'efficacité une série d'actes devant réagir les uns sur les autres. Même de plus petits collèges n'y sont pas aptes lorsque les faits auxquels est subordomié le résultat d'un acte se modifient rapidement, ce qui est le cas ordinaire dans le^ domaine de la politique étrangère ou des opérations de guerre.

La Diète germanique ne paiTint pas à donner à son représentant, M. de Beust, des instructions pour la Conférence de Londres de 1864. Pendant la guerre de 1866, on avait complètement perdu de vue, du côté de la Confédération, les souvenirs de l'ancien Hofkriegsrath autrichien. Tout ce qui ne peut être fixé d'avance^ d'une manière complète et inunuable, par les instructions d'hommes du métier peut l'être beaucoup moins encore, au point de vue de l'efficacité, par les décisions d'une assemblée nombreuse et mêlée. Par suite, que le gouvernement soit monai*chique ou républicain, il est indispensable que l'initiative des actes de gouvernement facultatifs soit laissée de préférence au pouvoir exécutif. L'influence toute naturelle des assemblées législatives dans les Etats soumis au régime parlementaire ne devrait donc jamais tendie à gouverner ellesmêmes ou à exiger que le pouvoir exécutif soit absolument subordonné à leur bon plaisir et dépendant d'elles, mais, bien au contraire, se borner à stimuler le gouvernement en cas de lenteurs ou d'omissions préjudiciables, à réclamer de lui des renseignements sur des^ événements dont il méconnaîtrait l'importance, à contrôler après coup sa conduite et à lui demander compte de ses fautes et de ses maladresses. Eu d'auti-es termes, leur rôle est essentiellement un rôle de critiques des faits. La république romaine avait parfaitement compris et appliqué ce principe à l'égard de ses magistrat» supérieurs. Le principe fut, au contraire, complètement méconnu par le Long Parlement sous Cromwell et par les assemblées françaises du temps de la Révolution. Les grandes assemblées démocratiques ont presque toujours montré un invincible penchant à la rhétorique et, par suite, à des décisions passionnées et improvisées dont le succès dépend trop souvent du hasard. De là Topinion très justifiée que des républiques gouvernées d'après les principes du radicalisme tson des alliées peu sures dans la politique extérieure.

Les conflits si fréquents entre Assemblées représentatives et Gouvernements proviennent le plus souvent, loi-squ'il s'agit d'affaires administratives et non de principes politiques, soit de ce que les autorités qui ont commis un acte arbitraire ne veulent pas admettre après coup que cet acte soit critiqué, soit de ce que les chambres essaient hors de propos de s'immiscer dans des afiaires en cours. D'une part, tentative de soustraire la direction des affaires publiques aux critiques du pouvoir législatif et à tout contrôle financier; de l'autre, tendance fâcheuse à traiter les questions d'efficacité d'après la méthode des déductions juridiques et à entraver les affaires par une intrusion injustifiée.

Dans la discussion d'affaires publiques, la phase de la préparation doit être nécessairement distincte de celle de l'exécution. La première exige la diversité des points de vue comme résultat de la discussion; la seconde, l'accord absolu de tous les agents appelés à concourir à l'œuvre. A moins qu'il ne s'agisse d'empêcher un acte gouvernemental illégal ou dangereux, c'est méconnaître l'accord indispensable dans la phase de l'exécution que d'intei-venir dans une affaire qui est en train; fût-ce pour lui donner une direction qu'on jugerait meilleure.

Le système préventif qu'on repousse aujourd'hui ou qu'on cherche à limiter de la pai't des gouvernements vis-à-vis des abus possibles des droits individuels, ne vaut pas mieux en tant que système parlementaire, vis-à-vis des actes gouvernementaux d'une efficacité contestable. Les reproches si souvent formulés i)ar les partis qu'une affiure non encore temiinée aurait dû être introduite autrement, le manque de réserve dans renonciation de critiques prématurées, fortifient — l'expérience l'a démontré — l'esprit bm'eaucratique et la tendance à se passer du concours du parlement, même dans des cas où il aurait pu être utile. Plus il y a, dans une assemblée législative, de connaissances théoriques non suffisamment pondérées par l'expérience des affaires, moins on peut attendre d'elle qu'elle truite convenablement les questions d'efficacité.

Si, comme nous l'avons déjà donné à entendre, c'est une erreur de vouloir, au moment même où l'exécution commence, régler par avance la marche des choses jusque dans les moindres détails, une tentative de ce genre aurait encore bien plus d'inconvénients une fois que l'affaire est en cours d'exécution. Les modifications presque inévitables de plans primitivement exacts et bien conçues, doivent être abandonnées à l'initiative et à la responsabilité des personnes

l'hargées de Texécution; il est infiniment rare qu'une entreprise puisse être menée à bonne fin en s'en tenant littéralement au programme arrêté à l'avance.

n ressort de ces indications toutes générales que, dans les questions d'efficacité, il importe de laisser plus de latitude à ceux qui sont appelés à conduire les opérations. Vis-à-vis des opinions régnantes sur la mission de l'Etat et sur les principes qui en découlent, le jugement personnel contraire d'hommes considérés n'a en lui-même aucune valeur. Personne ne peut sérieusement demander que la confiance en n'importe quel personnage aille jusqu'à faire confesser ou rejeter des principes politiques.

Quand il s'agit d'efficacité, la confiance en les agents joue incontestablement un rôle considérable dans la politique pratique. L'importance de plus en plus grande donnée à la liberté politique n'y peut rien changer. Aussi, en Angleterre, considère-t-on non seulement comme convenable mais même comme indispensable la présence personnelle de chefs ou leaders à la tête des grands partis politiques comme à la tête des affaires elles-mêmes. En France et en Allemagne, où l'esprit démocratique des classes moyennes est prépondérant, l'idée de l'égalité non seulement des individus mais encore des opinions a refoulé l'idée d'investir certaines personnalités éminentes de la mission de confiance de diriger les partis.

C'est ce qui explique pourquoi des individus parfaitement insignifiants, invoquant les Droits de l'homme, regardent comme un devoir sacré d'exposer leur manière de voir, même après que tout ce qui était essentiel a déjà été dit et que la discussion est épuisée.

De semblables aberrations sont peut-être excusables ; mais il est toujours fâchjBux de perdre de vue que le succès des actes de gouveiTiement importants dépend au moins autant de la liberté d'allures et de la clairv^oyance de ceux qui ont à les accomplir que de la rectitude objective des projets adoptés. L'expérience a déjà montré que, dans des questions d'efficacité, des personnes bien qualifiées ne doivent jamais être contraintes, encore qu'on pût peser sur elles, d'agir contrairement à leurs propres conviction^ et de se confonner à l'opinion d'autrui; car l'absence de confiance en les mesures qu'on leur imposerait paralyserait naturellement leur énei^ie et amoindrirait, au grand détriment de l'œuvre à accomplir, la valeur intrinsèque de leurs aptitudes personnelles. Dans les Etats libres, il va de soi que plus on laisse d'influence et d'indépendance personnelles aux agents dans les questions d'efficacité, plus s'accroît leur responsabilité juri-

dique et politique, et qu'en particulier la responsabilité ministérielle est un principe essentiel.