Chapitre IV

Rapports entre le Droit positif et la Politique.

Sommaire: 31. Notion de la loi dans la nature et dans l'Etat. — 32. Lois prohibitives, impératives et permissives. — 33. La loi permissive comme base de la Politique. — 34. Objets de la science politique et de la science du Droit. — 35. Les méthodes de la science du Droit et de la Politique. — 36. Valeur relative de la science du Droit pour la politique pratique. — 37. Les fictions juridiques ne peuvent subsister en Politique. — 38. Conséquence et inconséquence dans les actes politiques. •— 39. Politique des papes et de l'empereur Napoléon III. -— 40. Résumé.

31. — L'une des tâches les plus difficiles de la science est de déterminer avec précision la légitimité des mesures politiques. L'époque actuelle se distingue notamment des siècles antérieurs en ce que, pour toutes les affaires de quelque importance > les partis mettent une sorte de prédilection à se placer ou du moins à feindre de se placer, dans leurs discussions, au point de vue du Droit. Aucun gouvernement n'est aujourd'hui assez mauvais, aucun parti assez plein de confiance en lui-même pour ne pas chercher à éviter le reproche d'avoir violé le Droit.

La question de droit est donc un élément essentiel de toutes les question de principe politiques et ne saurait être perdue de vue dans la science politique. Mais, si l'on veut arriver à des résultats positifs, il est nécessaire de la scinder et de faiie une distinction entre la législation positive et actuelle d'un pays et les piîncipes généraux de morale qui sont inscrits au fond de la conscience populaire.

Nous nous occuperons ici, avant tout, des rapports du Droit positif avec la Politique.

Ou reconnait déjà l'intime connexion du Droit et de la Politique dans l'appellation collective de «sciences juridiques et politiques» (Eechts- und Staatswissenschaften) qui sert à les désigner

tous deux en Allemagne, et mieux encore dans l'expression française coiTespondante de sciences morales et politiques, lesquelles comprennent les règles relatives à tous les actes soit des particuliers, soit de l'Etat. Or, en réalité, le Droit et la Politique difierentils dans leur essence et leur nature propre, ou seulement dans leui-s manifestations extérieures?

Partons de la notion de la loi pour nous entendre d'abord sur la signification du Droit positif. Le chemin opposé, qui part de la notion du Droit pour arriver à celle de la loi, est plus généralement suivi, et c'est peut-être celui qu'une saine méthode conseillerait de suivre. Mais il nous faudrait commencer par développer une série de notions philosophiques préliminaires auxquelles nous ne saurions nous attarder ici. Au point de vue de notre démonstration, la voie que nous avons indiquée est préférable; elle concorde aussi avec le développement historique de l'esprit humain, qui est parti de certaines règles concrètes et n'a appris que plus tard a distinguer la loi du droit.

On exprime par le mot loi une relation nécessaire de cause à effet, une notion de causalité. Quand nous parlons de lois naturelles, nous entendons désigner la conséquence, prévue de toute éternité, d'un antécédent connu dans le monde des sens: la mort de l'homme est une loi naturelle, tout comme les effets de la lumière, de la chaleur, de l'électricité. Les phénomènes naturels les plus variables en apparence, le temps par exemple, reposent sur certaines lois précises: ils dépendent tout à la fois de la direction du vent, de la pression atmosphérique, de l'humidité relative de l'air, et de la répartition de la chaleur. Une fois qu'une loi naturelle est bien constatée, on peut en prédire les effets avec une certitude absolue. L'état de société, dans lequel nous vivons librement ou sommes contraits de vivre avec nos semblables, con-espond à la nature humaine et à nos besoins innés. Pour le maintenir, l'ordonner et le développer — sauf les exceptions concernant les sociétés dans l'enfance — il est indispensable:

1) Que l'humanité se partage en un certain nombre de gi'oupes, c'est-k-dire, en peuples et en Etats;

2) Que les rapports entre peuple, Etat et individus soient nettement réglés d'avance.

La loi juridique pourvoit à ce dernier besoin, tandis que l'on peut qualifier de loi naturelle le fait que les hommes vivent en société. La loi juridique nous enseigne que tel ou tel acte aura

nécessairement telle ou telle conséquence. Nous voyons que, dans la nature humaine, les manifestations physiques et les manifestations juridiques se tiennent: car l'Etat, en général, est tout k la fois une loi naturelle et la plus haute loi juridique de la vie humaine.

La loi juridique donne nécessairement efficacité et sanction aux actions des hommes; c'est elle qui garantit la punition des délits, l'exécution des contrats, la transmission des successions aux plus proches parents. Mais ce but ne peut être atteint qu'autant qu'une^ volonté collective investie d'un pouvoir supérieur a raison de Topposition éventuelle des individus. Sans possibilité de coercition, il n'y a pas de loi juridique. Toute loi, quel qu'en soit l'objet spécial, suppose que l'organisation de l'Etat assure une sanction aux devoirs que cette loi bnpose.

Les lois morales forment une troisième catégorie d'ordonnances. Nous les caractériserons suffisamment, pour le moment, en les définissant «les lois dont l'accomplissement est libre et dépourvu de sanction». Peu à peu la notion de la loi a été étendue à une foule d'autres situations et relations: lois confessionnelles, lois de la pensée, lois de la beauté, etc.

De toutes les lois, les lois juridiques- sont les plus anciennes, les seules que les hommes aient su, au début, comprendre et formuler. Ils n'ont reconnu que plus tard que la nature obéit à des lois; et les lois morales sont les dernières dont ils se soient rendu un compte exact. Notre civilisation .serait plus avancée si, en général, ces dernières lois avaient été universellement comprises.

La loi juridique, en tant qu'elle est directement et extérieurement coercitive, est dite positive et se présente, comme on le sait, sous la double forme du droit coutumier et du droit écrit. Le pouvoir coercitif supérieur qui s'impose aux individus et qui donne à la loi son caractère positif est le pouvoir pubUc que nous désignons sous le nom de gouvernement. Gouvernants et gouvernés sont donc placés, les uns vis-à-vis des autres, dans la situation respective d'ayants-droit et d'obligés. Leurs relations réciproques font l'objet du droit public, tandis que les rapports des particuliers entre eux sont régis par le droit privé.

32. — La loi munie d'une sanction peut avoir trois objets distincts: 1) prohiber (d'où découle la nullité de ce qui a été fait contrairement à ses prescriptions); 2) ordonner (et, par suite, contraindre à exécuter ses prescriptions); ou 3) permettre (c'est-à-dire ne contraindre qu'après que les ayants-droit se sont décidés).

Le droit public, surtout le droit constitutionnel (Staatsrecht), nous montre les organes du pouvoir public et le gouvernement sous ce triple aspect: 1) il leur interdit certains actes; par exemple, la confiscation, l'érection de tribunaux extraordinaires, rétablissement de nouveaux impôts sans l'assentiment des contribuables; — 2) il leur prescrit cei-tains actes; par exemple, la convocation périodique de la représentation nationale ou l'assermentation des ministres à la .Constitution; — 3) il leur laisse toute liberté de décision quant à certains actes licites en eux-mêmes ; par exemple, quant à la présentation de projets de loi, à la dissolution des chambres, à la perception des impôts.

33. — Toutes les relations juridiques peuvent être ainsi subdivisées en trois groupes. En elles-mêmes, ces divisions n'ont pas une bien grande valeur scientifique; mais elles acquièrent de l'importance au point de vue des rapports du Droit et de la Politique. La Politique, en effet, a son fondement juridique dans les lois qui laissent le gouvernement maître de déterminer ce qui doit se faire ou non: en politique, il n'y a jamais aucune obligation préalable absolue de faire ou d'omettre un acte de gouvernement, mais seulement pleine liberté de statuer dans un sens ou dans l'autre en vertu de pouvoirs préalablement concédés.

Dans les pays où les budgets sont annuels et exigent chaque fois une nouvelle délibération du parlement, on n'a pas, au point de vue politique, à se demander si les chambres doivent être convoquées dans l'année: cela va de soi. Mais c'est une question politique de savoir à quelle époque de l'année il convient de les convoquer, si ce doit être plus tôt ou plus tard, s'il faut plusieurs sessions ou s'il suffit d'une seule. Nulle loi n'oblige le gouvernement a dissoudre les chambres électives avant l'expiration de la législature. Mais il est infiniment important pour lui d'avoir, s'il le juge nécessaire, la faculté de les dissoudre; et c'est une question purement politique de savoir s'il doit ou non user de cette faculté et si les circonstances sont telles que la mesure paraisse réellement indiquée.

La relation entre la Politique et le Droit se trouve donc exprimée par la relation intime existant entre les lois permissives, ou qui accordent une faculté éventuelle, et les lois prohibitives ou impératives.

En ce qui touche k cette partie de nos recherches, on pourrait se demander si les relations des gouvernants avec les gouvernés ne devraient pas être réglées d'avance de telle sorte qu'il n'y eût

entre eux que des obligations réciproques nettement détenninées, à l'exclusion de toutes autorisations éventuelles.

Cette idée a trouvé d'assez nombreux défenseurs. Pour la réfuter, il faut examiner de plus près la mission de l'Etat et montrer que le droit positif est impuissant à la circonscrire tout entière ; ce que nous ne saurions encore faire ici.

Bornons-nous, pour le moment, à constater qu'en fait on a ressenti ou reconnu partout l'impossibilité pour l'Etat de remplir complètement sa mission en s'en tenant à des lois impératives ou prohibitives. On a toujours regardé comme nécessaire de subordonner plusieurs des décisions les plus impoilantes du gouvernement aux circonstances de chaque affaire. Pour ne citer qu'un cas bien ancien et des plus simples, prenons la conduite d'une guerre. Personne, sans doute, ne s'est jamais avisé de demander que la loi d'un Etat ou bien interdit absolument la guerre, ou bien l'ordonnât dans tel cas fixé d'avance. Partout et toujours, la question de paix ou de guerre a été une question politique, subordonnée aux circonstances, à la force de l'adversaire, à ses dispositions plus ou moins conciliantes, à la gravité des intérêts lésés, etc. On peut comprendre que, dans les monarchies, le souverain ne jouisse pas seul du droit de décider la paix ou la gueiTe et soit tenu de consulter la représentation nationale; mais on ne comprendrait pas que la loi pût décider d'avance si et quand il y a lieu à déclaration de guerre.

n en est de même de bien d'autres éventualités de la vie publique. Seulement l'impossibilité de les prévoir et de les régler d'avance dans la loi n'apparaît pas aussi clairement que dans l'exemple que nous avons choisi.

34. — Si nous comparons maintenant le droit et la politique au point de vue de leurs objets respectifs, nous remarquerons:

1) Que ce qui détermine l'application du Droit, c'est la nécessité prévue par la loi. Le juge n'a donc qu'une seule chose à rechercher, à savoir: si le fait affinné par l'une des parties et contesté par l'autre tombe sous le coup de la loi, s'il est prévu ou non.

2) Que ce qui détermine l'application de la Politique, c'est la libre appréciation de l'efficacité, réservée par la loi. L'homme politique a donc à examiner, parmi les manières d'agir licites en ellesmêmes, laquelle est la plus convenable, et, par là même, un cas politique douteux est de ceux qu'en général la loi ne devait pas prévoir.

La loi, en tant qu'elle est impérative ou prohibitive, a donc

pour limites naturelles celles de la prévision huniaine dans Tapplicabilité d'une règle générale et immuable.

Toute tendance à disposer de l'avenir par des lois doit se maintenir en deçà de ces limites. Si l'on voulait les franchir, on s'apercevrait bientôt, en essayant d'appliquer ces lois, que Ton va à contre-fin. Au Droit appartient la somme des nécessités ou des convenances (Zweckmàssigkeiten) constantes et toujours égales à elles-mêmes; à la Politique, la série des convenances variables eu égard aux temps, aux lieux, etc.

35. — De là découle aussi la méthode théorique de la science du Droit dans ses rapports avec la Politique.

On peut, sans sortir de son cabinet, étudier à fond et sous ses diverses faces tout l'arsenal législatif d'un pays: d'abord, au point de vue dogmatique, s'il s'agit de rechercher ce qui, dans ces lois, est encore en vigueur, — ce à quoi l'on arrive soit par l'examen exégétique des textes, soit par la voie de la déduction systématique, en tirant de certains principes de droit universellement admis la justification de chaque conséquence en particulier; — puis au point de vue historique, si l'on étudie les institutions juridiques d'après leur développement à travers les âges, en se souvenant, selon le mot de Goethe, que le passé seul doime la clef du présent; ou bien au point de vue philosophique, si Ton examine ce que le droit en vigueur devrait être en se plaçant sur le terrain de la raison pure; ou enfin, au point de vue politique, si Ton met en relief soit certaines convenances constantes qui ont besoin d'être consacrées par le droit, soit les imperfections d'une loi en vigueur par rapport aux besoins actuels. Ce qui démontre que la légalité est véritable et que l'harmonie règne dans toutes les parties du droit d'un pays, c'est que toutes les méthodes d'examen «aboutissent au même résultat. Toutefois, en réalité, nulle législation positive n'est parfaite dans son ensemble. Nous tirerons, dans le chapitre suivant, quelques conséquences de ces incontestables défectuosités de la loi.

On peut déjà dire ici que, de son côté, la Politique ne saurait se passer de la connaissance du Droit. Les imperfections de la loi lui imposent, en pratique une très notable partie de sa tâche: c'est à la politique qu'il appartient de parer aux lois dont les effets vont à rencontre des intentions du législateur et de combler les lacunes de la loi. C'est par l'action législative que la politique intervient, quand il y a heu, dans l'élaboration du droit positif.

Pour se rendre incessamment compte des effets que produit

l'application des lois, un gouvernement prévoyant a un impérieux besoin d'une statistique judiciaire bien organisée, systématique, détaillée et complète. Les comparaisons qu'elle provoque avec ce qui se passe dans les autres Etats donnent, en outre, des lumières sur une foule d'autres questions sociales se rattachant à l'administration de la justice. Quiconque a porté, ne fut-ce que momentanément, son attention sur ces objets ne se fera pas faute de reconnaître que surtout la statistique criminelle jette un singulier jour sur les effets manques de l'instruction populaire, sur l'état de l'éducation publique, sur les inconvénients moraux de l'ignorance et de la prodigalité, sur les probabilités d'amélioration en matière de criminalité, sur les résultats du mode d'exécution des peines et sur l'efficacité des divers régimes pénitentiaires. Une statistique judiciaire faite sur un plan uniforme est, en réalité, le miroir fidèle de l'administration de la justice et la pieire de touche de la législation; à ce titre, elle constitue, pour un gouvernement soucieux de ses devoii-s, le meilleur des moyens de s'éclairer sur la véritable situation des choses et sur les résultats de son action. E n'est pas aisé d'énuniérer tous ces moyens. L'homme politique a im intérêt majeur à connaître les lois qui limitent ses pouvoirs et à savoir jusqu'où vont les facultés dont il est investi; car, d'après ce que nous avons dit plus haut, il ne saurait être douteux pour personne qu'il est lié par les lois impératives et prohibitives en vigueur. Il est essentiel que la Politique soit parfaitement fixée sur les bornes de son domaine, et qu'elle ne donne pas par ses actes matière à contestation sur la question de savoir si la loi ordonnait ou défendait ces actes, ou si elle laissait toute latitude de les accomplir ou non. La fréquence de semblables contestations à notre époque permet de conclure également à l'incertitude du droit et à celle de la politique.

36. — Nous avons encore à examiner de plus près la relation de la jurisprudence et du juge avec la loi en vigueur afin de montrer <iu'au point de vue purement politique elle se présente différemment.

Quand on est placé sur le teiTain juridique, on part nécessairement de la présomption que le droit en vigueur est généralement applicable. On ne se préoccupe pas de rechercher si, dans un cas donné, il est spécialement opportun et équitable d'appliquer la loi; c'est bien là le sens de l'adage* connu: Fiat justitia, pereat m un du s. Qu'en faisant valoir sans aucun ménagement une prétention qu'il aurait pu ajourner le créancier mine son débiteur; qu'en punissant pour un mince délit le père de famille on risque de jeter

dans la misère la femme et les enfants dont il est Tunique soutien, ce sont choses qui ne regardent pas le juge: il obéit à une volonté supérieure. Les héros de la tragédie, Othello, le père d'Emilia Galotti. Macbeth, quand ils paraissent à sa baiTe, ne sont pour lui rien autre chose que des candidats à Téchafaud ou au bagne. Il écarte soigneusement de son esprit la pensée qu'il peut y avoii* dans la loi des obscurités ou des contradictions; son unique préoccupation est de concilier ce qui, à priori, semble inconciliable. A ses yeux, le législateur est infaillible. Sa méthode consiste à aller du général au particulier; et l'on a donné aux exceptions prévues, dans certains cas, par la loi un nom significatif en les appelant «le droit inconséquent».

L'adage que nul n'est censé ignorer la loi est absolument contraire à la réalité des choses: le juge de nos jours sait à merveille que, lui le tout premier, il est fort loin de connaître le droit dans toute son étendue et qu'il en a certainement oublié bien des parties peut-être sues un jour. Celui qui, pendant des années, n'a jugé que dès affaires civiles se trouve souvent fort embarrasée lorsqu'on l'appelle à siéger au criminel, et vice versa. La présomption que tout homme, même ne sachant ni lire ni écrire, dans les pays où l'instruction n'est pas obligatoire, connaît et doit connaître l'ensemble des lois que nous ont léguées les siècles passés et dont bien peu de bibliothèques particulières peuvent se flatter de posséder la collection, et le principe qu'il doit être jugé en conséquence, sont les plus grosses fictions qu'il soit possible d'imaginer.

La vérité, c'est qu'il faut une vie d'homme rien que pour acquérir une connaissance approximative du domaine du droit dans toute son étendue. Et pourtant, il n'est pas un homme du métier qui n'admette la nécessité d'une semblable fiction si la loi doit conserver une action quelconque sur les hommes. Le droit ne s'imposerait plus, la valeur en serait subordonnée à un pur hasard si, dans chaque cas donné, le juge avait k s'enquérir si l'une des parties au procès connaissait la loi ou non. L'énorme portée de cette fiction peut se mesurer à ce seul fait: l'administration coloniale de l'Australie admet comme une présomption légale que les hordes sauvages d'une contrée foulée pour la première fois par le pied d'un anglais il y a seulement 80 ans, sont au courant des lois et statuts promulgués du temps des Tudor ftans la métropole.

Cette fiction, qui sert de base k l'activité du juge, exerce sur toute sa manière de penser, l'influence la plus étendue. Le sens du réel lui échappe. «Tout doit se courber devant la puissance de

la loi»; si non, la loi perdrait son empire. On comprend donc qu'il ait Mu proclamer la règle, si contraire qu'elle fût à la réalité des faits.

On a maintes fois essayé, nous le savons, d'atténuer l'opposition qui existe entre la présomption juridique que nul n'ignore la loi et le fait que la loi est presque universellement ignorée, en affirmant que la loi est l'expression de la conscience intime que le peuple a du droit. Peut-être l'est-elle réellement pour les degrés de civilisation inférieurs des âges primitifs ou pour quelques rares lois de notre temps; mais, en général, il n'en est pas ainsi. Un très grand nombre de lois dérivent de considérations d'efficacité et de convenance que relativement peu de personnes sont en mesure de comprendre. Il y a encore d'autres fictions.

La loi qui présume la connaissance du droit lorsqu'il s'agit de mesurer la responsabilité du citoyen, se réfute pour ainsi dire d'elle-même quand elle introduit l'obligation de recourir, pour la conduite des procès entre particuliers, au ministère d'un avocat. Dépendant d'une foule d'écritures et de formalités nécessaires en elles-mêmes, le jugement peut, en définitive, se trouver favorable à celle des parties à qui, dans sa conviction intime, le juge donnait tort. Une théorie inflexible de la preuve peut contraindre les magistrats k accepter comme vrais des faits qu'ils tiennent pour faux et à en considérer d'autres comme non établis qui leur auraient pani évidents sans certaines règles qui s'imposaient à eux. En vertu des principes sur tla chose jugée», nul doute ne peut plus être formulé sur une question tranchée en dernier ressort par le juge compétent: si le juge s'aperçoit de son eiTeur une minute après avoir prononcé, la sentence n'en reste pas moins irrévocable. Ces nécessités de la profession de juge et cette manière de concevoir le droit engendrent la coutume de ramener, dans les affaires humaines, leur caractère individuel et concret à des catégories abstraites de la loi, comme à une autorité suprême. Et pourtant cette autorité n'est qu'une règle de moyennes, posée d'après la fréquence des cas, le plus souvent sans tenir compte des exceptions.

Ce qui ressort, pour la vie pratique, de l'application de la loi n'a, aux yeux de la plupart des juges et vu la façon dont ils ont pris l'habitude de traiter les affaires, qu'un intérêt secondaire, pour ne pas dire nul. Il est très rare que les juges criminels aient témoigné d'une préoccupation même simplement scientifique au sujet du meilleur mode d'exécution des sentences, des divers systèmes pénitentiaires ou des résultats pratiques de la juridiction pénale.

37. — Tout autre est la position de la science politique par rapport au droit objectif et aux lois. Elle s'inspire de la maxime: «Vous les reconnaîtrez k leurs fruits». A ce point de vue, on ne s'inquiète pas de savoir si une loi est parfaite, ou rationnelle, ou morale, mais si elle est praticable et ce qu'elle produira en pratique. Pour la science politique, une loi n'a jamais qu'une valeur relative, celle d'un moyen momentané et variable d'atteindre les buts de l'Etat ou d'en approcher. Tout le monde sait que, pour un seul et même objet, il existe des lois fort différentes dans des Etats dont pourtant le degré de culture est très semblable; telles sont les lois tendant à régler le mode de la représentation nationale. Partout le chercheur se trouve en présence de moyens différents entre lesquels on choisit d'après leur plus ou moins giande efficacité en bien ou en mal. 11 n'huporte pas trop en pareil cas qu'une loi nouvelle soit en corrélation logique avec la législation antérieure. Placée au milieu de l'incessant changement de toutes choses, entourée de l'élément mobile des faits, la Politique pratique n'est pas tenue d'être logiquement conséquente, lorsqu'il s'agit de rendre la loi réellement utile et efficace et que la logique conduirait à des conséquences préjudiciables.

Dans la Politique, il n'y a pas de place pour la fiction de la connaissance ou de l'ignorance de la loi; ce qui est déterminant, c'est la relation réelle de la loi avec les objets qu'elle régit. Aussi la loi positive porte-telle, aux yeux de la Politique, les signes caractéristiques propres à la plupart des instniments qui servent à atteindre les fins de la vie himiaine: au commencement, elle est d'un emploi un peu pénible, jusqu'à ce que les habitudes soient prises; puis les frottements diminuent; elle fonctionne aisément et comme d'elle-même; puis elle s'émousse et finit par se trouver hors d'usage: une lettre morte! Il y a bel âge que la Politique s'étonne de voir s'éterniser des lois inutiles et nuisibles, alors que la jurisprudence s'attarde encore à en admirer la coordination harmonieuse. Dans certaines parties de l'Allemagne, règne une véritable passion juridique en faveur de la logique rigoureuse ou de la précision un peu nue qui caractérise la législation napoléonienne.

La méthode politique se distingue donc de la méthode plus spécialement juridique, en ce que, pour elle, il faut interpréter la la loi d'après les faits actuels et non les faits d'après une règle établie et immuable. La politique procède par induction: elle examine, chaque jour, s'il n'est survenu aucun changement dans les faits qui avaient antérieurement servi de base à ime règle du droit.

38. — Nous avons un peu insisté sur ces points. Comme, jusqu'à présent, dans les sphères du haut enseignement, les véritables analogies et différences entre les Sciences juridiques et la Politique ont été insuffisamment développées, on s'explique que, même panui les gens cultivés, circulent des eiTeurs sur l'importance de la logique (der s. g. Consequenz) dans la domaine politique; on y reconnaît la manière de penser et de raisonner habituelle aux juristes.

Il va de soi que tout agent sérieux et intelligent est tenu de se guider d'après un principe déternûné et de l'appliquer logiquement et avec suite; il n'est pas pennis d'agir sans un semblable principe, au gré des circonstances ou des besoins du moment. Mais on formule souvent, bien à tort, le reproche d'inconséquence alors qu'il s'agit pour l'agent de résoudre des questions d'efficacité et d'opportunité. Le peu de culture politique se reconnaît, en général, à ce que cette distinction essentielle est perdue de vue: on comprend alors la logique et Tesprit de suite en ce sens que, dans toutes les mesures politiques, il y aurait lieu de reproduire toujours et en toutes circonstances une mêhie figure géométrique: cercle, ellipse ou triangle. On oublie que, quand les circonstances changent, les moyens politiques doivent se modifier en conséquence. On serait presque tenté d'affinner que cette eneur va jusqu'à recommander pour des raisons de vertueuse logique l'emploi conséquent de moyens reconnus mauvais.

On a rappelé, à très bon droit, la comparaison du marin pour montrer que la notion de la conséquence logique ne saurait s'appliquer aux mesures subordonnées à des considérations d'efficacité. Le navigateur a demère lui le port dont il est parti, devant lui le port où il veut se rendre. La force et la direction du vent, les courants de la mer lui dictent l'orientation de sa voilure, de sorte que chaque heure peut y amener un changement. Quand on suit sur une carte marine les courbes, souvent extrêmement sinueuses, indiquant la route que des navigateurs de giande expérience ont été forcés de suivre pour aniver à leur but, on peut 'se faire une idée des détours qu'il faut faire parfois pour atteindre un but politique éloigné.

39. — En ce qui concerne la politique extérieure, on peut précisément affiraier que le succès des diplomates éminents a toujours dépendu du changement opportun des moyens employés. Plus un gouvernement a montré de souplesse et d'esprit d'à-propos, plus il devait manifester aussi sa supériorité au dehors. Il est d'ailleurs évident que tout homme d'Etat dont on sait d'avance ce qu'il fera

dans un cas donné fournit lui-même à ses adversaires le meilleur élément de calcul pour leurs contre-projets. Ce qui prouve combien la variété des moyens est importante dans la politique extérieure, c'est que même une politique immorale en soi pourrait par là se maintenir en ï^urope pendant un temps assez long. La curie romaine, même après avoir perdu la domination absolue des consciences, sut longtemps conserver une influence européenne en se servant simultanément, pour atteindre son même but de la suprématie de pEglise, de deux moyens tout à fait opposés en apparence. Elle excitait les peuples, au nom de la souveraineté de la plèbe dominée par l'Eglise, contre les tendances hérétiques des princes et menaçait ceux-ci de révolutions; ou bien elle poussait les souverains à opprimer les peuples qu'elle soupçonnait d'aspirer à une liberté hostile à l'Eglise. Elle réclame tour à tour soit le monopole de l'instruction populaire, soit la * liberté de l'enseignement» avec le droit implicite de faire à l'Etat une concurrence sans entraves; tantôt (comme en Espagne et en Tyrol) la compression des cultes non-catholiques par l'Etat, tantôt (comme dans les pays protestants) la liberté dès cultes pour tous. Naturellement, nous ne nous prononçons pas ici sur ce que ces procédés peuvent avoir de moral ou d'agréable à Dieu; nous ne nous préoccupons, pour le moment, que de la question du succès en raison des moyens employés. Même la bulle papale récente Âeterni Patris calcule ses effets dans deux directions différentes: elle menace les peuples, à cause de l'irréligiosité croissante dans la littérature et la manière de penser, et, en même temps, les trônes, en présentant l'Eglise catholique comme la meilleure des sauves-gardes pour la prospérité de la société civile et le maintien des gouvernements, à la condition, bien entendu, que lesdits gouvernements fassent droit à toutes les exigences du clergé.

La politique du second empire en France nous offiie un exemple analogue. Jusqu'en 1864, la diplomatie française conserva une certaine suprématie en Europe, parce qu'elle garda .simultanément deux moyens différents au service de sa prépotence. En compiimant à l'intérieur la liberté et en fondant sous des formes constitutionnelles le despotisme militaire et clérical, on gagna les sympathies des puissances réactionnaires, bien disposées pour le prétendu sauveiude la société, et par suite ime certaine solidité à l'extérieur. En même temps, en surexcitant les aspii*ations nationales, on donna une satisfaction aux masses en France et Ton inquiéta celles des puissances étrangères que menaçait le principe des nationalités. Les

choses en vinrent ainsi peu à peu à ce point que FEurope attendait avec angoisse le récit des réceptions du jour de Tan aux Tuileries afin de connaître le programme français de Tannée sur le concert européen. Ces procédés de la politique française restèrent habilement choisis tant que Ton put maintenir les cabinets du continent entre la crainte de la révolution et l'appréhension d'une guerre de nationalités. Depuis 1864, lorsque, avec la guerre danoise, le mouvement national saisit les divers membres de l'Allemagne qu'en France on croyait indifférents à la question, ce calcul se trouva dérangé. Aussi, après la constitution de la Confédération du Nord, la politique française fût-elle mise en demeure soit de renoncer purement et simplement à son vieux système d'hégémonie diplomatique, soit de chercher, par le suprême recours aux annes, à restaurer son ancienne influence.

Enfin, on ne saurait oublier que les résultats gi-andioses de la politique prussienne depuis 1864 sont dus à l'usage alternatif de trois alliances: avec l'Autriche en 1864, avec l'Italie en 1866, et avec la Eussie en 1870.

L'état des choses en Europe répond-il toujours aux exigences du droit des gens, quand la politique étrangère recourt à de mystérieuses entreprises, au grand détriment des peuples? C'est une autre question. Nous nous bornons à poser en fait que le changement approprié des moyens était devenu, dans la politique étrangère, une nécessité absolue pour l'ancien régime. Il en est de même à un moindre degré dans la poUtique intérieure.

Le reproche d'inconséquence se présente là sous la forme suivante: selon la tradition, il n'est jamais formulé quand un gouvernement, cédant à la pression des masses ou de l'opinion pubUque, modifie après coup ou rapporte une mesure de sa compétence; mais il ne manque pas de se produire lorsque des membres de l'opposition soutiennent inopinément un acte du gouvernement ou que des ministres ne répondent pas aux espérances du parti parlementaire 'auquel ils appartenaient. ' Ce dernier cas fournit un exemple topique d'un jugement complètement erroné: on perd de vue que, par rapport aux faits de la vie publique et aux autres facteurs du pouvoir exécutif agissant à côté ou au dessus de lui, la situation d'un ministre est tout autre que celle d'un chef de parti qui, vis-à-vis d'un adversaire ayant les mêmes droits que lui, peut ne se placer que sur le terrain de la critique théorique.

En résumé, la conception juridique, avec les présomptions et