NOTIONS GÉNÉRALES SUR LES IMPOTS

Nature et forme des impôts.

102. L'impôt est celte portion de la richesse que les citoyens donnent obligatoirement à l'État et aux pouvoirs locaux du droit administratif, pour pourvoir à la satisfaction de leurs besoins collectifs. Il a donc un caractère coactif et sert à la production des services dont l'utilité est générale et indivisible par nature. On peut dire qu'à certains points de vue, il est le sacrifice de chaque citoyen pour la commune participation à la vie de Tensemble. Le droit à Timpôt est essentiel pour la fonction de l'État et ne regarde que lui ; mais il peut le déléguer aux entités administratives et à d'autres personnes juridiques.

Les définitions de l'impôt sont infinies dans leur variété, puisqu'elles proviennent précisément de conceptions différentes. Les diverses écoles économiques qui fondent les finances publiques sur des principes variés, définissent nécessairement l'impôt de diverses manières. Quelques-uns confondent ce qu'est l'impôt avec ce qu'il devrait être; d'autres, dominés par des théories morales, attribuent à l'impôt une fonction qu'il n'a pas ni ne peut avoir. Pourquelquesuns l'impôt est comme une prime d'assurance que les citoyens paient à l'État pour leur sûreté (1); pour d'autres, les im-

i. « Les revenus de l'État, dit Montesquieu, sont une portion que chaque citoyen donne de son bien pour avoir la sûreté de l'autre ou pour en jouir pins agréablement ». Esprit des Lois, XIII; — Thibrb,

pots sont des prestations ea échange des services reçus; pour d'autres encore, les impôts représentent les dépenses d'exploitation du capital social, etc. Tout cela est absurde; il n'est pas moins absurde d'expliquer le phénomène de l'impôt par des principes de morale. Le but, bon ou mau* vais, auquel les contributions des citoyens sont destinées, est étranger au principe de l'imposition. A coup sûr, les Arméniens paient au sultan de véritables impôls; mais celui-ci en dispose contre eux-mêmes, pour maintenir parmi eux un système de férocité et d'oppression. Parfois, ce sont les peuples les plus opprimés qui paient le plus d'impôts.

Certains services publics ne sont pas divisibles, comme la sûreté intérieure et extérieure, la justice, l'hygiène publique, la conservation du territoire, etc. Tous les citoyens ont besoin de sûreté, mais on ne peut dire jusqu'à quel point ils en ont besoin. Comme il n'est pas possible, dans ce cas, de parler de taxes, c'est-à-dire de contributions pour services divisibles, il est nécessaire que les dépenses générales soient couvertes par des impôts. L'impôt est donc cette portion de richesse que les citoyens versent à l'État et aux pouvoirs locaux du droit administratif pour la satisfaction de leurs besoins collectifs (1).

De la propriété, liv. V, ch. m, a dit : « Ea reproduisant la comparaison que j'ai déjà faite de la société avec une compagnie d'assurance mutuelle (comparaison la plus vraie, la plus complètement exacte qu'on puisse employer), je dis qu'on doit payer le risque en proportion de la somme de propriété assurée ». Comme nous l'avons vu, rien n'est moins vrai.

1. Sur les questions générales relatives aux impôts, sur la théorie générale, sur les principes juridiques et économiques des impositions et sur l'institution administrative des impôts, des milliers d'ouvrages ont été écrits. La bibliographie des travaux sur la théorie de l'impôt se trouve dans L. Co8SA,^dans G, deE. février, et août 1899. Outre les œuvres déjà citées de Wagner, Vockb, Bastable, Lkroy-Bbaulieu, Sax, cf. F. Nbumann, Die Steuer, Leipzig, 1887 ; — Maybr, Deutsches Verwaltungsrechlf 1895, I, § 27 (édition française, 1904, t. II) ; — Graziani : Di alcune queslioni inlotmo alla natura e agli effetti economici délie imposte, Sienne, 1889 ; — E. R. A. Sbligman, Essays on Taxation, New- York, 1895; — Emilio Cossa, La Teoria delVimposta, Milan, 1902, ch. i-iii ; — A. P. Charton, La réforme fiscale en France et à l'étranger, Paris, 1901, § I-II ; etc., etc.

Beaucoup d'écrivains allemands, et en particulier Wagner, Scheel, Neumann, soutiennent que Timpôt doit avoir une influence prépondérante en vue d'émousser les chocs les plus rudes et d'améliorer la distribution des richesses. . C'est une chose qui peut aussi arriver ; certains impôts agissent utilement, en effet, sur cette distribution, comme d'autres agissent dans le sens du plus grand dommage; mais ce n'est pas la qualité fondamentale de l'impôt. Là même où il ne se propose pas un but élevé de politique sociale, rÉtat existe et est nécessaire à la vie de l'ensemble ; dans ce cas même, il exige des impôts et il a un système financier à lui.

Étant donnée la grandeur des États modernes, formés souvent d'énormes agrégations de 30, de 50, de 100 millions d'hommes^ les fortes dépenses qui incombent à la vie collective sont alimentées de préférence par les impôts. Ils sont partant, pris au total, bien plus importants que le domaine et que les taxes; si, dans quelques pays, ils paraissent inférieurs aux bénéfices provenant des exploitations industrielles (comme dans quelques États germaniques), c'est que Ton calcule non pas leurs recettes nettes, mais leurs recettes brutes, et, surtout s'il s'agit de chemins de fer, ce n'est pas elles qu'il faut considérer. Les États modernes sont donc forcés d'atteindre leurs grandes fins collectives par des moyens adéquats. Des pays existent actuellement, dans lesquels l'État et les pouvoirs locaux prennent aux citoyens, sous forme de contributions monétaires, de 4 à 5 milliards par an.

Les règles qui président à ce prélèvement, les phé. nomènes qui en dérivent, l'ordonnance technique et administrative d'une aussi vaste opération sont l'objet de la science financière. Sans doute, Rome antique posséda une puissante organisation financière, mais il faut se rappeler qu'il s'agissait chez elle d'un vaste organisme administratif plus que de toute autre chose. C'étaient les pays vaincus qui concouraient à la vie et aux dépenses de

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la métropole, en conservant en grande partie leurs institutions propres.

Les impôts sont devenus, à Theure qu'il est, la recette type des budgets modernes : ils en sont la base et constituent non seulement la majeure partie du total des recettes, mais le fondement de tous les systèmes financiers. Puisqu à chaque état de civilisation, il y a, il y aura toujours des services publics direcfts au bénéfice de tous les citoyens, pas une société ne peut subsister sans impôts. Dans rhypothèse même où il pourrait y avoir une société communiste, ceux qui la composeraient ne pourraient jamais obtenir le produit intégral de leur travail, puisqu'il en faudrait toujours retenir une part pour les dépenses générales, c'est-à-dire pour les besoins généraux auxquels les individus ne peuvent satisfaire. Aussi, personne ne peut-il nier que l'impôt ne soit un fait nécessaire et permanent dans toute société civilisée, et que ce soit par lui seul qu'est possible une société civilisée. Si donc l'impôt est perçu pairioiii coactivement, cela ne veut pas dire qu'il soit une diminution de la liberté; la justice et la sûreté sont, elles aussi, maintenues coactivement, etc^estlà ce qui rend possible le développement de la liberté.

L'impôt n'est donc autre chose qu'un prélèvement de richesse qu'opèrent l'État et les pouvoirs locaux sur les facultés individuelles de ceux qui composent chaque société, dans le but de pourvoir aux services publics.

C'est donc une prestation inconditionnée, à la différence de la taxe qui est en rapport avec le bénéfice reçu.

103. On ne peut nier que, dans tous les pays modernes, l'impôt n'ait un double but: 1° financier, 2» économique. La plupart des financiers trouvent contraire aux fins et aux tendances de la science financière, que l'État, à l'aide de l'impôt, cherche à influer sur la distribution des richesses, ou bien à empêcher ou à limiter certaines formes de production, ou d'échange; ils trouvent nuisible également qu'on attribue à l'impôt des fins de politique so-

ciale. Il n'en est pas moins vrai que toujours, aujourd'hui plus que jamais, l'impôt a revêtu un double aspect : productif ou purement financier, n'ayant d'autre but que de procurer à l'État ou aux localités les moyens nécessaires à leur existence ; prohibitif ou limitatifs c'est-à-dire économique. Laissons de côté les anciens impôts; dans tous les budgets modernes, les impôts prennent chaque jour davantage le caractère prohibitif ou limitatif pour certaines formes, considérées comme nuisibles, ou jorotecteurs pour d'autres formes, considérées comme utiles. Aussi, les pays mêmes, qui n'ont pas d'impôts progressifs, cherchent-ils à agir utilement sur la répartition de la richesse : ils exemptent les petits revenus, souvent jusqu'à un chiffre élevé (Angleterre); ils frappent certaines espèces de consommations, considérées comme moins utiles à la vie populaire; inversement, ils cherchent à en exempter d'autres, considérées comme lui étant plus proQtables, etc. A rheure qu'il est, la fonction des douanes n'est fiscale que par un tout petit côté. Instituées pour des motifs fiscaux, elles prennent plutôt un caractère éminemment économique.

Beaucoup d'impôts sont de nature presque exclusivement économique : le but fiscal, ici, est souvent le moins important. Ce n'en est peut-être pas moins le cas d'indiquer ces impôts particuliers, dont le caractère et les formes ne sont pas admissibles. De nombreux États mettent des impôts sur les voyageurs de commerce, ou des impôts spéciaux sur les particuliers. Ce sont là des limitations et des restrictions injustes. Mais, sans parler de ceuxlà, on ne peut méconnaître qu'entre tous les impôts modernes, il y en a dont le but est par-dessus tout économique et fiscal de façon subsidiaire seulement. Ainsi, les pays qui établissent des modes de protection douanière, soit pour protéger les industries qui existent chez eux, soit pour en faire surgir de nouvelles, se servent de l'impôt indirect comme d'un moyen de défense. L'impôt produit

no revenu, son but n'est pas fiscal. Ainsi, fréquents sont les impôts qui frappent^ sous une forme généralement plus élevée que les revenus et les patrimoines particuliers, les revenus et les patrimoines de sociétés ou de congrégations . religieuses, dont on soutient que le développement est nuisible.

Les vieux impôts somptuaires ont disparu, mais il n'en est pas moins vrai que les impôts indirects tendent k frapper de préférence les consommations non nécessaires, et les monopoles tendent nécessairement à ces consommations dont le développement ne parait pas utile. En France, par exemple, beaucoup d'auteurs et de politiques illustres patronnaient récemment le monopole de l'alcool, non pas pour en accroître la consommation, ni seulement parce que l'État en tire un revenu, mais bien plutôt pour en améliorer la qualité et, en même temps, pour chercher à «n réduire la consommation.

L'impôt est une arme trop puissante pour qu'on la garde «nfermée dans le petit arsenal des lois purement financières. Quoique certains puissent théoriquement ne pas admettre que l'impôt doive se proposer des fins économiques, protectrices, prohibitives ou limitatives, on ne peut nier que cela soit, et on ne peut pas ne point donner aux faits l'importance qu'ils doivent avoir.

D'un autre côté, chaque jour augmente le nombre de ceux qui croient que l'impôt n'est pas seulement le moyen d'alimenter les caisses de l'État, mais qu'il peut être un facteur économique et social d'une grande importance. Personne ne peut admettre qu'il y ait des immunités financières, ni que les impôts soient des causes de spoliation. Mais, d'autre part, on ne peut méconnaître que, dans le choix des impôts, dans leur détermination, dans leur institution, ne prévalent aujourd'hui des principes sociaux très différents de ceux qui ont prévalu jusqu'ici, et, surtout * dans les pays les plus riches. Ce n'est point la productivité des impôts qui les fait préférer, mais souvent l'action qu'ils

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exercent sur la vie sociale. Aussi, lorsque se trouveat exemptés de tout îinp6t les objets les plus indispensables à la consommation des gens du peuple ; lorsque les petits revenus sont exemptés d*impôts directs; lorsque sont dé* clarées à l'abri de tout séquestre, même pour impôts dus^ les petites propriétés, lorsqu'on cherche, par des exemptions spéciales, à aider à Téclosion de certaines formes économiques, comme les institutions coopératives, alors la prédominance du principe social est évidente ; nier cette vérité serait absurde. Toutefois, l'impôt vise non pas à changer les assises sociales contemporaines, qu'il regarde comme un substratum nécessaire^ mais plutôt à faire entrer la justice dans le domaine financier et à faire disparaître, autant que possible, les formes d'exaction les plus graves.

L'impôt reste toujours un puissant instrument de réformes économiques, bien que, même au point de vue de l'inQuence de l'État, il n'en soit pas le plus grand, ni le plus efficace.

104. Mais quel critérium de répartition doit présider à l'établissement des impôts?

On fera bien ici de se rappeler tout ce qui a été dit sur le principe fondamental de la finance. Les écrivains qui insistent sur les idées de prestations mutuelles, d'équivalence^ d'échange, d'assurance, donnent à l'impôt, comme base, un principe qui se rattache précisément aux idées indiquées ci-dessus. En général, toutes ces conceptions sont erronées ; certaines théories, bien que vieillies actuellement, ne méritent pas moins le respecta cause de leur âge vénérable.

L'impôt émane de la souveraineté de l'État : c'est un phénomène essentiellement politique qui répond à la nécessité générale et permanente de pourvoir k ces services, indivisibles par nature. D'après quel critérium faut-il le répartir? La capacité contributive de chaque citoyen, disent quelques auteurs (Wagner, Schàffle, Neumann, etc.); réquivalence ou égalité respective du sacrifice, suivant tel autre (J. S. Mill).

La capacité contributive présuppose que chaque iadiyidu paie proportionnellement à son revenu et à ses richesses : de là il suit que Timpôt doit être gradué, de façon à suivre dans ses variations les variations du revenu des citoyens qui font partie de l'association politique et qui concourent à son bien-^tre. Mais la capacité contributive présuppose autre chose : un revenu égal est bien loin de représenter une ca« pacité contributive égale. La capacité contributive n'est pas toujours proportionnelle au revenu, puisque le caractère des revenus est différent et qu'un assez grand nombre de biens ne peuvent âtre considérés comme des revenus. Dans l'existence des pays modernes, et surtout chez les peuples civilisés, il n'est pas possible (}e ne pas tenir compte, en ce qui concerne les systèmes d'impôts, des conditions individuelles des citoyens. Les facteurs qualificatifs et subjectifs de la capacité économique sont tels qu'ils déterminent entre eux d'énormes différences, et cela avec le même revenu. Le revenu ne peut donc, à lui seul, être le critérium de la capacité contributive. C'est pourquoi il est évident qu'un système d'impôt, qui réclamerait purement et simplement à des revenus égaux des impôts égaux, occasionneraitdes sacrifices très inégaux. 11 s'ensuit qu'il ne faut pas considérer logiquement l'application de la progression comme une violation du principe de la capacité contributive.

Stuart Mill, qui comprenait l'inconsistance des théories relatives à l'impôt, voulut découvrir un principe plus scientifique; il formula ^la théorie de l'équivalence du sacrifice. Suivant S. Mill, une fois admise la nécessité d'une société civilisée ayant pour devoir de pourvoir aux dépenses de l'entité politique, il faut que chacun supporte une imposition ni plus ni moins grande que celle supportée par tout autre; mais ce ne doit pas être une égalité formelle. Que chaque citoyen fournisse à l'État une part de son revenu, pour laquelle il supporte un sacrifice équivalent (principle of equal sacrifice) à celui des autres contribuables, en sorte que, l'impôt payé, les citoyens restent dans la môme situa-

tion économique qu'auparavant. G*est donc un critérium d'égalité relative qui constitue cette règle : l'impôt doit représenter pour chacun la même valeur, par conséquent le même sacrifice (1).

On ne peut nier que cette idée de S. Mill ne soit bien plus large que celles qui constituent les autres théories. Mais on ne peut nier non plus que, tout en étant conforme au caractère personnel de l'impôt, elle ne présente en pratique de graves difficultés. En fait, il est très difficile de définir ce qu'est l'équivalence de sacrifice, pour qui veut faire passer ce principe dans la législation positive. Néanmoins, l'idée de S. Mill, encore qu'elle soit impossible à définir pratiquement dans toutes ses parties^ joue dans la législation positive le rôle d'un aiguillon efficace vers la justice, une limite plutôt qu'une méthode.

Rejoignant Bentham, Edgeworth croit que, dans les impôts, il faut faire attention surtout au principe de moindre sacrifice pour tous les citoyens {principleofleast sacrifice). Ainsi, dit-il, il faut veiller surtout aux conséquences qu'exercent les impôts sur la production et sur la distribution des richesses, mais principalement sur la production. Le plus grand avantage de Timpôt, ou bien le moindre sacrifice des contribuables, est en fonction de deux variables : la plus grande égalité dans la répartition de l'impôt sur les citoyens est le moindre obstacle qui s'oppose à l'accroissement de la production (2).

L'impôt, c'est-à-dire la contribution des citoyens en vue des services publics d'utilité générale et non divisibles, est essentiellement un fait politique : il se prélève, suivant les formes de la distribution des richesses, d'après la quantité de richesses disponibles sur chacune et sur toutes les

1. Les idées de J. S. Mill ont été développées et appliquées eu Angleterre, & propos de Vincome-tax. Cf. J. S. Mill, Ptinciples of political economy (éd. Lauglin), pp. 539-S40. Cf. toutefois Graziani, IslitU' zioni^ pp. 278-294 ; Pierson, Problemi, etc., pp. 441 et suivantes.