EooBWORTH, The pure theory of taxation dans B» J

mateurs. Ce sera donc en réalité le peuple des consommateurs qui paiera Fimpôt. Il y a toute une série de phénomènes de translation, de répercussion, d^incidence, d^efiorts pour échapper à Timpôt qui forment le champ le plus intéressant de la science financière (1).

Maintenant nous pouyons prévoir deux hypothèses : la première, c'est celle où l'impôt ne se paie pas du tout; alors, il y a évasion. Nous appellerons évasion de l'impôt le défaut de paiement de cet impôt, sans qu'il y ait translation à une autre personne. La chose peut arriver aussi bien par la fraude (contrebande) que parce que l'objet de l'impôt vient à manquer. Par exemple, si une taxe élevée sur le pétrole occasionnait un développement des industries du gaz d'éclairage ou de la lumière électrique assez considérable pour faire renoncer au pétrole, nous aurions évasion.

Mais, nous pouvons supposer que Timpôt ne puisse être esquivé ; nous aurons alors des phénomènes de répercussion, de translation et d'incidence.

On appelle percussion le fait pour Tirnpôt de tomber sur le contribuable de jure : celui-ci peut le payer lui-même ou le faire passer sur d'autres.

^ La translation de Timpôt est le procédé par lequel l'individu frappé tend à faire passer, en tout ou en partie, sur d'autres la charge des impositions. Elle correspond à ce que les Allemands appellent Ueberwàhung (2)^et les Anglais Shifting.

1. Parmi les œuvres fondamentales sur ce point cf. Pantalboni, Teoria délia Irculazione dei tribute, Rome, 1882 ; — Sblioman, On the shifting and incidence o/ ^oxa/ion, New- York, 1899; — Db Lauwbrbtns DB RoossNDAALB, La répercussUm de Cimpôt^ Paris, 1901 ; — Kaizl, Die Lehre von der Ueberwâlzung der Steuem^ Leipzick, 1882; ~ Enut WiCKSBLL, Finanz theoretiache Untersuchungen^ etc., léna, 1896, part. I, etc., etc.

2. Mais les Allemands, dont la langue se prête si bien à la formation de mots noureaux, distinguent À juste titre la translation (Ueberwdlzung) en Abwâlzung, Fortw&lzungj Rackwâlzung. — 1» Il y a Abwâlzung lorsqu'une somme d'impôts déterminée se trouve répartie ou sur une plus grande somme de richesses, et sur un revenu plus

En d'autres termes, il y a translation de Timpôt quand le contribuable de jure rejette l'impôt sur un contribuable de facto qui, ou bien le rejette sur d'autres, ou bien en est atteint.

On appelle incidence la direction effective de Timpôt ; quand un individu ne peut faire passera d'autres l'impôt et le paie réellement, il est alors frappé par Timpôt. Il y a donc incidence quand une nouvelle répercussion n'est plus possible.

Dans l'exemple choisi, l'importateur de pétrole est frappé par l'impôt : il y a donc là un phénomène âe percussion, k son tour, il transfère à d'autres le poids de la taxe : il y a là translation. Le consommateur est, en réalité, frappé par l'impôt et paie lui-même la taxe ; il y a là incidence. La con* trebande se développe ou beaucoup songent à substituer le gaz ou la lumière électrique au pétrole : il y a là évasion.

Quand on applique un impôt, on doit toujours chercher si, par suite de cette application, la demande ou l'offre de la richesse ou du service qu'on 'a frappé augmente ou diminue. Supposons encore l'exemple que nous avons pris tout à l'heure, d'un importateur de pétrole. A la suite d'une augmentation de taxe, il peut y avoir augmentation du prix de la marchandise. Le pétrole sera-t-il alors moins demandé qu'auparavant? Ou bien les importateurs, en concurrence les uns avec les autres, préféreront-ils n'en pas augmenter le prix? et puisque l'importation en est moins avantageuse, y aura-t-il moins d'offres qu'auparavant? Si une nouvelle augmentation de la taxe amène une hausse des prix, dans quelle mesure se produira l'évasion? sous quelle forme? Nous avons choisi un cas simple, et ensuite nous avons posé

grand, ou sur un produit plus grand. ^ ne s*agit véritablement pas d'une répercussion, mais d'un fait qui a, lui aussi, la plus grande importance dans les phénomènes financiers; — 2» il y a Fortwàlzung ou répercussion progressive quand la transmission va du producteur au consommateur ou de l'entrepreneur à l'ouvrier; — 3» il y a Mckwâlxung ou progression en arrière, lorsque la transmission se fait d*ou- Trier à entrepreneur, de consommateur à producteur. Cf. Waonbr, Finanz, vol. Il, pp. 346 et sulv.

quelques simplesquestioos ; mais il existe des cas bien plus complexes. Au fond, la translation de l'impôt ne peut surve' nir qu'à la suite d'une variation des prix ; celle-ci, à son tour, ne peut que provenir de l'augmentation ou de la diminution de l'offre ou de la demande. Ainsi, les phénomènes de la translation en viennent à se trouver en étroit contact avec les phénomènes de la valeur et à en être, pour ainsi dire, une conséquence.

Tous les phénomènes relatifs aux impôts peuvent être étudiés d'après des circonstances bien différentes; par exemple^ selon qu'il y a libre concurrence, ou monopole d'une des parties; selon que Ton traite de marchandises ou de richesses produites à prix de revient croissant ou décroissant; qu'il y a ou non mobilité ou immobilité de travail ou de capital, etc. D'autre part^ on ne peut considérer chaque système d'impôt isolément ; il faut le placer dans les circonstances au milieu desquelles il agit : plus un impôt est général et moins est fréquente sa translation.

i2S. Un impôt général sur le revenu ne présente d'ordinaire aucune possibilité de translation : plus, avons-nous dit, un impôt est général, moins on peut le faire passer à d'autres. Supposons un impôt de 10 0/0 sur tous les revenus, la translation ne serait pas possible; allons plus loin encore : un impôt unique de capitation, de 1 franc par habitant, n'offrirait aucune possibilité de translation (1). Mais c'est là une hypothèse en dehors de la réalité.

L'impôt est-il lourd ou %er? Dans l'un -ou l'autre cas, les contribuables s'arrangeront différemment : un impôt très léger se transmet d'ordinaire beaucoup moins qu'un impôt lourd. Dans les pays où s'introduisent sous forme très légère des impôts sur la fabrication de certaines marchandises, il arrive souvent que les producteurs aiment mieux

1. Cf. A. Hbld, Zur Lehre der Ueberwâlzung der Steuer in Tubingen ZeilscfiHft, 1868, XXIV, p. 467; Shahb, The single Tax, New- York, 1896, chap. lY, etc.

les supporter eux-mêmes que d'apporter ud changement, quel qu'il soit, dans le prix des marchandises, et, de toute façon, courir des risques.

Différent est le cas du monopoUy différent le cas de la concun^encej au point de vue de la répercussion des impôts. Quand il existe une industrie monopolisée, l'impôt qui la frappe ne présente ordinairement aucune possibilité de translation. En effet, que peut faire le monopoleur? Il ne peut élever ses prix, parce que, s'il avait pu agir ainsi par suite de circonstances économiques favorables, il l'aurait déjà fait. Les j^rix antérieurs à l'imposition coïncidaient avec une consommation correspondante aux bénéfices les plus considérables; une hausse, quelle qu'elle soit, ne peut que restreindre la consommation et par là réduire encore les profits. Bien différent est le cas de la libre concurrence. Ici, l'entrepreneur cherchera à augmenter ses produits. Quand il s'agit d'un impôt général, la chose est plus difficile : les raisons de l'échange restent invariables entre les divers producteurs; ceux-ci finissent par subir une diminution de revenu. Mais quand il s'agit d'impôts partiels, les marchandises frappées ayant un prix de revient plus élevé, devront augmenter de prix. Si la consommation diminue proportionnellement, c'est le producteur que frappe l'impôt; mais s'il s'agit de marchandises dont la consommation ne se restreint pas, parce qu'elle ne peut pas se restreindre, les consommateurs deviendront les contribuables de fait. En thèse générale, pour que se vérifie dans la libre concurrence la transmission, il faut que les producteurs puissent vendre à un prix plus grand qu'auparavant la même quantité de marchandises. Inversement, lorsque la consommation se restreint, alors la transmission ne se manifeste généralement pas.

La plus ou moins grande mobilité du capital exerce une puissante infiuence sur les effets des impôts. En réalité le capital n'a jamais une mobilité parfaite; mais, entre les capitaux de spéculation et les capitaux fonciers, la différence

est grande, et très divers sont les degrés de mobilité. Plus un capital est mobile, plus il tend à se soustraire à l'impôt. Lorsqu'un capital est employé d'une manière durable dans une industrie, la transmission en est difficilement possible. La mobilité du capital dépend, non seulement de la nature des entreprises, mais des obstacles légaux, des risques, des considérations sociales, de Hutelligence et des dispositions des capitalistes. La mobilité parfaite n'est qu'une hypothèse.

Certaines choses sont tellement entrées dans nos habitudes que nous ne réusissons pas à. nous en passer ; il en est d'autres auxquelles nous renonçons facilement. Un impôt qui frappe la fabrication des premières agit tout autrement qu'un impôt qui frappe la fabrication des dernières. 11 faut tenir compte, en effet, de Vélcuticité de la demande. Supposons un impôt tel qu'il double certains prix; nous pouvons voir des consommations disparaître, d'autres diminuer, d'autres rester stationnaires. Sans doute, les phénomènes ne se manifestent jamais sous une forme aussi simple. Mais qu'il se trouve une consommation indispensable, que l'acheteur doive acquérir à n'importe quel prix, c'est lui, en réalité, que l'impôt atteint. Toutefois, bien des prix peuvent monter, et même notablement, sans que la demande diminue. Les biens de première nécessité, par exemple, sont d'une consommation peu élastique; il en est de même pour ceux de grand luxe. Au contraire, le comfort modéré, le luxe moyen, dirions-nous, est plus élastique et plus sujet à varier sous la pression de l'impôt.

Il existe certains produits à prix de revient crois^an^s, dé^ croissants^ constants. Les industries naturelles limitées, comme la terre, les mines, etc., nous offrent des prix de revient croissants : aux masses successives de capitaux qui y sont engagés correspondent des bénéfices proportionnellement inférieurs. Inversement, dans les industries manufacturières, la concentration, la production de la force à meilleur compte font décroître les prix de revient. Enfin, il

existe des industries à pcix constant (1). Or, écrit Séligman, les forces qui tendent à faire prévaloir les diverses lois de la production se combinent diversement en cas de monopole ou de libre concurrence. Dans le cas de monopole à prix de revient constant, le monopoleur ûxe son prix de vent^ aussi haut que le lui permet l'élasticité de la demande; à prix de revient décroissant, il tend à le fixer moins haut, parce que plus s'élève le pourcentage du prix de revient, moins la vente est productive ; plus la diminution du prix de revient s'accentue, et moins Tirnpôt tentera de l'atteindre. A prix de revient croissant, la tendance inverse se manifeste. Dans le cas de la libre concurrence, les industries à prix de revient constant se régleront de la même manière ; celles à prix de revient décroissant tendront à élever leurs prix de vente au-dessus de ce qu'ils sont dans le cas du prix de revient constant; celles à prix croissant auront la tendance opposée, parce que plus la consommation se restreint, plus s'abaisse, pour le producteur, le coût de production de chaque unité. Ainsi, la condition plus favorable au monopole étant le prix de revient décroissant, c'est celui-ci qui détermine la hausse moins forte des prix de vente; la condition la plus favorable à la concurrence étant celle du prix de revient croissant, c'est celui-ci, à son tour, qui implique la moindre hausse. Il faut tenir compte de bien d'autres conditions dans l'étude des effets des impôts et surtout dans l'étude de leur transmission; il faut savoir si l'impôt frappe les revenus, ou, par-dessus les revenus, s'il s'agit d'industries dans lesquelles les avantages différentiels en fait de production ont ou n'ont pas grande importance. Dans presque toutes les industries, certains producteurs se trouvent dans de meilleures conditions que les autres : ou bien ils ont plus près d'eux des marchés de plus forte consommation, ou ils possèdent une plus grande abon-

1. SiLioMAN, Incidence, pp. 179-219; cf. Marshall, Principles, 2» éd., p. 453 ; — Edobworth, loc. cit.

dancede capitaux, ou une plus grande activité. Dans le cas d'un impôt nouveau ou d'un accroissement des impôts déjà existants, le producteur qui se trouve dans de meilleures conditions peut s'efforcer de produire davantage, à bon marché, et par là maintenir les prix tels qu^ils étaient, en travaillant surtout pour l'avenir. Gomment, dans ce cas, agit l'impôt? Il oblige les producteurs moins habiles ou moins heureux à disparaître. Quant aux plus forts, ce n'est que pour peu de temps qu'ils voient leurs bénéfices réduits, mais l'impôt reste comme un allié dans l'œuvre de la sélection. En Allemagne, non seulement les impôts^ mais les obligations imposées par la législation sociale, ont agi dans le sens de la disparition des producteurs placés dans les conditions les moins avantageuses.

Dans Tétude de chaque impôt, nous aurons l'occasion de constater quelles sont les bornes de la translation. On peut dire que pour chacun d'entre eux travaillent diversement des causes diverses, suivant des circonstances spéciales. Il s'ensuit que l'étude des phénomènes de la translation se présente toujours sous un aspect extrêmement complexe.

Sans doute, certaines règles sont maintenant acquises. Ainsi, l'on peut dire que les impôts directs, si l'on en retranche ceux sur les profits, sont, en général, moins sujets à translation que les indirects. Quelques-uns des impôts indirects, comme ceux de succession, ne donnent lieu à aucune transmission. Mais, en général, les impôts indirects ont une grande facilité à passer de l'un à l'autre, surtout ceux qui regardent la consommation et les échanges. U est donc d'une extrême importance d'organiser le système fiscal de telle manière que les procédés de translation soient prévus et calculés dans une juste mesure en ce qui concerne leurs résultats.

Les taxes, comme celles qui d'ordinaire ne donnent pas lieu à transmission, sont préférables quand elles sont possibles. Mais puisque leur action se borne seulement à quelques services et que les impôts sont inévitables, il

faut, en les organisant, tenir compte de tous les procédés de translation, compenser les effets des impots indirects qui, dans une plus large mesure, portent sur les faibles, par les impôts directs et par les impôts de succession, dont la transmission est ou impossible ou très limitée et qui frappent surtout les forts et les riches (1).

Quelques règles relatives aux impôts.

126. Il y a longtemps qu'Adam Smith, avec une admirable précision, a, dans son grand ouvrage, éclairci en quatre règles fameuses les principes qui doivent régler la manière d'exiger les impôts. Actuellement encore, on peut dire qu'il y a peu de chose à ajouter à ces règles. Elles avaient peut-être été exposées d^abord par d'autres, mais personne peut-être ne les indiqua avec une pareille précision. Aussi S. Mill les appelle-t-il classiques à juste titre, et Hock logiques. Quelques écrivains toutefois les exposent sous forme dogmatique; il est bon d'avertir le lecteur qu'elles ne sont pas les seules qui retiennent l'attention de l'administration financière : il en est d'autres qui ne sont pas de moindre importance. En tout cas, il sera bon de les exposer, pour plus de simplicité, telles que Smith les a formulées :

Première règle : Les citoyens d'un Etat doivent contribuer à maintenir le Gouvernement ^ le plus possible en proportion du revenu dont ils jouissent sous la protection de l'Etat. Les dépenses du Gouvernement sont à V égard des individus d^une grande nation comme les dépenses d^ administration par rapport aux propriétaires d'un grand domaine^ lesquels sont totis

i. Wagner, Finanz, § 100.

obligés de contribtier à de telles dépenses en proportion des intérêts qu'ils ont respectivement dans ce domaine. Ce premier prin« cipe, dit de j ustice ou de proportion, a un caractère théorique • il affirme que Timpôt doit avoir les qualités d'uniformité et de généralité; il faut, par conséquent, que chaque citoyen contribue en proportion de sa fortune. L'impôt, a dit J.-B. Say,est un fardeau ; pour qu'il pèse moins sur chacun, U importe qu'il pèse sur tous. Les citoyens peuvent contribuer ou en proportion de leur revenu, ou dans une mesure progressive. Il n'est pas déraisonnable qu'il en soit ainsi, disait A. Smith lui-môme.

Deuxième règle : L'impôt (ou la part d'impdt) que chaque citoyen est tenu de payer doit être cei*tain et non arbritaire. La date du paiement^ le mode, la somme à payer, tout doit être clair et précis, tant pour le contribuable que pour toute autre personne. Ce principe est dit de certitude. Que l'impôt soit donc certain et non arbitraire. Le principe de certitude exige que les contribuables sachent bien ce qu'ils doivent donner, soit par quotité, soit par contingents. L'indétermination est, dans les lois d'impôts, un des pires fléaux qu'on puisse imaginer. Une inégalité, quelle qu'elle soit, réelle ou supposée, est toujours extrêmement nuisible. Il faut que les rôles des impôts soient toujours rédigés de telle manière qu'on puisse toujours les lire aisément : pas d'indécision et surtout pas de possibilité d'arbitraire (1).

Troisième règle : Tout impôt doit être perçu à la date et de la manière que Conpeut présumer et affirmer être les plus corn-

1. Cf. surtout Smith, op. eit,, liv. V, ch. u, § 1, dont L. Lavergne dit (Revue des deux mondes^ i5 sept. i859) : « Quand on songe à ce qu'était alors partout la constitution des impôts, établis et perçus au hasard, on s'étonne de ce qu'il a fallu de réflexion et de perspicacité pour créer de toutes pièces une nouvelle théorie >. Cf. pourtant J.-B. Say, Traité, tome ITI, ch. ix; — Wagner, Finanz, tome II, pp. 220 et suiv. ; — Stourm, Systèmes généraux d'impôts, pp. 32 et suiv. ; — SiSMONDi, Nouveaux principes d'économie politique, tome II, 46, ch. ym; r- Gabnibh, Traité des Finances, pp. 161 et suiv. ; — Pibrsoit, toc. cit., etc., etc.

modes pour le contribuable. Ce principe est dit de commodité, 11 faut que le contribuable soit vexé le moins possible et que rimpôt soit perçu de façon à lui causer, grâce aux circons* tances de lieu et de temps, le moins d'ennui possible. D'ordinaire, excepté pour les taxes douanières et les impôts indirects, le paiement se fait dans la ville où demeure le contribuable. D'autre part, le Trésor cherche, par ses paiements à agir utilement sur la circulation au moment où le plus grand nombre des recouvrements doit se faire. De plus en plus, on tend à supprimeras formalités inutiles ou nuisibles : l'abus des serments, des inquisitions, des exhibitions de documents, de tout ce qui restreint la liberté personnelle doit être considéré comme extrêmement condamnable. On paie presque partout les impôts directs par fractions mensuelles, trimestrielles, ou semestrielles; et les impôts indirects ordinairement de la manière la plus utile au contribuable.

Quatrième règle : Tout impôt doit être perçu de manière à enlever des mains du peuple la plus petite somme possible en plus de ce qui doit entrer dans le Trésor; de manière aussi que l'argent du peuple soit retenu le moins de temps possible avant son entrée dans le Trésor. Ce principe concerne le procédé économique du recouvrement. Que le moins possible de l'argent fourni par le contribuable soit employé en dépenses de recouvrement. Que cet argent reste le moins possible entre les mains des percepteurs. D'ordinaire, on peut dire que les meilleurs systèmes financiers sont ceux dans lesquels la recette nette de TÉtat est la plus considérable, sans que les efforts des contribuables se déperdent en ruisseaux tortueux. Les systèmes où se trouvent le moins de frais de perception sont ceux qui offrent les meilleures institutions financières. Ordinairement on confond les dépenses de recouvrement avec les dépenses d'exploitation ; de là vient que, dans certains budgets, les dépenses effectives semblent plus fortes qu'elles ne le sont en réalité; dans d'autres, moins considérables. Certains pays possèdent un immense do-

maine fiscal; d'autres en ont un très petit: établir des comparaisons sommaires, c'est certainement tomber dans Ter* reur. Mieux vaut comparer impôt pour impôt, ou du moins chaque groupe d'impôts avec d'autres groupes homogènes. Ainsi seulement, l'on pourra voir quelles sont les dépenses réelles de recouvrement. Sans doute, les États cherchent chaque jour à réduire les dépenses de recouvrement au minimum, et il y a eu presque partout sur ce point une diminution constante. Les communications plus promptes et plus sûres, l'accroissement des richesses, la simplification des différents mécanismes financiers font que les revenus fiscaux augmentent en plus grande proportion que les dépenses relatives à leur perception. A Tépoque de Sully, de 150 millions qui formaient, en France, le produit net des impôts, 30 seulement entraient dans les caisses de l'État. Au temps de Necker, les dépenses de perception montaient à 11 0/0 du produit total. KUes sont ensuite descendues à 10,7 0/0 en 1828, à 7,4 en 1836; aujourd'hui, elles représentent un chifire beaucoup moindre. Nous ne croyons pas que les comparaisons qui se font d'ordinaire aient aucune valeur, surtout quand il s'agit de la masse totale du budget. Alors, non seulement on ne tient pas compte de la difiérence entre les dépenses d'exploitation, en général, et celles de recouvrement, mais non plus d'un ensemble de faits qui altéreraient profondément le résultat, dès qu'on y porterait son attention. En Italie, il semble presque que les taxes intérieures de consommation que perçoit l'État n'entratnent aucune dépense de recouvrement, puisque ce sont les communes qui les paient à l'État ; au contraire, les dépenses de recouvrement sont énormes. Ce n'est là qu'un exemple, on en pourrait citer sans fin. Le meilleur système, c'est donc de comparer impôt à impôt. On ne pourra savoir que de cette façon quelles sont les dépenses de recouvrement et quelles sont les recettes nettes de l'État. On doit le plus possible avoir soin de réduire au minimum les dépenses de recouvrement; mais, pour la plupart des impôts indirects, cette

réduction ne pourra jamais être aussi considérable qu'on peut l'espérer.

127. Sismondi, Garnier, Wagner, Stourm, Pierson» beaucoup d'autres écrivains ont complété par d'autres règles celles que, dès son époque, À. Smith a formulées avec tant de précision; mais beaucoup de leurs règles se trouvent déjà en germe dans les principes d'A. Smith. Assurément, il faut que tout système financier réponde théoriquement, non seulement à la justice, à la certitude, à la commodité, à l'économie de perception, mais encore à d'autres exigences.

La première règle est un principe fondamental qu'il ne faut jamais oublier. La voici : Que la production ne soitja^ mais gênée par les impôts. Il n'y a au monde aucun pays assez riche pour ne pas considérer comme dangereuse toute diminution dans la production. Lors donc qu'un impôt, pour diverses raisons — parce qu'il est trop rigoureux, ou qu'il frappe le produit brut plus que le produit net, ou qu'il est vexatoire, — lorsqu'un impôt, disons-nous, gène la production, il faut le considérer comme nuisible. Il peut sembler que tout impôt, — ne serait-ce que dans une mesure restreinte, — a cette conséquence. Un impôt, en effet, diminue toujours la capacité d'épargne des citoyens. Mais le principe exposé s'entend en un sens plus restreint. Il ne faut jamais adopter d'impôts qui fassent obstacle à la production, ou qui diminuent l'esprit d'initiative ou d'émulation au travail et aux affaires. Un pays qui met des taxes d'exportation sur des marchandises qui n'ont pas une supériorité incontestée sur le marché international gêne sa production ; il y met également des entraves si, par de gros impôts sur la fabrication, il accroît artificiellement le coût de la production. Mais si les impôts se perçoivent pour le développement des services qui aident à ce même accroissement des industries, il ne sont nullement condamnables. Et même il faut encore distinguer, en cette matière, ce qui touche à la nature des impôts : il en existe quelques-uns ayant un caractère local, par exemple, et dont les conséquences se font

voir immédiatement comme favorables à la production; d'autres, qui sont locaux ou généraux et dont les effets ne sont visibles qu'indirectement. Si le produit d'un impôt local est entièrement destiné à tracer une bonne route qui fasse communiquer un quartier industriel avec une station de chemin de fer, il est probable que les industriels qui ont payé Timpôt en ressentent immédiatement l'avantage. Dans les impôts d'État destinés à des services publics, d'un caractère plus général, les effets, bons ou mauvais, se font toujours sentir moins directement. 11 ne faiït pas toutefois donner au principe que nous avons exposé une interprétation trop large ; en définitive, tout impôt prélève une partie de l'épargne des particuliers. Mais, ce qu'il faut voir, c'est si ce prélèvement eât nécessaire, et si, dans le cas où on s*en priverait, on ne nuirait pas davantage à la production, en abandonnant ou en négligeant des services publics d'utilité générale. Si donc les impôts doivent toujours être pris sur l'épargne et sur la production annuelle de la nation, qu'ils ne soient jamais assez lourds pour décourager la production !

Pour le même motif, il faut diminuer ou abolir les impôts lorsqu'ils tendent à réduire la consommation. Quel effet produisent sur la consommation des impôts trop élevés ? Un préjudice pour tout le ^londe: ils diminuent la consommation, par conséquent la production, et contraignent souvent la population à descendre à un niveau de vie plus bas. C'est là, observe Pierson avec beaucoup de finesse, le grand désavantage des taxes de consommation trop lourdes ^' la population recourt à des marchandises moins chères. Quiconque ne peut faire la dépense achète obnplus l'article de qualité supérieure, mais celui de qualité inférieure. Les bons aliments, une boisson hygiénique se trouvent remplacés par de mauvais aliments et une mauvaise boisson. A l'avantage de qui ? Non de l'État, certes ; non du producteur et encore moins du consommateur. J.-B. Say en était déjà frappé de son temps. 11 se trouvait en Angleterre lorsque l'on

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y introduisit un impôt sur les fenêtres : le propriétaire de la maison en fit aussitôt murer quelques-unes. Qui donc y a trouvé avantage? se demandait Say. Non pas l'État, puisquHl n'y a rien gagné; non pas celui qui demeurait dans la maison, puisqu'il y a perdu de la lumière ; ni davantage le propriétaire de la maison, puisqu'il a dû faire murer les fenêtres, et; par le fait, dépenser inutilement son argent.

Quand un inapôt a pour effet de réduire notablement la consommation, il faut le diminuer, et on peut l'abolir. Nous avons dit : notablement, parce qu'enfin tout impôt en diminuant les disponibilités, réduit, si peu que ce soit, la consommation. Certains impôts locaux ont parfois pour effet d'améliorer visiblement la matière de la consommation. Si, par exemple, grâce aux produits d'un impôt nouveau, une municipalité trouve assez d'argent pour paver de nouvelles rues, leur fournir la lumière et y faire conduire l'eau, les maisons qui bordent ces rues augmentent sans doute dé valeur, et souvent non pas proportionnellement à la dépense, mais dans une proportion bien plus forte. C'est là un cas dans lequel l'impôt peut améliorer la consommation. Mais supposons un impôt sur la valeur locative, impôt très dur; visiblement, il fera empirer la consommation ; il poussera les habitants d'une ville à choiisir des maisons moins bonnes et à abandonner les meilleures.

Dans beaucoup d'États, il y a une grande instabilité en matière de lois; Les lois fiscales elles-mêmes subissent de nombreux changements, presque toujours par suite du désir d'en tirer un produit plus considérable; souvent, par passion de réforme. La politique, quelle qu'elle soit, n'est pas aux mains d'une élite, mais souvent dans celles des plus sournois et des plus intrigants. Or, par pure folie de popularité, les politiciens abusent de prétendues réformes financières. Souvent ces réformes sont plus formelles que réelles, plus nuisibles qu'utiles. Au contraire, en matière

financière, rien ne nuit plus que Tinstabilité ; cœteris pw ribusy comme parlent les mathématiciens, à égalité de condi'tionSf un ancien impôt est toujours préférable à un^ impôt nouveau. Ce n'est pas qu'il faille considérer le statu que comme Tidéal : ce n*est ni possible, ni utile. Mais il ne faut rien modifier qui ne constitue un progrès réel; il faui le plus possible faire les réformes dans des circonstances favorables et avec une grande prudence. Dans les projeta de réforme aussi, il vaut toujours mieux, quand il est possible, partir de ce qui existe.

L'impôt doit toujours avoir une fonction essentiellement fiscale ; il doit fournir les moyens de fonctionnement des organismes nécessaires à la vie collective. Tout autre but est subsidiaire; parfois, il est nuisible. L'impôt ne peut frapper au hasard. Et c'est pourquoi l'on s'efforce, de jour en jour davantage, de tenir compte des conditions personnelles des contribuables. Mais il est absurde de croire qu'au moyen de l'impôt on puisse changer les assises de la société, y introduire la morale ou en réparer les injustices. L'impôt ne peut modifier l'organisme social, dont, lui-même,il n'est qu'une émanation. 11 ne peut être qu'un utile instrument de réformes sociales, faire disparaître les abus les plus nuisibles, compenser les injustices les plus criantes. Il est utile que le législateur regarde de près aux abus de certaines institutions ; ainsi, il peut exonérer les coopératives de production, non les cafés chantants. Mais il est tout aussi évident qu'étant un instrument solide de réforme, l'impôt ne peut ramener la morale où elle n'est pas (comme le prétendaient les partisans des impôts somptuaires) ; il ne peut davantage changer jusque dans ses fondements Tinstitution sociale dont il émane.

Le plus qu'on le peut, il est bon d'éviter le contact des agents du fisc avec les contribuables. Cette recommandation dérive de la règle même qui dit que tout impôt doit rester le moins de temps possible entre les mains des percepteurs et aller pour la plus grande part possible à l'État.

Mais cela veut dire non pas seulement que la perception doit eoAterpeu, mais bien qu'il faut éviter toutes les inquisitions inutiles et, le plus possible, le contact direct des agents du fisc avec les contribuables. Dans les impôts indirects, le but est atteint lorsque les impôts sur la fabrication frappent les marchandises au moment même de la production, lorsque les taxes de douane frappent le gros importateur. Inversement, les taxes de consommation ont le tort de mettre en contact trop direct les petits consommateurs et les agents du fisc et, pour cette raison, elles sont plus généralement détestées. Même dans les impôts indirects, on tend le plus possible à abandonner les formes inquisitoriales qui en viennent, de toute manière, à être nuisibles.

Il est encore évident que Pimpôt doit être élastique, suffire aux besoins auxquels il est destiné et offrir en même temps une possibilité d'augmentation. Les contrées qui sont parvenues à un haut degré d'oppression financière et qui ue connaissent plus les impôts élastiques, mais chez lesquelles les impôts manquent de souplesse et de facilité au changement, sont en proie à de graves difficultés devant toute modification à opérer et en face des exigences imprévues de la politique et de l'administration. Au contraire, ces pays se trouvent dans des conditions avantageuses qui, comme l'Angleterre, ont des impôts légers et, par le fait, très élas* tiques. Vincome'tax peut, dans des circonstances extraordinaires, se doubler sans aucun inconvénient.

Quelques sophlsmes relatifs aux impôts : les limites de rimposition.

128. Bien des théories touchant les impôts ont été épuisées dans les parlements; et de même un assez grand nombre de théories touchant les dépenses publiques.

Vimpôt, a-t*on dit, pousse à V économie et agit utilement, même comme stimulant, sur la production. Adam Smith ayant remarqué, dès son époque, que les guerres avaient absorbé une grande partie des richesses de l'Angleterre et gaspillé beaucoup d'activité, MacGuUoch crut plus tard corriger les affirmations de Smith par quelques observations en grande partie justes, mais qui déterminèrent un assez grand nombre d'équivoques, par la faute surtout de celui qui a cru exagérer la portée des paroles de Mac CuUoch.

Cet écrivain faisait remarquer que, sans les guerres dans lesquelles l'Angleterre s'est trouvée engagée après la Révolution de 1688, la plus grande partie des capitaux qui ont été employés aux dépenses de la lutte n^auraient jamais été créés. En d'autres termes, d'après Mac Culloch, une augmentation des impôts a la même puissante inûuence sur une nation que celle qu'exerce, sur chaque individu, l'augmentation de sa famille et de ses dépenses nécessaires.

L'Angleterre, sous la pression de la guerre commencée en 1799, vit son industrie devenir plus intense, et donna la preuve d'un plus grand esprit d'entreprise et d'invention. Toutes les classes sociales firent de leur mieux pour sortir d'un état pénible; la production s'en ressentit. Sans doute, si les impôts eussent été très oppressifs, ils n'auraient pas eu cet effet; mais ils n'étaient pas assez forts pour produire

406 QUELQUES S0PHIS1IB& HBLATIFS AUX IMPÔTS

rabattement et le désespoir, bien qu'ils fussent assez lourds pour nécessiter un accroissement considérable de l'industrie ou de l'épargne, afin de prévenir la diminution des fortunes particulières ou de leur taux d'accroissement annuel.

L'homme agit par la crainte ou par l'espérance : l'impôt excite souvent le premier de ces sentiments. Une augmentation d^impôt provoque la crainte de tomber d'une position élevée, d'être privé des commodités et des aises que l'habitude a rendues indispensables ; la combinaison de ces deux sentiments produit des effets qui ne se seraient pas manifestés autrement, et pas davantage par l'action isolée d'un des deux. Sans la guerre contre l'Amérique et la guerre contre la France, concluait Mac Culloch, il y aurait eu moins d'industrie et moins de frugalité, parce qu'on aurait eu moins besoin de Tune et de l'autre. Et nous inclinons à penser que ceux qui étudient la matière, sans y mettre de passion, seront portés à reconnaître que l'accroissement de l'industrie et de la frugalité, causé par ces conflits, a fait plus que compenser les énormes dépenses de ces guerres et que le capital de ce pays est probablement aussi grand à l'heure présente qu'il l'eût été si ces conflits armés n'avaient pas eu lieu (1).

Tout cela est très fin; nous n'osons pas dire que ce soit entièrement vrai, bien que nous inclinions à croire qu'actuellement on exagère dans le sens opposé à celui de Mac Culloch. Les difficultés, a dit Mac Gulloch dans le même ouvrage, aiguisent l'esprit, de même, sans doute, que la domination rend souvent plus intense l'amour de la liberté. Mais peut-on dire que le despotisme soit la chose la plus utile à la liberté? Parfois l'impôt peut servir d'aiguillon, mais sans doute dans des limites assez étroites; de même, la souffrance peut nous amener à adopter un meilleur système d'hygiène et, dans ce sens, nous donner la santé. L'im-

(1);Mag Cullogh, On taxation and the funding «y^^em, Londres, 1845.

QUELQUES SOPDISMES RELATII'S AUX IMPÔTS 407

pôt» aiguillonne parfois raclivité; les débiteurs, pour sortir d'une situation tourmentée, multiplient leur activité; mais il n'est pas vrai que leurs dettes soient un gain.

Néanmoins, la portée de l'observation de Mac CuUoch est plus profonde qu'on ne le croit d'ordinaire. Les .phénomènes sociaux sont extrêmement complexes, et très divers les sentiments qui nous incitent à agir. Or^ quand on abuse de la méthode simpliste et qu'on insiste, par exemple, sur les capitaux qu'aurait amassés un pays s'il n'avait pas eu d'impôts, on tombe dans une exagération des plus graves, parce que Ton affirme que dans des circonstances différentes se seraient manifestés les mêmes phénomènes de production et d'échange. Pareillement, Taffirmation qui revient dans un si grand nombre de discours parlementaires et qui est si souvent répandue dans les journaux^ cette affirmation, d'après laquelle l'impôt, retournant aux mains qui l'ont payé, ne fait aucun mal, est tout simple^ ment puérile. On ne peut s'expliquer comment des hommes d'une culture assez élevée la répètent tout le temps. On dit : En Italie TÉtat prend aux contribuables un milliard et demi; c'est un petit malheur, puisque, d'après l'expression vulgaire, l'argent circule, Hamilton a depuis longtemps montré le ridicule de celte affirmation. Prétendre, a-t-il dit, que l'argent enlevé par l'impôt et dépensé au milieu de ceux qui l'ont payé, ne donne lieu à aucune perte pour les contribuables, n'est pas moins absurde que si l'on voulait absoudre un voleur, convaincu d'avoir dérobé de l'argent à un marchand et qui se justifierait en disant qu'il lui a restitué cet argent postérieurement, en lui achetant des marchandises. Sans doute, le cas d'un pays qui paie tribut à l'étranger, comme une colonie durement administrée, n'est pas celui d'un pays dans lequel le produit des impôts est consacré à des travaux d'utilité générale. Mais dans ce second cas, la comparaison du marchand est parfaitement vraie. Ce n'est pas que les impôts doivent s'employer utilement. Ils peuvent servir aussi bien à développer la

richesse qu'à la déprimer, aussi bien à des fins civilisatrh^es qu'à des fins coupables. Un pays qui s'abandonne à une guerre de conquête coloniale folle et à une guerre dangereuse emploie très mal l'argent que les contribuables lui ont verisé. Mais cela n'empêche pas que les contributions payées par les citoyens soient de véritables impôts. Même dans nos régions, nous ne pouvons pas dire que tout ce que l'État prend aux contribuables soit dépensé utilement. Supposons qu'une diminution des dépenses publiques pût avoir lieu sans affaiblir la sûreté ni la défense et sans désorganiser les services publics, et supposons que tout cela comporte une diminution des impôts. Peut-on nier que ce soit là un grand bienfait ? La diminution des dépenses publiques (on peut bien le répéter avec Mac CuUoch) et, par conséquent, une diminution d'impôts offre aux contribuables un avantage de la même nature que celui que procure au public la baisse des prix de toutes les marchandises indispensables ou universellement utiles.

Enfin, a-ton dit, l'impôt est un placement; et même, il peut être le meilleur des placements. L'État prend, sous forme d'impôts, l'épargne des citoyens et la consacre à des œuvres de production : il fait de grands travaux publics, répand la culture, l'enseignement technique, etc. C'est en cela même qu'est l'erreur fondamentale des affirmations précédentes, c'est-à-dire dans la supposition que les produits des impôts doivent s'employer à des buts de production. Et s'ils étaient mal employés? Peut-on dire vraiment que les sujets arméniens fassent le meilleur des placements quand ils donnent leurs dernières ressources pour payer ces mêmes soldats turcs qui les persécutent et les outragent? Et cependant, on ne peut nier que les Arméniens paient des impôts; bien plus, qu'ils en paient plus que d'autres. Mutatis mutandis^ cela est vrai pour tous les pays. Peut-on dire proprement que l'Espagne, qui a sacrifié à Cuba une partie de ses ressources, les ait dépensées convenablement ? que les très lourds impôts payés par les Espa-

gQols aient constitué le meilleur des placements? Très souvent, TÉtat emploie fort utilement les richesses qu'il prend aux citoyens; parfois il les emploie mieux que les simples particuliers; mais il n'est pas dit qu'il en doive être ainsi.

Sans doute, le cas des pays modernes, où la grande majorité des citoyens participe directement ou indirectement au gouvernement, est bien différent de celui .des anciens États. Mais il ne faut cependant pas exagérer en disant qu'aujourd'hui les impôts sont de bons placements.

Reste une autre illusion à détruire, une illusion non moins nuisible, dont Rousseau a été le théoricien, mais dont la pratique est bien plus ancienne, Tillusion que Tinégalité des conditions puisse être corrigée par les impôts. L'impôt ne peut jamais changer les rapports économiques existants ; il peut, tout au plus, en corriger certaines duretés.

Cette illusion est d'autant plus nuisible que, comme nous l'avons vu, la répartition du revenu est telle presque partout qu'on ne peut pas soutenir l'opinion qu'elle suive le processus de concentration tant de fois indiqué. On observe bien plutôt, dans notre société, une tendance des revenus moyens à croître et des petits revenus à s'élever de plus en plus.

129. Comme nous l'avons vu, les recettes publiques sont déterminées par les dépenses publiques ; mais, en définitive, elles sont limitées par le revenu de chaque nation et par l'intensité des besoins collectifs qu^éprouvent les citoyens. Pour proportionner les impôts au revenu national et pour en voir les effets, il faut pouvoir en mesurer le fardeau. Les richesses que l'État et les collectivités prennent aux citoyens sont toujours enlevées aux consommations individuelles et destinées à la production des services publics ou, pour le moins, à maintenir les formes prédominantes du gouvernement. Or, la charge des impositions ne se peut mesurer qu'en tenant compte de trois

éléments : le montant de la richesse privée, le montant des recettes publiques et enfin l'importance des services publics qui représentent la restitution que fait TÉlat aux citoyens. On ne peut se rendre compte de tout cela qu'à Taide d'une nombreuse série d'éléments et de l'observation d'un ensemble de phénomènes généraux de la vie économique.

Les symptômes de la pression qu'exercent les impôts se trouvent dans cette série de faits qui regardent la production, les échanges ou la consommation. Gomment le développement de ces phénomènes est en rapport avec l'activité financière et comment celle-ci agit et réagit sur eux, c'est ce qu'on peut voir à Taide d'une série de manifestations extérieures. Ainsi, un régime de taxes peut avoir pour effet de maintenir invariable la courbe de la consommation, ou de l'abaisser. Toute augmentation d'impôt au delà de certaines limites finit par réduire la consommation ou par limiter la production. Il s'agit donc de voir bien clairement le point à partir duquel toute augmentation ultérieure agit comme une réduction. L'élasticité positive des impôts directs, par exemple, prouve que la situation est bonne ; l'élasticité négative au contraire, qu'elle est mauvaise (1).

Pareillement, l'augmentation des produits des impôts indirects — surtout de ceux qui suivent le mouvement des échanges — et l'augmentation des consommations d'un prix supérieur sont l'indice d'une situation avantageuse. Toutes les fois que les impositions tendent à réduire la consommation, la production, ou les échanges, on doit de toute nécessité les abroger, si Ton ne veut pas qu'à des impôts plus lourds correspondent des recettes moindres, comme il est arrivé dans les pays qui ont le plus abusé des impôts.

Dans certaines colonies australiennes existe l'impôt pro-

i. Cf. PANTALBom, Teoria délia pressione tributai'ia e metodi per misurarla, Rome,,1887 et slussï Observations surlaséméiologie économique, dans la R. dCE, P.

LE2S SYSTÈMES d'IMPÔTS 411

gressif sur les terres. La Nouvelle-Zélande l'applique de telle manière que 13.000 grands propriétaires seulement sont frappés, et que 90.000moyens et petits en sont exonérés. Mais, dans ce pays, il existe une innovation législative qui constitue un fait unique et sans exemple parmi tous les systèmes financiers. Si uû propriétaire trouve qu'il u été atteint par Timpôt au delà de ce qui est juste, il a le droit d^abandonner son terrain à l'administration des finances, au prix auquel elle Ta estimé. Il est ainsi arrivé que certaines terres, grandes comme une province italienne, 85.000 acres à Ghristchurch, ont été dévolues au gouvernement. Celui-ci lésa acquises et vendues à un grandnombre de petits cultivateurs, et l'afTaire s*est terminée avantageusement pour eux. Néanmoins, le gouvernement de la Nouvelle-Zélande (1) évite de semblables incidents; il aime toujours mieux réduire les impôts (2).

Une législation comme celle de la Nouvelle-Zélande ne peut néanmoins s'étendre à des pays k population très dense et dans lesquels la vie économique et sociale est plus intense et les rapports plus complexes. Et pourtant, même chez eux, il faudrait découvrir des mesures pour empêcher tout abus de taxation, et pour fournir aux contribuables les moyens de réagir contre les abus les plus dangereux.

Les systèmes d'impôts.

130. Aucun pays n'a jamais eu un impôt unique, il est probable qu'aucun n*en aura jamais. Comme les revenus