Edgbwortb, dans E. /., 1900, p

économies individuelles, selon que le groupe politique ou la majorité politique qui gouverne et dirige l'action de rÉtat ressent les besoins collectifs. La tendance dont l'impôt doit surtout s^inspirer dans un État moderne, c'est celle du plus petit sacrifice possible de la part des citoyens, c'est le besoin de ne créer aucun obstacle à la production, c'est enfin, autant que possible, l'équivalence des sacrifices de la part de tous les citoyens.

105. On reconnaît généralement que les impôts doivent avoir pour bases deux principes fondamentaux : l'uni/brmité et la généralité. Puisqu'on ne peut admettre que, dans un pays bien ordonné, il y ait des différences de situations au point de vue de la loi, on ne peut pas moins soutenir que les lois financières assujettissent à un même fardeau des personnes de conditions différentes, ou à un fardeau différent des personnes d*une même condition. L'uniformité et la généralité sont donc la conséquence de ce principe. La généralité renferme cette idée qu'aucun individu, appartenant à la société politique et qui jouit de ses bienfaits, ne doit être exempt de ses charges. Chacun doit donc concourir aux contributions, de même qu'il prend part aux bienfaits. Sans doute, il y a quelques exceptions ; mais les exceptions ne sont pas seulement différentes de nature, elles sont toutes contraires à celles du passé. Les exemptions avaient lieu, jadis, non pas au profit des classes les plus pauvres, mais des plus riches : on exemptait la noblesse, le clergé, etc., etc. Or, l'impôt tend à exempter ceux qui n'ont pas une véritable capacité contributive.

Le vieux proverbe nous dit que là où il n'y a rien, le roi perd ses droits. Et non seulement le roi ! Le poète latin avait dit fort spirituellement : Cantabit vacuuscoram latrone viator. Qui n'a rien ne craint rien, pas même le voleur. Mais celui même qui n'a rien, dans l'État moderne tel qu'il est, paie des impôts; parfois, et c'est là le malheur, il peut se faire qu'il en paie la plus grande mesure. Les impôts indirects, ceux surtout qu'on a mis sur les consommations

les plus nécessaires, tombeot un peu sur tout le monde, si bien que personne ne réussit à y échapper. L'impôt sur le sel est payé même par les plus pauvres, et ils en paient une plus large part. Il en est de même pour tant d'impôts 1 D'un autre côté, par suite de phénomènes de translation très complexes, souvent les classes laborieuses paient des impôts dont il semble qu'elles n'aient rien à craindre : témoin l'impôt sur la circulation des billets de banque. Y a-t-il rien qui puisse paraître plus étranger et plus indifférent aux masses laborieuses? Et cependant, si l'argent coûte plus cher et si le prix des produits vient à s'élever, c'est en réalité le peuple des consommateurs qui paie.

Mais les pays arrivés à un remarquable degré de richesse (il y en a bien peu, et leur richesse est encore mince eu égard aux besoins d'hommes civilisés) tendent, d'un côté, à exempter les petits revenus des impôts directs, de Tautre à exonérer de l'impôt indirect les consommations de première nécessité. Dans ce cas, il peut se produire parfois une exonération d'impôt, sinon complète, du moins fort large, pour une grande masse de citoyens. Cela ne présente-t-il pas un exemple de violation du principe de la gènéi^alitél En réalité, la violation n'est qu'apparente. Partout, on tend à relever les conditions d'existence des classes populaires ; ce n'est pas seulement une conséquence d'un plus vaste développement des idées morales, c'est surtout l'effet d'une conception plus conforme à la réalité. Les travailleurs mal payés et mal nourris ne répondent pas aux exigences de la production moderne, qui réclame des ouvriers de plus en plus habiles. D'où, élever les consommations signifie agir utilement sur la production, ou plutôt sur l'emploi môme du capital. L'existence des démocraties modernes est liée au développement économique et moral des classes populaires. Mais rien n'est plus dangereux que d'abuser de ces vérités, et l'on a souvent tendance à en abuser!

C'est uae idée répandue généralement qull suffit de frapper les gros revenus pour obtenir de grosses recettes. Quelqu'un a été jusqu'à dire que de forts impôts généraux sur le revenu pourront, à l'avenir, servir de fondements au budget, avec exonération non seulement des petits revenus, mais des moyens. Rien de moins vrai. En étudiant la distribution des revenus, nous avons vu que les classes appelées riches ne représentent que la plus petite partie du revenu social et qu'il existe deux tendances marquées : l'une, des revenus moyens, à augmenter; l'autre, des petits revenus, à se relever. Or donc, il n'est pas possible que les impôts qui n'ont pas de caractère de généralité soient vraiment productifs. Sans doute, adopter l'exemption du minimum d'existence est une question d'opportunité pour la politique financière et aussi une bonne règle de justice sociale. Mais, même en ce cas, il faut se rappeler que les budgets modernes reposent, pour la plupart, sur les impôts indirects, et qu'en réalité il n'existe donc pas d'exemptions complètes.

Mais il ne suffît pas que tout le monde paie l'impôt; il faut que tout le monde supporte un sacrifice égal. Il faut qu'aux besoins de la vie de l'ensemble, chacun contribue selon ses capacités. Il doit donc n'y avoir qu'un critérium de mesure uniforme. Uuniformité des impôts exige que chaque citoyen paie en proportion de sa condition économique. On présume de là que deux individus qui possèdent le même revenu et qui sont dans les mêmes conditions doivent payer la même somme. L'équité financière exige, non pas une uniformité extérieure, mais une uniformité intrinsèque. Un revenu de 2.000 francs, s'il dérive de l'activité personnelle et s'il doit pourvoir aux nécessités d'une nombreuse famille, se trouve franchement dans des conditions différentes et doit être beaucoup moins atteint qu'un revenu de même somme, dérivant de l'intérêt d'un capital et destiné à faire vivre une seule personne.

L'uniformité et la généralité ne sont cependant jamais

312 ihp6t unique et impôts multiples

atteintes complètement. L'uniformité surtout, par suite des difficultés pratiques que rencontre la taxation à frapper certaines formes de revenus plutôt que d'autres, ne sera peut-être jamais complètement atteinte.

Impôt unique et impôts multiples. Classification des revenus et des impôts.

106, Un des points les plus discutés, et non pas seulement d'aujourd'hui, est celui de savoir s'il doit n'y avoir qu'un seul impôt ou s'il doit y en avoir beaucoup, comme dans les systèmes financiers d'aujourd'hui. Les physiocrates, qui rattachaient aux phénomènes fonciers tous les faits économiques, n'hésitaient pas à affirmer qu'un seul grand impôt sur la terre devait être la base de tout système financier. Déjà en France même, Bodin avait soutenu avant eux qu'en outre des droits de douane, il ne fallait qu'un seul impôt général sur lé revenu; dans la Dîme royalcy Vauban avait soutenu l'idée qu'il ne fallait qu'un grand impôt général et quelques petits impôts indirects : un grand astre entouré de^tout petits satellites. Boisguillebert avait prétendu, à son tour, que l'on pouvait abolir presque tous les impôts, en les convertissant en tailles foncières. L'idée d'un impôt unique est donc bien plus vieille que les physiocrates, quoique les physiocrates l'aient surtout vulgarisée.

Les [physiocrates pensaient que toutes les richesses dérivaient de la terre : il suffisait donc de frapper le revenu agricole, pour frapper tous les consommateurs, autrement dit toute la société, et, en ce cas, personne n'aurait été exonéré de l'impôt (1). Les quatre idées fondamentales de

!. Qoeenay divisait la société en trois classes : classe productive ,

la physiocratie senties suivantes.: 1* Il existe des lois fondamentales des sociétés humaines et surtout une loi dynamique de la population, loi par laquelle les salaires tendent à ne pas dépasser certaines limites; 2^ il existe une loi naturelle de l'intérêt des capitaux, qui tend à s'établir à un niveau fixe invariable ; 3* les salaires et les intérêts une fois fixés par l'effet de lois naturelles, la valeur des produitsse renferme dans des limites déterminées à l'avance; 4" seule, Tindustrie agricole donne un produit net; car, tandis que les autres industries n'augmentent pas les richesses matérielles, l'industrie agricole seule les augmente. Du sol dérive directement ou indirectement toute richesse. Cette dernière prémisse enfantait un grand nombre d'idées économiques et financières, surtout l'idée qu'en frappant la terre de l'impôt, on pouvait se passer de toute autre imposition. De là le programme d'un grand impôt foncier.

Le conte de Voltaire est célèbre : V Homme aux quarante écus. Pas d'ironie plus atroce : rien de plus cruel contre les physiocrates. Voltaire suppose que les idées des physiocrates, et surtout de Lemercier de la Rivière, ont été appliquées et qu'il y a un impôt unique sur la terre. L'homme qui a quarante écus de rente provenant du sol raconte ses mésaventures à un savant, et ce simple récit suffit à démontrer l'inanité de la construction financière des physiocrates.

A l'heure qu'il est personne ne traduit ce problème dans des termes aussi simples et aussi ingénus. Il ne s'agit plus de trouver une 'forme de production ou de revenu, forme telle que, rien qu'en la frappant, on réussisse à les frapper toutes; mais c'est une autre illusion qui prévaut : celle de réunir en un seul grand impôt personnel sur le revenu tous

composée des cultivateurs ; classe propriétaire, composée des propriétaires, du souverain et des décimateurs, et classe stérile, composée des industriels et des commerçants. Il voulait un impôt unique sur Je pro* duit net de la terre ; il soutenait que le tiers de ce produit était suffisant aux besoins de TÉtat.

les autres impôts, et d'en faire Vimpôt unique, tant de fois proclamé avec complaisance et jamais appliqué par les Français, le fondement unique des budgets modernes. Rien de plus absurde, malgré les apparences de logique scientifique dont font preuve les auteurs de ce système (1). Si, par exemple, il s'agissait de frapper les revenus en proportion de 5 et même de 10 0/00, sans doute, un impôt direct unique serait possible. En supposant, par exemple, un pays idéal, un pays qui n'aurait jamais existé, ni n'existera jamais, un pays extraordinairement riche, avec des dépenses publiques très restreintes, il pourrait bien y avoir un seul impôt. Dans un pays où les revenus seraient de 50 milliards et les dépenses publiques d'un demi-milliard, autrement dit : contributions et revenus dans un rapport de 10 0/00, un impôt unique n'aurait pas de peine à s'établir. Il serait même le seul logique. Mais ce pays fantastique n'a jamais existé : l'État prélève sur les citoyens, même dans les pays à taxation inférieure^ de 6 à 10 0/0 : dans d'autres, 20 0/0 à peu près. Comment peut-on supposer qu'un impôt unique y soit possible ?

Les formes de production sont si multiples, l'activité industrielle est si variée, le mouvement de la richesse est si protéiforme qu'aucun impôt général et unique n'aurait les deux qualités essentielles à tout système financier : l'uniformité et la généralité. Comment pourrait-on appliquer une commune mesure à des revenus si différents et frapper tous les revenus d'un seul impôt?

Dans les périodes normales, l'Angleterre ne tire pas plus

de 16 à 17 millions sterling de son income-tax ; les autres

États, poûrleur impôt surle revenu, ont très souvent des cotes

très élevées et de maigres résultats. La productivité des im-

1. Cf. dans différents sens, outre les ouvrages cités : L. Stbin, Lehr~ buch der Finanzwissenschaft^ vol. I ; — Sklioman, The single tcLX, dans les Essays; — Roschbk, op. cit.,; Mathibu-Bodbt, La réforme des impôts et les projets de taxe unique, dans la Revue des Deux-Mondes, da 1*^ juin 1880 ; — Pibrson, loc. cit. ; — L. Say, Impôt unique sur le capital, dans le Dictionnaire des Finances, etc.

pots généraux directs est un peu partout très limitée. Cette si grande difficulté que Pon trouve à appliquer des impôts généraux ou, à franchement parler, uniques, consiste en ce qu*il faut découvrir une base rationnelle pour ce qui touche à la mesure de l'impôt. Ou l'impôt général repose sur le revenu et il manque de tout fondement juste, ou il repose sur le capital, et Tarbitraire'est encore plus grand. En réalité, ce n'est qu'à grand peine que nous arrivons à calculer le revenu de chaque pays, et encore nos calculs sont basés «ur des inductions plus ou moins approximatives. Or, mettre un impôt général de 10 0/0, par exemple, en parlant de la présomption d'un revenu, peut mener facilement, dans certains cas, à une charge de 20 0/0.

En outre, s'il était question d'impôts de 1 0/0, il n'y aurait pas grande difficulté, mais souvent il s'agit de prendre aux contribuables 10, 15, parfois 20 0/0; étant donné le développement des services publics, on ne peut guère espérer avoir besoin de beaucoup moins. Or, si l'on paie dans tous les États, ou si Ton pqut payer des impôts aussi lourds, c'est que, pour la plupart, ils sont indivisibles, ils se mêlent avec les prix, s'identifient avec les produits. Que serait-ce s'il fallait payer ouvertement ne fût-ce que la moitié de ce qu'on paie présentement? Supposons un impôt général de 10 0/0 : une famille ayant 2.000 francs de revenu devrait en payer 200 pour l'impôt. Avec les habitudes de la vie moderne, le peu de penchant à l'épargne, les besoins croissants, combien de familles, ayant 2.000 francs de revenu, pourraient en payer 200 d'impôts, à dates fixes? Même chez une nation riche et amoureuse de l'épargne, une faible minorité seulement se montrerait ponctuelle; le reste ne le serait pas, ne le pourrait pas. En ce moment, dans tous les pays où l'on a introduit, oii l'on veut introduire l'impôt général sur le revenu, il ne s'agit plus d'appliquer un impôt unique^ mais seulement d'obtenir un correctif contre quelques-unes des plus criantes injustices des systèmes financiers de nos jours.

A la base de tous nos systèmes financiers contemporains sont les impôts indirects, les impôts sur la consommation ; ces impôts sont non seulement nécessaires, étant donné les formes de répartition du revenu, mais ils rendent possibles les recettes élevées dont nos budgets ont besoin. A la vérité, les impôts indirects ont été la cause d'abus fréquents; Ton doit chercher par tous les m oyens à ce qu'ils ne fassent pas obstacle à la production et au commerce; mais ce sont les seuls véritablement productifs. Or, les impôts indirects, restant Jabase'des budgets, ont besoin d'être complétés; ils sont complétés par les impôts personnels. Dans nombre d*États, ces derniers font fonction d'impôts complémentaires et servent précisément, plus que n'importe quels autres, àfrapper les revenus qui, autrement, échapperaient aux impositions.

En dehors de la conception, maintenant archaïque, des physiocrates, comment peut-on concevoir un impôt unique ? Un impôt unique sur la consommation est pratiquement absurde. Il ne s'agit donc que de choisir entre le capital ou le revenu, comme source exclusive de contribution; or, impôt unique sur le revenu, impôt unique sur le capital sont pareillement vicieux et en dehors de la réalité.

Si les impôts dépendent de la production et de la distribution des richesses, on peut dire qu'étant donné leurs formes actuelles et celles qui se dessinent de jour en jour, toutes les tentatives que l'on fait, pour porter les systèmes financiers vers l'unité, doivent fatalement se briser contre la réalité. L'impôt doit tendre, sans doute, à l'unité de fondement et de perception, il doit tendre à la simplicité; mais cela ne veut pas dire qu'il doive tendre à l'unité (1).

1. CossA, FinanZf p. 100, nous dit, non sans raison :.« Le système

de Vimpôt unique^ bien que de réalisation impossible dans les conditions de l'existence actuelle, n'est point par ailleurs dénué de valeur, tant théorique que pratique. En fait, il constitue un idéal que Ton ne pourra peut-être jamais atteindre, mais que l'on ne doit pas pour cela oublier, et cela parce que Vutopiste, qui soutient sans autre possibilité

La simplicité démocratique de [nos sociétés rend de plas en plus difficile le développement des impôts directs. Ouand on adopte des cotes médiocrement élevées et qu'on accepte des minimums ;d*exemption [qui ne soient pas trop bas, ces impôts sont peu productifs; autrement, ils devien. nent odieux et spoliateurs.

Les tendances qui prévalent dans les systèmes financiers et qui sont, sans doute, destinées à prévaloir, sont trop marquées et trop générales pour constituer un phénomène transitoire : les impôts indirects restent la base de toutes les recettespubliques^par suite de leur grande productivité. Leur àpreté diminue tous les jours chez les nations où, un degré relatif de développementétant atteint, les consommations de première nécessité sont exemptées d*impôts. A côté d*eux existent les impôts réels, dont la foncti<)n est simple et évidente, et à côté des impôts réels se développent quelques impôtscomplémentaircs,impôtssur le patrimoine, impôts généraux sur le revenu, impôts sur les successions, etc. •

Mais il est hors de doute qu'étant donné les sommes énormes nécessitées par les dépenses des États modernes, il n'est cependant pas possible de parler d*un impôt unique. Les projets, tant de fois discutés, sont si loin de toute possibilité pratique que ce n'est presque pas la peine d'insister sur ce point.

107. 11 n'existe donc pas, il n'existera peut-être jamais (si les prévisions sont permises en cette matière) d'impôt unique. Il résulte delà qu*il faut puiser à des sources différentes et, autant que possible, avec le minimum de sacrifices pour tous et sans dommages pour la production.

d' application son idéal, n*est pas moins digne de reproches que Vempirismej qui n*en reconnaît pas ». Nous croyons que Timpôt unique ne peut pas être davantage un idéal vraisemblable, mais que Ton peut tendre vers de grands impôts directs sur le revenu ou sur le patrimoine, en réunissant beaucoup de ceux employés actuellement; toutefois, les impôts indirecte sont et demeureront longtemps la base des budgets.

Dans notre société, il n*y a plus de différences entre les classes sociales, en ce sens que personne n'est empêché, légalement tout au moins, de sortir de sa classe pour entrer dans une autre. Beaucoup s'élèvent, beaucoup d'ouvriers deviennent entrepreneurs, beaucoup d'entrepreneurs tom^ bent. Le fils du paysan devient parfois le chef de l'État. Tout cela, personne ne peut le nier. Mais il est évident, aussi, que la plupart des gens, même dans notre société, restent dans la classe qui les a vus nàitre.

La distinction entre les classes sociales ne se fonde pas maintenant, du moins dans les États avancés^ sur le critérium de la naissance; elle n'est pas non plus reconnue par quelque loi que ce soit : elle s'appuie exclusivement sur le revenu. Or, dans notre société tout entière, on trouve encore une large classe de producteurs autonomes^ c'est-à-dire de personnes qui font valoir par elles-mêmes la terre ouïes capitaux qu'elles possèdent : ainsi^un petit agriculteur, un boutiquier, un artisan qui travaillent, chacun pour son compte, sont des producteurs autonomes. Certaifies gens possèdent trop de capitaux ou trop d'agents naturels, pour les faire valoir directement; ils emploient alors le travail d'autres gens. Ce sont les industriels ou entrepreneurs \ le bénéfice qu'ils en retirent comprend non seulement l'intérêt de leur capital, mais aussi la rémunération de leur activité personnelle et du risque qu'ils courent , ils perçoivent donc un profit. D'autre part, il existe des gens qui ne possèdent rien ou qui possèdent trop peu, et qui vendent leur force de travail contre une compensation qu'on appelle salaire : la grande majorité se trouve dans ces conditions. Il y a ceux qui ne prennent aucune part à la production, mais qui possèdent ou des terres, ou des maisons, ou des capitaux et les donnent à usage. Ils vivent donc des recettes périodiques que leur assurent leurs fermages, leurs intérêts, leurs dividendes : c'est la classe qui vit de Vintérét du capital. Enfin, le nombre est très grand, dans la société^ de ceux qui ne font rien, qui, par leur faute propre ou sans

leur faute, par suite de crises industrielles ou de mésaventures, sont tombés dans la pauvreté et vivent aux frais de rassis tance publique ou de la bienfaisance (1).

Naturellement, ces distinctions n'ont rien d'absolu ; il arrive souvent que quelqu'un participe à diverses formes de revenus et ne vive pas d'une seule, d'une manière prédominante; souvent, ce quelqu'un participe à deux ou trois modes de revenus. Il ne manque point d'ouvriers, dans les pays riches, qui, tout en recevant un salaire, possèdent leur maison d'habitation et tirent un revenu de leurs titres de rentes.

Restent encore un grand nombre de gens, — classe prépondérante chez quelques nations, — qui exercent des professions libérales et d'employés, et qu'il est très difficile de ranger dans les catégories précédentes. Les premiers seraient réellement des producteurs autonomes, les seconds sont des stipendiés, qui ne diffèrent pas notablement de ceux qui échangent leur activité contre un salaire. Mais il s'agit là de classes qui ont une physionomie particulière.

La distinction un peu arbitraire entre bourgeoisie et prolétariat répond à un autre critérium; mais il s'agit d'une distinction assez peu précise, dans laquelle il n'y a pas de différence bien nette entre les deux formes considérées, et le nombre des personnes qu'on ne peut ranger ni dans l'une ni dans l'autre classe est très grand.

Or, les revenus étant divers, non seulement par leur source originelle, mais aussi par leur durée, un essai identique d'impôt ne serait pas seulement injuste, il imposerait des sacrifices inégaux ; c'est pourquoi les partisans de la proportionnalité des impôts ne suivent qu'en apparence un crilérium de justice.

Au point de vue de leur nature, les revenus peuvent se

1. Sur la formation des classes sociales, il existe un très grand nombre de trayaax^ surtout en Allemagne. — Ce n'est pas le lieu de les indiquer.

diviser simplement en revenus fonciers, qui ont pour base le patrimoine, comme les revenus qui proviennent de terres, de maisons, de titres industriels, etc., et revenus non fonciers^ qui proviennent de l'activité personnelle et n'ont point de base patrimoniale, comme le revenu d'un homme qui •exerce une profession, d'un ouvrier, etc. (1).

Les revenus de la première catégorie sont, par nature, -entièrement différents des autres, non seulement au point de vue de leur durée, mais aussi de leur sécurité. De plus, en général, beaucoup d'entre eux, comme ceux dérivant de l'intérêt du capital, ne présentent pas seulement des ris- -ques beaucoup plus faibles que les revenus personnels; ils ne proviennent point de Tactivité individuelle de qui les Teçoit. Bien des hommes, en effet, qui possèdent des maisons, des terres, des capitaux, ne se donnent pas d'autre peine que celle d'exiger leurs revenus; certains, — et ce ne sont pas ceux qu'il faut le plus admirer, — ne font que détacher leurs coupons de rente. Quiconque vit de son travail personnel, ou revenu non foncier, doit pourvoir non seulement au présent, mais à la vieillesse ; il doit prévoir Taccident ou la malchance qui stériliseraient en lui les sources mêmes du revenu. Qui peut davantage doit davantage. Or, quiconque tire de ses terres ou de ses valeurs 10.000 francs de revenu en dispose entièrement, sans restriction. Quiconque tire lO.OOOfr. de son travail ne dispose que d'une partie de son revenu, s'il veut prévoir l'infortune et la vieillesse.

Parmi les revenus fonciers eux-mêmes existent des différences dont l'importance n'est pas douteuse, surtout en ce qui regarde leur durée. Une bonne terre qui rend sûrement 10.000 francs est, jusqu'à un certain point, préférable di des fonds d'État qui en rapportent autant : d'abord, elle offre une plus grande sécurité ; de plus, elle ne comporte aucun ar-

1. Sur cette question oq peut voir : S. Mill, op, eit,, pp. 544 et sqîv. ; — RiCGA ShL^t{HO,Deirimposla sol redditOf demi VAnnuatiOf de Fsrrarib, Milan, 1881, p. 383 ; — PiBRSoif, op. ciL

bitrage, elle n'a à craindre ni les réductions ni les conversions.

Il faut donc que Timpôt tienne compte de ces différences de fait, que les revenus soient frappés d'après leur durée, d'après leur degré de sécurité, d'après la plus ou moins grande participation personnelle de ceux qui les touchent au moment de leur formation; il ne peut avoir une assiette uniforme. Nous avons dit que l'impôt uniformément assis sur des revenus différents signifie sacrifice inégal ; on ne peut l'admettre en aucune façon.

Stuart Mill, soutenant lui aussi le principe de la diversité des revenus, voulait que l'épargne fût exonérée d'impôt. Or, en thèse générale, on ne peut accepter l'idée de S. Mill. Quand il est question d'une véritable épargne chez les classes laborieuses, l'exonération est justifiée; quant à l'épargne des classes riches, c'est un fait automatique qui se produit sous forme d'accumulation et qui, dans la plupart des cas, ne dérive d^aucun mérite spécial.

Les revenus sont donc de nature très différente et diversement traités par Timpôt : il est naturel que les revenus perpétuels paient plus que les temporaires; les revenus certains, plus que les incertains ; les fonciers plus que les non-fonciers. C'est seulement en imposant des sacrifices inégaux en apparence qu'on peut obtenir, au moins approximativement, une égalité de sacrifices au moins relative.

Si les revenus sont différents et de diverse nature, les impôts qui les frappent sont, eux aussi, différents. Les systèmes d'impôts, n'importe où on les considère, ne représentent point une justice abstraite idéale; ils suivent de près les formes de production et de distribution de la richesse ; il s'ensuit que la volonté du législateur est presque toujours biens moins libre que le public n'est enclin à le croire.

En matière d'impôts, certaines distinctions sont par ellesmêmes évidentes. Par exemple, en ce qui touche le mode de paiement, nous distinguons entre les impôts en nature Nim. 21

et les impôts en argent; en ce qui touche la durée permanente ou transitoire, entre les impôts ordinaires et les impôts extraordinaires ; en ce qui touche le caractère économique de chaque impôt, entre les impôts directs et les impôts indirects, les impôts réels et les impôts personnels, etc. Dans les organisations primitives, la contribution- se payait presque toujours en nature; aujourd'hui, on la paie en argent. On peut dire certainement qu'aujourd'hui les contributions se présentent rarement sous la forme d'impôts en nature. Les impôts ordinaires sont ceux qui se répètent constamment, à chaque exercice financier, et qui ont un caractère de permanence. Les impôts earfraoreZinaire^ répondent à des besoins éventuels des finances; ils se perçoivent seulement une fois ou temporairement, comme les impôts de guerre, etc.

Mais, si Ton considère la nature des impôts et si Ton en veut, pour leur servir de base, une classification convenable, on peut les grouper comme suit :

I SI sur la COQ- c sur les conaommatioDs nécessaires.

sommation ( sur les consommations non nécessaires.

muJnn'LMtJ de tout le patrimoine.

"^écTanleV'i ^'"°« ^'"^^ ''^''^'^''

réels ««^«/^r,««Io 4 personnels sur le revenu, personnels J personnels sur le patrimoine.

Voilà qui peut très bien éclaircir la nature variée de ces impôts.

Les impôts directs frappent la personne, le revenu ou le capital, et ils sont d'ordinaire perçus sur rôles nominatifs. Le caractère des impôts directs ^ remarque justement de Foville, c'est qu'ii* frappent^ chez le contribuable, certains éléments qui ont un caractère durable ou tout au moins continu^ comme Texistence, la possession ou la profession. Les impôts indirects frappent un acte, un fait ou un échange, et on les exige d'ordinaire sur tarifs. Le caractère des impôts in'^ directs est qu'ils frappent, non plus des qualités ou des pos-

sessions, mais des circonstances y des faits particuliers ou des actes permanents. En substanee, l'État et les pouvoirs locaux en veulent, par les impôts directs, à la capacité contributive des citoyens, d'après des manifestations immédiates (possession, revenu) ; par les impôts indirects, ils en veulent aux manifestations mêmes de cette capacité (consommation, échange, etc.). Les impôts directs s'adressent donc directement à la source de l'impôt, les impôts indirects atteignent surtout un rapport, une relation d'échange.

L'impôt foncier sur les terrains est un impôt direct, il frappe directement le revenu foncier des propriétaires du sol; de même, l'impôt sur les constructions, qui frappe le revenu des propriétés bâties ; de même, d'autres. Inversement, une taxe de douane sur l'introduction du pétrole est un impôt indirect ; elle frappe, en effet, le fait de l'introduction, indépendamment de la personne ou du revenu. C'est pareillement un impôt indirect que la vente monopolisée du sel ou du tabac, comme en Italie, la loterie, etc. Nous aurons l'occasion de dire que les impôts indirects sont la base des budgets modernes, le fondement même des finances publiques. Et la chose s'explique, quand on examine la répartition du revenu. Si, en Prusse, 95,81 0/0 de toute la population possèdent des revenus inférieurs à 3.000 mark; 66,85 0/0, des revenus inférieurs à 900 mark, ou se trouvent dans une position instable^ les impôts indirects peuvent seuls constituer la base des recettes (1).

Les impôts indirects peuvent tomber sur la consommation ou la circulation de la richesse, c'est-à-dire sur la transmission totale ou partielle du patrimoine à titre onéreux ou à titre gratuit.

Les impôts réeis^ comme l'impôt foncier sur les terres, frappent les industries ou les biens, en ne tenant compte

4. J.-B. Say, Traité, t. III, ch. jx, a écrit : « L'impôt est un fardeau ; TuQ des moyens pour qu'il pèse le moios possible sur chacun, c'est qu'il porte sur ton? ».

que de la personne en tant qu'elle constitue un sujet à contribution; les impôts personnels se rapportent directement à la personne, sans tenir compte ou en tenant compte de la richesse qu'elle possède. Toutefois, les impôts personnels sans proportion avec le revenu (comme les anciens impôts par tête) sont à peu près abandonnés dans tous les pays ; du moins, ils tendent à n'avoir plus qu'une très mince importance dans tous les pays modernes. En d'autres termes, l'impôt réel diffère de l'impôt personnel en ce qu'il a toujours pour objet une source déterminée de revenu; il suit le revenu comme s'il y adhérait, sans tenir compte des conditions dans lesquelles se trouve la personne qui le touche. Ainsi, l'impôt réel sur le sol ne tient pas compte des conditions du propriétaire, qu*il ait des dettes, qu'il ait une famille peu ou très nombreuse, etc. L'impôt personnel tend à faire contribuer les citoyens, en tenant compte de tous les rapports qui s'établissent entre la personne et les autres individus, en ce qui regarde le patrimoine. Par leur nature, les impôts réels frappent toujours séparément les formes particulières de revenus : la terre, les maisons^ les valeurs mobilières. Les impôts personnels tendent à grouper, dans les États modernes, les éléments patrimoniaux et à considérer le patrimoine dans son ensemble : c'est seulement de cette façon qu'on peut obtenir un critérium du revenu en rapport avec les conditions de la personne.

109. Une question longuement discutée, c'est celle de savoir si les impôts doivent frapper le capital ou le revenu ; mais, d'ordinaire, la question est mal posée. Les impôts sont toujours payés par le revenu : retenir le capital ou le revenu signifie, par conséquent, ne retenir que l'un ou l'autre comme critérium d'imposition. L'impôt sur le capital est donc proportionnel à la valeur du capital possédé par chaque contribuable ; l'impôt sur le revenu est proportionnel au revenu que chacun en tire. Il peut paraître, à première vue, qu'une forme ou l'autre doive donner les mêmes résultats. Bien au contraire, la différence est notable. Il suffit d'observer qu'il

existe des capitaux qui ne produisent pas de revenus en argent, et qu'il y a des revenus différents pour des capitaux égaux.

Un assez grand nombre d'économistes ont manifesté une vive antipathie pour les impôts directs basés sur le revenu. Stuart Mill, qui penchait vers l'impôt sur le capital, soutenait qu'en ce sens l'impôt sur le revenu est toujours inégal dans son application, qu'il grève d'un poids plus lourd le contribuable le plus consciencieux. Léon Say allait encore plus loin. Il affirmait, d'accord avec Léon Faucher, que l'impôt sur le revenu s'applique mieux à l'enfance des sociétés,

alors que, grâce au système des dîmes, l'impôt se paie

en nature — qu'aux sociétés policées. La transformation des impôts multiples sur les revenus, impôt réel, impôt sur le revenu, impôt personnel, ne constituait plus, selon Say, un progrès, mais un recul. Ces observations n'ont pas une grande valeur; les tendances de la législation, dans les États modernes, en sont venues k leur douner tort. L'observation de S. Mill, par exemple, se fonde sur un obstacle qui n'a rien de solide et qui est surtout extérieur, à savoir sur la possibilité d'une fraude plus considérable de la part des contribuables les moins honnêtes. Mac GuUoch avait, du reste, bien raison de soutenir que, quelles que soient les erreurs inévitables dans le calcul de l'impôt sur les revenus, elles sont toujours inférieures à ce qu'elles seraient, si l'on calculait l'impôt sur les capitaux (1).

De plus, le revenu d'une nation se compose, pour la majeure partie, de capitaux personnels, de ce qu'on appelle communément (si toutefois la locution n'est pas rigoureuse au point de vue technique) le capital humain : les revenus

1. Cf. Smith, op. cit., liv. V; — Ricardo, Principles^ ch. viii; — J. Garnier, Tratlé des Finances, 3» éd. Paria, 1872, ch. vi et ix; — L. Fac- CHBH, dans la Revue des Deux-Mondes, l'"' octobre 1849; — Esquiron de Paribu, Histoire des impôts généraux sur la propriété et le revenu, Paris, 1856; — J. S. Stuart-Mill, Principles, liv. III, § 5; — Db Cbrbnvillb, op. cit., pp. 93 et suivantes ; — Gharton, op. cit., p. 152, etc., etc.

dérivés des capitaux fonciers oa mobiliers n*en représentent que la plus petite partie. Dans nos sociétés, les revenus professionnels ont acquis une importance croissante ; en général, tous les revenus dérivant du travail et de l'activité individuelle comportent une part de plus en plus grande du revenu total de chaque nation. D'ailleurs, étant donné la complexité de la vie moderne et des rapports économiques et financiers, sauf pour les cas de successions ou de rentes^ il est difficile de distinguer et d'évaluer les capitaux existants.

Presque partout, la législation des pays modernes a maintenant une tendance à prendre comme matière d'imposition, non le capital, mais le revenu : ce sont des raisons de justice, des raisons de convenance pratique et d'opportunité financière, qui conseillent principalement de considérer le revenu comme la base de l'imposition.

N^avoir comme fondement des impôts directs que le revenu, cela permet des modes de taxation différents sur le revenu. En second lieu, la nature de celui-ci étant plus ou moins durable, plus ou moins précaire, Timpôt peut être assis différemment. Les impôts directs qui ont pour base le capital non seulement ne peuvent pas frapper des formes diverses de revenus, qui acquièrent dans notre société une importance de plus en plus grande, mais encore ils s'adressent généralement à des capitaux fixes. D'ailleurs, si le revenu est difficile à évaluer, le capital Test beaucoup plus : bien plus, il arrive souvent que le capital ne peut être évalué que d'après le revenu. Ainsi, il est bien plus facile d'évaluer le revenu des possesseurs de titres mobiliers, d'actions, d'obligations, etc., qu'il ne l'est d'évaluer leur capital. De toute manière, comme nous aurons occasion de 4e dire, il s'agit de voir si le capital ou le revenu doit être la base des impôts directs, puisque nous ne croyons possible ni un impôt unique sur le revenu, ni un impôt unique sur le capital.

Dans les régimes financiers modernes, à côté des impôts sur le revenu surgissent souvent des impôts sur le capital.

Un impôt général sur le revenu étant admis, il peut être utile, en effet, qu'il y ait, à. côté de lui, un impôt sur le capital : le revenu n*est pas toujours proportionnel à la valeur du fonds ; or, c'est cette valeur que l'impôt sur le capital peut avoir en vue. On trouve un exemple de ce fait dans l'impôt complémentaire sur le patrimoine, impôt établi en Prusse par la loi du 14 juillet 1893.

iiO. L'impôt doit frapper tous les citoyens : c'est uue conséquence du principe de la généralité. Personnes physiques ou personnes morales, nul n'eu doit être excepté; l'idéal d'un bon système financier est que chacun paie en proportion de son revenu. 11 faut, bien entendu, tenir compte de la variété des revenus.

Les impôts réels se prêtent mal à considérer la situation des gens, en tant qu'individus : si l'on paie des impôts sur les terres, les maisons, les valeurs mobilières, on les paie indépendamment de tout critérium sur la situation dans laquelle on se trouve, lorsqu'on en est frappé. A ce point de vue, les impôts personnels sont pluSj pratiques et plus justes.

Sont sujets à l'impôt tous les citoyens d'un État et aussi les étrangers qui y résident. Toutefois, certaines exceptions sont généralement admises. Tout d'abord, le chef de l'Ëtat est partout exempt d'impôt pour la liste civile qui lui est assignée ; dans la plupart des États, il en est exempté également pour ses biens particuliers. De même encore, presque partout, sur la base de concessions réciproqueg^ les représentants des États étrangers sont exemptés de beaucoup d'impôts directs.

Dans le droit international concernant les impôts et qui est actuellement en vigueur dans la majeure partie des États de TEurope, les étrangers qui résident dans un État, habituellement en vue d'y réaliser des gains, sont traités de la même manière que les citoyens. Les étrangers qui ne vivent pas dans un pays, mais qui y font des bénéfices, par exemple ceux qui, sans vivre dans un pays étranger, y pos-

sèdent des maisons ou autres biens, paient pour les revenus qu'ils perçoivent réellement. Enfin, les étrangers qui, par occasion ou seulement pour peu de temps ou, en définitive, sans se proposer d'y faire de profits, se trouvent être dans un État, sont toujours exonérés des impôts directs; en général, ils ne sont frappés (parce qu'il n'est pas possible de les exempter) que par les impôts indirects sur la consommation.

Ce qu'il faut éviter, par le moyen de conventions internationales, c'est qu'une même richesse soit frappée deux fois, qu'il y ait double imposition, dans le pays où se trouvent les biens et dans le pays même des imposés. Ce dernier cas est assez fréquent, surtout dans des pays qui ont à la fois des impôts sur le revenu et des impôts directs réels.

Sont exclus, en général, des impôts personnels, les établissements publics, les entités de droit administratif dont la fonction, sous tant d'aspects divers, est intégralement celle de l'État. Les autres exceptions ne sont point en général admissibles, à moins qu'elles ne se fondent sur le critérium d'exemption de petits revenus, surtout quand ce sont ceux de familles très nombreuses (1). Les impôts personnels seuls peuvent permettre la formation d'un système financier qui, par la diversification des revenus, tienne véritablement compte de la situation des personnes frappées par l'impôt et se rapproche, autant qu'il est possible en cette matière, des principes de justice. <: