Nous aiTivons maintenant à la question technique

Etant admis que la destination d'un bâtiment est fixée, que Ton est d'accord sur la superficie, le style, la hauteur, la largeur et la distribution intérieure de l'édifice, il reste à déterminer les matériaux les mieux appropriés, à préciser l'endroit d'où on les Hirera, à choisir les ouvriers, à tenir compte du temps qu'il fait et des saisons, à surveiller les travaux de façon que chaque partie de l'ensemble soit exécutée à son heure et n'entrave pas la marche des travaux. Il y a, dans toute entreprise de ce genre, un propriétaire pour le compte de qui se fait la bâtisse, un architecte qui dresse les plans et devis, et des ouvriers qui exécutent l'œuvre en détail; on retrouve assez exactement cette division tripartite dans les fonctions politiques. Toute question politique a un côté technique ; seulement il se peut que, dans certains cas, il soit inutile de s'en préoccuper spécialement parce qu'on est d'accord sur la manière de procéder, tandis que, dans d'autres, le côté technique comporte une discussion à raison de sa nouveauté. Pour la plupart des fonctions politiques, il est pourvu, dans tous les Etats bien organisés, à la solution des questions techniques par des corps permanents: les divei-ses administrations et les corps de fonctionnaires constitués à cet effet. Plus l'organisation de ces corps est parfaite, plus l'exécution des actes gouvernementaux est facile au point de vue purement technique.

27. — L'organisation des corps de fonctionnaires, leurs qualités intellectuelles et morales et, par suite, les services qu'ils sont en mesure de rendre même dans les nouvelles affaires politiques qui peuvent surgir, tout cela constitue pour un Etat un intérêt de premier ordre. Mainte entreprise mûrement étudiée et bien préparée échoue durant l'exécution, parce qu'on n'arrive pas à réunir les moyens techniques indispensables ou qu'on ne sait pas s'en rendre maître. Sans une magistrature foncièrement instruite, il est impossible et dangereux d'entreprendre une réforme radicale de la légis. lation. En Angleterre, c'est précisément le manque de connaissances juridiques approfondies qui explique pourquoi l'on ne parvient pas à y codifier le droit.

Beprésentons-nous la formation d'un nouvel organisme gouvernemental, d'un nouvel Etat, tel que la Russie sous Pierre le Grand,

et les moyens qu'il lui fallut tout d'abord réunir pour réaliser ses plans, en attirant auprès de lui des capacités de toutes les parties de l'Europe ; songeons aux plans de réforme de Joseph II en Autriche et à la tentative avortée des Etats-Unis, pendant la guerre de Sécession, d'introduire le service militaire obligatoire: il est évident que, tant qu'un peuple n'est pas assez mûr pour se gouverner lui-même, les fonctionnaires sont les instruments indispensables de tout progrès politique. Personne peut-être n'a mieux reconnu et plus souvent exprimé que l'empereur Nicolas I de Russie cette vé-rite que la volonté d'un autocrate ne peut à peu près rien contre la force d'inertie d'un corps de fonctionnaires indolent, coiTuptible et peu développé intellectuellement.

On ne forme pas par décret ce trait caractéristique qu'une tradition séculaire a imprimé sur le corps des fonctionnaiies prussiens et dont les Français ont aussi été frappés d'emblée lorsqu'à notre propre surprise ils ont parlé de son «génie administrateur». A côté d'un sentiment d'honneur rigide, qui ne devient que lentement une tradition héréditahe lorsque la valeur personnelle des fonctionnaires est reconnue par l'autorité supérieure, il faut de l'élasticité d'esprit, de la souplesse, du tact, la capacité de comprendre les nouveautés et de se les assimiler.

Rien n'est plus curieux que le fait que la bataille de Sadowa détermina subitement toutes les puissances militaires de l'Europe à modifier l'armement de leur infanterie, alors que, depuis des années, les diverses administrations militaires connaissaient le fusil prussien et avaient eu toutes les occasions non seulement de l'expérimenter sur les places de tir, mais encore d'en étudier les effets pendant la campagne de Danemark de 1864: elles ne pouvaient pas douter que, depuis longtemps déjà, on eût atteint à la perfection.

La routine est l'ennemie de tout progrès; elle recule déjà devant l'effort qu'exige tout examen de choses sérieuses. On se croit volontiers en possession de ce qu'il y a de mieux. La bureaucratie y est d'autant plus encline qu'elle vit plus isolée du monde et du mouvement général des idées, et que ses actes sont plus rigoureusement sousti-aits à la critique. Peu à peu se développe dans ses rangs un souverain dédain pour l'opinion des profanes, bien que l'histoire des sciences politiques enseigne combien souvent les réformes les plus fécondes ont été dues à l'initiative d'hommes qui n'appartenaient pas aux sphères directement touchées. L'habitude du détail quotidien des affaires fait trop souvent perdre le sens de la générali-

sation et la compréhension des maux qui pèsent sur autrui. Les techniciens purs n'aperçoivent, la plupart du temps, que les «difficultés pratiques» d'une innovation, sans se sentir poussés par le ressort qui les ferait suimonter.

Ce que nous avons dit de la solution des questions d'efficacité s'applique, h fortiori, aux modalités techniques de l'exécution. Les corporations i)olitiques sont peu aptes à une décision définitive, bien que la critique doive nécessairement conser\^er la faculté de se faire entendre et que, dans nos pays civilisés, il se trouve presque partout, en dehors du monde des fonctionnaires, des hommes dont l'avis sur des questions spéciales serait précieux à recueillir.

28. — L'existence de ces trois stades de la question de principe, de la question d'efficacité et de la question technique n'est pas difficile à démontrer dans la politique pratique pour chaque cas isolé.

Prenons pour exemple l'organisation militaire prussienne, aujourd'hui allemande. Lorsqu'elle fut introduite sans l'approbation du Landtag prussien et fit l'objet d'un conflit entre le gouvernement et la chambre des députés, la question de principe surgit à propos de la conception de l'autorité royale, dont l'affaiblissement inquiéta ceux qui considéraient un recul imposé au souverain, même sur un point peut-être secondaire, comme menaçant le principe monarchique. Elle se manifesta ensuite dans le rapport de la nouvelle organisation avec la législation sur laquelle reposait l'ancien système de land- Avehr. Elle reparut dans la méconnaissance du droit exclusif d'autoriser les impôts dont avait toujours joui la représentation nationale; enfin, dans lïdée que la landwehr, avec son ancienne organisation, constituait un frein pour la politique de cabinet et une garantie des libertés publiques.

La question d'efficacité ne préoccupa que ceux des opposants qui ne pouvaient admettre la rigueur de ces objections de principe ou se placer aux points de vue idéaux du principe monarchique ou des légitimes tendances de la démocratie, et pour lesquels la question de la violation positive de la loi était décisive sans pourtant que le retour à l'ancien état des choses fût à leurs yeux la condition sine quâ non d'une conciliation. Les questions d'efficacité se réduisaient à trois:

1) En cas de guerre, la nouvelle organisation assuraitrelle à la Prusse un supplément de force ou, au contraire, le système de landwehr la garantissait-il mieux contre les ennemis du dehors?

2) Le uouveaa système constituait-il un allégement, par suite du renvoi des classes plus ancîe&iàes, ou une aggravation des charges militaires, à raison de la prolongatioo du temps de service dans la réseiTe?

3) Le pays était-il, oui ou non, en état de suppoiter, sans danger pour sa situation économique, l'augmentation de charges financières résultant du nouveau système?

On put voir en cette circonstance combien les points de vue s'entrecroisaient sur ces diverses questions. En attendant, la puissance des convenances politiques dans les affaires d'Etat se manifesta en ce que les adversaires les plus acharnés du nouvel état de choses ne purent se maintenir sur le terrain des négations de principe et comprirent la nécessité de faire porter le débat sur l'efficacité éventuelle du nouveau système et de représenter les principes politiques par eux défendus comme étant ceux qui devaient l'emporter aussi au point de vue purement militaire. Malheureusement il est dans la nature des discussions politiques que ceux qui ont contre un acte gouvernemental des objections de principe ne se laissent jamais convaincre de son efficacité, parce qu'ils ferment l'oreille aux aiguments de leurs adversaires dès qu'ils craignent de se voir amenés à accepter des conclusions contraires au principe une fois admis par eux. Supposons qu'en l'absence de tout changement notable dans la composition d'une chambre les mêmes hommes discutent, leui- vie durant, une question d'efficacité: le résultat sera égal à zéro, pour peu qu'il y ait entre eux des divergences de principe.

En admettant donc, ce qui dans de semblables circonstances sera toujours contesté, que chacun des partis reste de bonne foi fidèle à ses opinions, il est clair que les manières de voir ne pourront se modifier que s'il survient quelque fait nouveau, d'une évidence irrésistible.

Les questions techniques surgirent, lors de la nouvelle organisation militaire, à propos de la formation des unités tactiques, de la fixation du nombre d'hommes devant composer chaque unité, du meilleur mode de recrutement des cadres inférieurs, etc., mais surtout à propos de la durée du service. On vit, spécialement à l'occasion de cette dernière question, combien peuvent avoir de peine à s'entendre ceux qui se placent spécialement, soit au point de vue des principes, soit au point de vue technique: les militaires de profession ne cessèrent de soutenir qu'il est radicalement impossible de former un soldat en moins de trois ans; les profanes, au con-

traire, trouvèrent cette assertion presque incroyable, et, faisant de la question de la durée du service une simple question d'efficacité, demandèrent si un service de plus de deux ans n'aurait pas, au point de vue économique, des inconvénients bien supérieuis à ses avantages militaires éventuels.

Ou pounait joindre bien d'autres exemples à celui que nous avons choisi. En matière de législation, la question de principe se trouve dans la relation de la loi projetée avec les bases éthiques de l'Etat et les besoins généraux auxquels il a à pourvoir; la question d'ejfficacité, dans la conciliation de la ratio legis avec les nécessités de la vie sociale; la question technique, dans la rédaction de la loi et le choix des tenues, au double point de vue de l'exactitude du langage juridique et de la plus grande facilité de compréhension.

Dans la théorie, les trois questions: de principe, d'efficacité et technique, peuvent toujours être mises en évidence; dans la pratique, tantôt l'une prédomine, tantôt l'autre; l'une peut donner naissance à des contestations, tandis que l'autre n'en soulève pas. Au reste, elles sont connexes; dans im cas particulier, ou peut se demander s'il convient de se préoccuper davantage de l'une ou de l'autre. Dans tous les cas, il n'est pas sans impoitance, pour la critique scientifique, de considérer de plus près, quand il s'agit de résoudre un problème pratique, les divers stades de développement qui s'y succèdent.

Ces distinctions se sont manifestées dans la procédure parlementaire avant même qu'on en eût bien reconnu partout la base naturelle. Aux questions générales de principe et d'efficacité con-espond la division de la discussion en générale et spéciale. L'examen technique des projets est réservé d'ordinaire à des commissions de gens du métier. Le parlementarisme lui-même peut être apprécié au triple point de vue des principes qui ordonnent la limitation du pouvoir absolu du prince, de l'efficacité politique des fonctions attribuées aux représentants de la nation, de l'aptitude technique déployée dans la discussion de certaines affaires.

n y a, du reste, dans la manière dont les affaires se débattent en Angleterre et sur le continent, une différence essentielle qui provient de la façon dont les parlements s'y éclairent sur les questions^ d'efficacité. Tandis que, sur le continent, les lumières ne sont guère appointées que par le gouvernement et que les informations de source généralement officielle ne présentent trop souvent qu'une seule face des questions, en Angleterre, au conti-aire, des commissions.

d'enquête parlementaires s'entourent de tous les renseignements possibles, ainsi que le ferait un juge d'instmction, et placent simultanément, sinon également, en regard des faits l'intérêt du gouvernement, celui de fauteur de la proposition et celui des partis. Ces enquêtes, publiées et abondamment répandues par la voie de la librairie, sont un ])uissant moyen de développer dans le pays la haute culture politique.

Revenons maintenant à l'objet immédiat de notre étude et considérons l'attitude psychologique d'une personne ayant à se livrer à des actes politiques. L'application continue de la pensée et l'habitude d'agir développent presque toujours les aptitudes de la personne dans un certain sens spécial.

Un intérêt bien naturel attire tout de suite le technicien vers les difficultés d'exécution, vei*s l'examen des mille particularités qui peuvent se présenter. Si l'on entame avec lui une conversation, on pourra s'assurer que ses objections poitent d'emblée sur la dernière partie de l'acte politique projeté: il le déclarera techniquement inexécutable. Il commencera par supputer les frais éventuels. Il conclura le plus souvent qu'on doit réitérer ou laisser de côté une mesure, le plus rarement qu'il y a quelque chose de neuf à tenter. L'avis d'un technicien compétent est déjà précieux par cela seul que, glace aux négations qu'il renferme, il dispense d'examiner une série d'autres points. S'il implique un doute, il exercera une action suspensive; il en sera surtout ainsi si plusieui-s teclmiciens émettent des avis contradictoires. On connaît les difficultés que créent à la construction des navires cuirassés les résultats incessanmient changeants du duel expérimental entre l'épaisseur des plaques et la puissance des canons destinés à les percer.

Néanmoins, quand on juge de ces choses, il ne faut pas perdre de vue qu'un homme d'Etat peut être contraint, dans des moments critiques, de choisir pom* des raisons d'efficacité un moyen réputé médiocre ou douteux. En général, il en est réduit à opter entre un mal plus gi^and et un mal moindre. En pleine guerre de Sécession, le gouveraement de l'Union n'avait pas le temps d'attendre que Ton fût fixé sur la meilleure espèce de cuirassés. L'essentiel était de choisir l'un des systèmes préconisés, au risque de le voir ensuite assez promptement déprécié.

Une armée de terre serait dans une situation analogue si, au moment d'entrer en campagne, elle apprenait que l'ennemi possède un armement plus parfait que le sien. Le passage d'un système à un autre exige du temps. On finirait toujours par se dire qu'il

vaut mieux être sûr d'avoir à sa disposition un armement un peu moins parfait que de risquer de manquer, à un moment donné, des armes meilleures adoptées in extremis.

29. — Le plus grand nombre, de beaucoup, des affaires auxquelles Tadministration a à pourvoir journellement sont de telle nature qu'elles ne peuvent donner lieu aux objections préjudicielles tirées d'une impossibilité d'exécution pour raisons techniques ou d'une inadmissibilité absolue au point de vue • des principes. C'est donc essentiellement au point de vue de l'efficacité que la politique pratique doit se placer dans chaque espèce, et que des critiques peuvent être formulées sur les actes ou sur les personnes.

Nul ne saurait être reconnu comme un politicien, parce qu'il dresse d'une façon instructive des buts éloignés en laissant aux générations futures le soin de les atteindre ou parce qu'il est l'auteur d'un perfectionnement technique dont d'autres ont profité. Napoléon I a été un grand capitaine bien qu'il n'ait pas inventé de nouveau fusil. Napoléon m n'a pas été un grand capitaine bien qu'on lui attribue la paternité d'une mitrailleuse.

La véritable échelle politique pour mesurer un homme d'Etat, est non l'excellence de ses intentions, mais la réussite de ses combinaisons.

C'est précisément là ce qui distingue le jugement moral du jugement politique, que le premier se contente de scruter la valeur personnelle et les intentions de l'homme, tandis que le second se fonde sur autre chose. Sans doute, quand nous parlons d'hommes d'Etat éminents, nous tenons grand compte de la moralité de leurs vues: dans la sphère intellectuelle, la grandeur de l'homme ne se comprend pas sans moralité. Mais, sans perdre de vue cette vérité, on peut dire que, pour tout acte gouvernemental licite en soi, le succès en emporte la justification; la grandeur du succès donne la mesure de la portée d'esprit de l'homme d'Etat qui l'a préparé seul ou en concours avec d'autres personnes.

Nous n'entendons rien enlever par là à la haute valeur des principes politiques; mais nous devons insister sur la règle que nous venons de poser, parce que les partis, avec leur manière étroite et exclusive de juger, considèrent presque toujours la fixité des manières de voir et la fidélité aux programmes non seulement comme une qualité morale, respectable à ce titre, mais encore comme une preuve de capacité politique, et mesurent à cette échelle la confiance que peuvent mériter les hommes politiques.

De ce que l'action politique se subdivise en examen critique