V. Holtxendorff-Lehr, Principes

tique manquerait de toute base solide. On ne peut, d'ailleurs, apprécier nettement la légitimité et la moralité des actes de gouvernement que dans leur rapport intime avec la mission et les devoirs suprêmes de l'Etat.

Si, comme nous le croyons, la théorie de la mission de l'Etat doit régler la pratique politique et la formation des partis dans l'Etat, il faut reconnaître qu'on ne lui pas encore voué en Allemagne toute l'attention qu'elle mérite. Du reste, l'étude approfondie de cette mission a fait essentiellement l'objet de travaux récents, provoqués I^ar la chute des anciennes formes de gouvernement.

Sans doute, au moyen âge, on aurait eu de bonnes raisons I)Our examiner la question puisque, dans la lutte entre le pouvoir spirituel et le pouvoir temporel, le rôle de chacun des deux devait nécessairement être détenniné par leur mission respective. Mais, par cela même que la question se trouva limitée aux rapports entre l'Eglise et l'Etat, elle se réduisit fatalement à une lutte de croyances. Ce n'est que depuis que l'école du droit naturel a commencé à rechercher le principe de TEtat, d'après les motifs qui justifient l'existence de TEtat et la nécessité de le maintenir, que l'on a été amené à étudier également la mission et les devoirs de la société organisée en Etat, afin, de les distinguer de ceux de l'individu.

Le résultat scientifique des travaux qui se sont poursuivis, sur la nature et le rôle de l'Etat, depuis Grotius jusqu'à la révolution française, consiste même essentiellement en ce qu'on fit procéder historiquement l'Etat de la claire constatation du rôle que lui assignaient ses ressoitissants. L'Etat apparut, d'après cela, comme le moyen contractuellement adopté pour atteindre les buts que les in. dividus avaient intérêt à voir atteints, mais qu'il leur aurait été impossible d'atteindre isolément et sans les modes de coercition résultant de leur organisation en un coi-ps social. Dans tous les cas, d'après cette manière de voir, l'Etat, au lieu d'être investi de droits vis-à-vis des individus, avait essentiellement des devoirs à remplir envers eux. La différence entre la conception canonique du moyen âge et la doctrine juridico-philosophique modenie consista donc surtout en ce que l'Etat, d'après les principes de la papauté, devait se rvir les intérêts supérieurs de l'Eglise, tandis que, d'après la théorie du droit naturel, il devait donner satisfaction aux besoins de la société. Le cléricalisme et le socialisme de nos jours reposent à peu près sur ces deux mêmes bases.

L'inévitable revirement qui se produisit contre les idées des

philosophes se manifesta lorsque l'école historique se prononça pour la souvei-aineté et l'indépendance de l'Etat, dans l'exercice de ses droits. Pour cette école, le mode de formation historique de chaque Etat demeura le principe effectif de son activité, de telle sorte que le passé et la tradition devaient seuls déterminer la mission de l'Etat. On retrouve déjà, dans la façon différente dont l'école philosophique et l'école historique conçurent le rôle de l'Etat, le geime des divergences qui se sont pratiquement manifestées dans les assemblées constituantes sous la forme de scissions et de groupements de partis.

On vit apparaître successivement, dans les traités de droit public, dans les documents officiels, dans les progiammes des partis, dans des pamphlets, etc., les conceptions les plus diverses quant au rôle de l'Etat:

Tantôt l'Etat fut représenté comme ne visant que lui-même; ce qui équivalait à glorifier l'égoïsme de l'Etat ou à soutenir qu'il n'avait pas de comptes à rendre ni de responsabilité à porter;

Tantôt on prétendit que chaque Etat a une mission spéciale se modifiant suivant le temps et les personnes ;

Tantôt enfin, il devait y avoir pour tous les Etats sans distinction un but unique et suprême, le même pour tous, bien qu'ils ne le vissent peut-être pas tous très clairement.

C'est dans ce dernier sens que se mut avec prédilection la théorie, encline à l'abstraction, du droit public général. On pensa satisfaire au besoin d'unité et de conséquence logique en appréciant les développements historiques d'après la conception d'un but unique, suprême et univereel.

Toutes les fois que les siècles passés s'étaient écartés de cette conception, on se croyait autorisé à les taxer d'erreur et d'ignorance. Au point de vue historique, l'indication de buts déterminés pour l'Etat est toujours une apparition secondaire provoquée par le besoin immédiat de trouver une justification de principe pour les entreprises du souverain ou de ses adversaires.

63. — Comme ces théories d'un but unique et universel pour l'Etat ont encore aujourd'hui leurs représentants, il n'est pas supei-flu de les examiner brièvement en elles-mêmes. Il n'y aurait lieu d'en étudier de plus près le fondement historique ou le rapport soit avec les entreprises de la politique pratique, soit avec les systèmes philosophiques, que si une réfutation développée paraissait encore aujourd'hui nécessaire. A prendre les choses en gros, la doctrine distingue, quant à la mission de l'Etat, trois théories, radicalement

dissemblables et qui posent comme but la première le bien public (Wohlfahrtszweck), la seconde la garantie des droits individuels (Rechtszweck), la troisième la morale (Sittlichkeitszweck).

64. — En ce qui regarde la première de ces théories (Wohlfahrtszwecktheorie), on peut y aniver de points de vue fort différents. Les défenseurs de la liberté tout comme les partisans du gouvernement despotique ont invoqué, tour à tour, soit pour justifier le maintien d'abus, soit pour préconiser des améliorations espérées, le bien public et l'intérêt de TEtat. Il n'y a pas d'illégalité, pas d'atteinte au droit qu'on ne puisse «dorer» de cette façon. Mais ce qu'il convient de considérer comme l'intérêt général et, par là même, permanent de l'Etat n'a encore été, jusqu'à présent, nettement et positivement déterminé nulle part.

Avant tout, on retrouve dans la façon de comprendre le bien public les idées matérialistes ou idéalistes de chaque écrivain sur la marche des affaires humaines. A vrai dire, à chaque époque on a regardé comme le bonheur suprême le contraire des abus dont on souffrait le plus dans le moment.

Sans rechercher, au préalable, si les maux qu'on demande à l'Etat d'écarter lui sont personnellement imputables ou ne découlent pas plutôt des conditions naturelles de la vie sociale, on entend que l'Etat y remédie. Chaque parti, chaque intérêt considère ce qui le touche comme ce qu'il y a au monde de plus essentiel et de plus pressant. Le plus souvent, le bien public se déguise sous un manteau économique: on rend le gouveniemeut responsable des souffrances et des privations des pauvres, du manque de travaux lucratifs, des inondations et des mauvaises récoltes. Ainsi se manifeste le simple effet réflexe des idées qu'on se fait des choses: d'une part, les gouvernements, animés d'un beau zèle pour le prétendu bonheur de^ peuples, revendiquent comme leur propre ouvrage tous les résultats favorables de la bienfaisance officielle et de leur «paternelle sollicitude» ; d'autre part, le peuple façonné à la tutelle met sur le dos du gouvernement tous les incidents défavorables, nuisibles ou désastreux de la vie économique, toutes les crises et tous les malheurs. Personne ne paraît se douter qu'il puisse être lui-même l'artisan de ses maux. Droits et devoirs publics tombent ainsi dans im état de confusion permanent.

L'idée que la mission du gouveniement et le but de ses actes consistent à faire le bonheur de tous ses ressortissants ne saurait évidemment trouver créance que pendant une courte période d'enthou-

siasrae. Il est impossible de se dissimuler longtemps que, en fait, toute modification accidentelle ou intentionnelle dans la vie sociale, voire même toute amélioration ou découverte, lèse nécessairement certains intérêts. Pour rester dans les limites du possible, on en aiTive forcément à restreindre la tâche de l'Etat de telle sorte que, comme Bentham, on se contente de lui demander d'assurer le bonheur du plus grand nombre, ou même tout simplement de constituer un privilège au profit de celles des classes de la société qui I)araissent appelées à jouir de la vie aux dépens des autres. En pratique, les efforts du gouvernement en vue du bonheur général se résument en la juxtaposition de majorités, auxquelles il vient en aide, et de minorités, auxquelles incombe la tâche de ser^^ir à satisfaire les autres; ce qui amène souvent ce résultat inverse que, au nom de la prospérité et du bien-être général, on sacrifie «pour le plus grand bien de tous» les intérêts de la majorité à une minorité armée de toutes les ressources de TEtat, à ce qu'on appelle la classe dirigeante.

On peut se faire une idée exacte des Etats dont le «bien public» est l'objectif, en jetant un coup d'œil sm- la législation des deux derniers siècles en matière économique et de police: immixtion de l'Etat dans toutes les affaires de négoce, établissement de tarifs pour les salaires et pour les gages, règlements sur la nourriture des domestiques, ordonnances somptuaires, prescriptions sur les méthodes de culture, etc.

A une époque où Ton commençait à peine à penser que l'homme pût faire son salut à sa guise, on était encore loin de permettre à chacun de chercher à satisfaire comme il l'entendait à ses besoins physiques. Mais, dans le domaine intellectuel, régnait également sous forme de défenses et de préceptes le désir de faire le bonheur des gens: la censure veillait à ce qu'à Tégard des actes du gouvernement on restât dans une sacrosainte ignorance et à ce que la foi en l'infaillibilité des autorités ne fût point ébranlée par une critique irrespectueuse. La théorie déploya ses effets dans toute leur beauté, loi-squ'elle finit par admettre que la justice elle-même obéît aux exigences de l'intérêt du moment.

On ne sera, sans doute, plus guère tenté de contester aujourd'hui que cette théorie du bien public, avec sa dangereuse maxime Salus publica suprema lex est, n'offre aucun principe solide d'organisation de l'Etat, aucune base fixe pour la politique pratique, pour peu qu'en même temps on ne perde pas de \'ue la proportion

numérique des citoyens satisfaits. Il serait impossible de concevoir une constitution bien ordonnée et pondérée si la valeur de ses dispositions devait être subordonnée à la prospérité des majorités ou du moment. Un semblable principe d'activité ne poun'ait servir qu'à des cabinets princiers exerçant une autorité sans frein ou à une populace commandant à tort et à travers; et ce serait la conséquence d'une décadence déjà accomplie. Partout où les notions de liberté personnelle et de propriété privée ont pris racine, la prétention de sacrifier éventuellement les droits acquis des individus ou d'une minorité à la satisfaction de la majorité serait une contradiction inadmissible.

Bien que la science se soit élevée partout contre les dangers de l'ancienne théorie du «bien public», il n'est pas superflu de montrer que les idées qui ont prévalu depuis constituent un élément nécessaire de la culture politique générale. La tendance des majorités de faire en tout état de cause prévaloir leur volonté et leurs intérêts sur ceux des minorités se retrouve d'autant plus marquée dans la vie parlementaire qu'au point de vue de la forme les majorités peuvent se regarder comme représentant la volonté de l'Etat tout entier. Les efforts d'hommes politiques radicaux, comme J. S. Mill, en vue d'assurer la représentation des minorités dans le parlement, par exemple par le système électoral de Hare, sont dus à la préoccupation que, en Angleterre, la volonté, légalement souveraine, de la majorité soit portée à des empiétements inconsidérés sur les droits de la minorité; et cela est encore bien plus à craindre dans les républiques démocratiques.

Du reste, on retrouve encore de nos jours bien des vestiges de l'ancienne théorie du bien public. On a toujours lieu de combattre la manie de tutelle du système préventif, que Bûchez définit le système en vertu duquel le bien même est enrayé par crainte des abus possibles. La lutte subsiste dans deux sens différents: d'une part, contre les exigences in-éfléchies de ceux qui, après avoir déployé le drapeau de l'égalité, se réclament de l'autorité du nombre pour obtenir, sous prétexte de bien public, de nouveaux privilèges de classes pour les travailleurs et, en réalité, pour eux-mêmes; d'autre part, contre l'illusion, si générale parmi les autorités, qu'elles sont mieux à même de juger des affaires intérieures des communes ou des corporations que les intéressés eux-mêmes; en d'autres termes, contre les ennemis du selfgovernment, qui ont historiquement pour ancêtres les partisans de la théorie du bien public. Et ce ne sont pas les seuls vestiges de cette théorie. On n'a pas oublié que,

il y a relativement peu de temps, un gouvernement non-allemand a prohibé l'usage des allumettes parce que le nombre des incendies s'en trouve augmenté. Et, dans certaines parties de l'Allemagne, les autorités estiment que la morale couirait des dangers si les gens de la campagne se livraient à la danse plus de trois fois dans l'année.

Dans les codes pénaux se perpétue la pensée que les sentiments des citoyens doivent être réglés et ordonnés de par l'Etat et que l'excitation à la haine et au mépris même de choses et d'institutions haïssables et méprisables mérite toutes les rigueurs de la loi. Des Etats qui se qualifiaient de chrétiens et d'allemands semblèrent oublier, sous prétexte de bien public, que l'apôtre condamne au nom de la morale le fait de ne pas savoir haïr ce qui est mal.

Enfin, nous pourrions encore rappeler que les vieilles idées continuent à s'affirmer dans les fonnes de la procédure pénale, dans la composition des tribunaux, dans l'organisation à la française du ministère public, dans le principe de l'opportunité d'après lequel une poursuite n'est intentée que pour de simples raisons d'efficacité, dans le maintien des juridictions politiques exceptionnelles, etc. Sans doute, tous les Etats ne sont pas à cet égard au même point. Mais on peut affirmer sans exagération et sans injustice que, d'une part, la prétention îi la tutelle des citoyens, et, de l'autre, la croyance en l'universelle providence du gouvernement ne sont nulle part plus prépondérantes qu'en France, dont les fréquents changements de régime et les révolutions marquent une lutte constante entre la théorie du «bien public» et les «droits de l'homme».