On a dit que les emprunts se couvrent plus facile

1. Ce sophisme est particalièrement dangereux, parce qu'il contribue à soustraire des capitaux à l'industrie et & rendre chroniques les déficits dans les budgets : « il y a — disait L. Luzzati à la Chambre italienne des Députés — une action réciproque dans le bien comme dans le mal, entre les conditions du bilan financier de l'État et celles du bilan économique de la nation. L'une est à l'autre comme le jet à la pression de la fonte ».

ment, s'ils seryeat à un but patriotique. L'histoire Quancière ne confirme pas toujours cette observation. Souvent, celui qui prête de l'argent né sait pas à quoi il doit servir ; on peut dire que, neuf fois sur dix, il ne se préoccupe pas de sa destination. J ai vu bien souvent des personnes très religieuses posséder de la rente turque ou égyptienne. On n'ignore pas que des Anglais trafiquent, dans l'Inde, des idoles hindoues et contribuent par là à développer l'idolâtrie. D'autre part, en conséquence de leur rigide foi anglicane, ils se croient contraints d'envoyer dans l'Inde ellemême et à leurs frais, des prédicateurs chargés de combattre ridolàtrie. Il en est ainsi, bien souvent, de la dette publique. J'ai connu un rentier très religieux, et religieux de bonne foi, qui, au moment où les plus odieuses spéculations des banques maintenaient la rente ottomane à un cours très élevé, avait placé une bonne partie de ses épargnes en consolidés turcs. La chose lui semblait toute naturelle. Quand je lui eus fait observer que cet argent qu'il avait donné servait peut-être à payer les armées de brigands qui coupaient la tête aux chrétiens de l'Asie mineure, et qu'au contraire l'argent qu'il touchait avait été tiré, sou à sou, des chrétiens souffrants, il me regarda comme en songe. Il n'avait certainement jamais pensé ou supposé rien de semblable.

Assurément, la destination d'un emprunt peut beaucoup pour le faire bien accueillir par le public ; mais ce qui influe, par-dessus tout, c'est la quantité des capitaux disponibles et les conditions de l'emprunt. Les emprunts patriotiques, faits à des conditions médiocres, n'arrivent presque jamais à être couverts ou ne sont couverts qu'en partie. L'emprunt patriotique français de 1831, poqr lequel, en réalité, on payait 100 ce qui valait 80, en achetant au pair des inscriptions à 5 0/0, ne produisit que 20 millions et demi sur 100 que l'on demandait ; l'emprunt de 1848, dans des conditions presque analogues^ n'en produisit que 26. Mais, sans doute, là où existent des capitaux dispo-

nibles, un emprunt peut y faire appel dans une plus large mesure. L'énorme élan avec lequel le public des Étais-Unis couvrit tous les emprunts contractés parleur pays à l'occasion de sa guerre avec l'Espagne, ne peut s'attribuer qu'au but que ces emprunts devaient remplir.

11 arrive que la dette offre un stimulant facile à l'augmentation des dépenses. Les nations du Nord, plus prudentes et plus prévoyantes, s'y sont laissé entraîner un peu moins que ritalie, mais la fallacieuse illusion les a vaincues aussi. La dette publique, que Dufresne Saint-Léon, en 1825, faisait monter à 38 milliards pour les divers États d'Europe était estimée par von Reden à 47, en IScO ; par Horn, à 56, en 1860 ; par Legoyt, à 66, en 1867 ; par Boileau, à 108, en 1885; en 1895, d'après les calculs les plus récents, elle montait à environ 136 milliards, non compris l'énorme chiffre des dettes locales, qui agissent toutes dans le même sens et opèrent de la même façon. Si nous prenons les pays hors d'Europe, nous monterons à une somme encore bien plus menaçante. On n'est pas loin de la vérité, en disant que les dettes d'État et des localités montent, en Europe, à bien peu au-dessous de 250 milliards. Tout le monde sait combien les démocraties parlementaires ont la dépense facile. Mais ce n'est vraiment pas un privilège des Parlements, le mot est ancien ; seulement, le fait est que les Parlements l'ont exagéré (1).

1. QuaDd Louis XIV voulut inaugurer la période des grandes entreprises et des dépenses énormes, il restait indécis entre l'impôt et l'emprunt. Colbert, administrateur rigide et honnête, détestait l'emprunt, au contraire de Louvois, qui pensait que les impôts rendraient impopulaires, en France, la guerre aussi bien que les entreprises du roi. Lamoignon fut appelé à résoudre la question et adopta l'avis de Louvois. Au sortir de l'entrevue avec le roi, Colbert dit à Lamoignon : a Voua vous réjouissez ; vous supposez avoir fait acte d'homme de bien. Eh! ne savais-je pas aussi bien que vous, que le roi trouverait à emprunter? mais je me suis bien gardé de le dire. Voilà maintenant ouverte la voie des emprunts. Quel moyen me restera-t-il maintenant pour arrêter le roi dans ses dépenses? Après les emprunts, il faudra des impôts pour les payer, et si les dettes n'ont pas de bornes, les impôts n'en auront pas non plus ». Colbert aurait pu pousser sa pro-

La dette publique étant une recette extraordinaire ne peut être destinée qu'à pourvoir à des dépenses extraordinaires. Les pays qui font emploi de la dette publique pour des dépenses ordinaires vont tout droit à la faillite. C'est une voie dangereuse, dans laquelle l'Italie était entrée et dont, par bonheur, elle s'est retirée à temps; bien plus, elle a complètement restauré ses finances. La Grèce, la Turquie, le Portugal ont glissé jusqu'à la faillite. La route a des abords séducteurs, surtout là où fait défaut une morale publique élevée. L'abus de la dette a des conséquences nuisibles qu'il n'est pas possible de nier : il consolide la prépondérance économique de certaines classes., rend le capital peu maniable; arrête la diminution du taux de l'intérêt, diminue le fonds des salaires.

L'influence des emprunts publics sur l'économie nationale a été fort bien étudiée par S. Mill, par Loria, par de Molinari et par d'autres. Elle a été examinée sous bien des rapports, et principalement sous celui du grossissement des dépenses, de son action sur les salaires, de la gêne qu'elle crée dans la tendance évidente vers la baisse du taux de l'intérêt.

En général, les pays, qui se pressent davantage sur le chemin de la dette publique, sont aussi ceux qui abusent le plus des impôts indirects. On peut dire encore que, lorsque les dettes publiques se composent de capitaux réellement disponibles dans la nation, le cas est moins grave que si l'on a dû recourir à l'étranger. Sans doute, l'intervention des capitaux étrangers peut aider l'industrie nationale; mais, les États, qui se chargent de trop lourds engagements envers les pays étrangers, sont sujets à toutes les vicissitudes de la politique internationale. Il n'est pas douteux que la stabilité de leurs consolidés est inférieure; pour peu surtout que ces États ne soient pas parmi les

phétie encore plus loin ; mais il ne prévoyait pas les nouveaux régimes parlementaires, qui lâchent la bride à Tabas des emprunta.

grands, ils devieDoent, en quelque sorte, les vassaux des grandes nations étrangères. Les Romains ne disaient pas sans raison : Alienum œs acerba setwitus. Nous n*oseronspas dire que le Portugal et la Grèce ont, dans la politique internationale, la même, indépendance que la Suisse et la Belgique.

On n'a pas à étudier Tabus des emprunts publics uniquement sous les rapports économiques et financiers; il faut encore considérer leur influence sur les conditions politiques et morales de chaque État. Dans les pays où les initiatives individuelles sont impuissantes^ rien n'est plus mauvais que de stimuler, par des émissions continuelles, l'habitude de considérer les titres d'État comme la meilleure forme de placement. Les gens qui s'accoutument à du 4 ou du 5 0/0, obtenu automatiquement, n'ont pas conscience de leur responsabilité politique, et ils sont, d'ordinaire, les moins entreprenants et les moins audacieux. De là vient qu'il faut tendre de tous ses efforts à réduire, autant que possible, le montant de la dette publique et à ne pas recourir à des emprunts, sinon avec la pleine conscience des difficultés qu'ils engendrent et de leurs conséquences sur l'économie des nations.

Émission, conversion et amortissement des dettes publiques.

194. L'émission des Bons du Trésor n'a d'autre but que celui de pourvoir à des déficits momentanés du Trésor,à cause du défaut de correspondance entre les dépenses et les recettes ; elle se réduit donc à une simple opération de banque.

L'État place ses bons, comme s'il escomptait des lettres de change auprès des banques d'émission, des institutions ordinaires de crédit, des caisses d*épargne, etc. Bien différent est le cas d*une émission de dette publique proprement dite, sous la forme de consolidés.

Les conditions des emprunts publics peuvent être offertes directement par l'État ou par l'entremise de maisons de banque. Dans le premier cas, l'État émet directement ses titres par souscription. Après avoir établi un prix minimum pour les titres émis, il les accorde à ceux qui en offrent le prix le plus élevé. Il arrive parfois que l'emprunt est couvert dix ou même vingt fois. Les capitalistes qui font les meilleures conditions à l'État obtiennent donc la préférence et c'est l'État qui fait l'émission directement.

Mais, souvent, il arrive qu'on confie rémission à des maisons de banque. Les titres 3 0/0, émis nominalement à 100, sont vendus à des banques au prix de 90. Les banquiers, à leur tour, cherchent à les revendre à un prix plus élevé, en gagnant la différence. Beaucoup de grands établissements de banque sont, surtout pour les petits États, de véritables négociateurs de rentes. Les gouvernements les leur vendent en gros et ils les revendent en détail à leur nombreuse clientèle.

Quoiqu'il en soit, il vaut mieux que l'État émette luimême, s'il le peut; c'est ce que font les États qui se trouvent dans de bonnes conditions; mais ceux qui sont moins avantageusement cotés n'ont que trop rarement le bénéfice du choix, et ils trouvent préférable de s'adresser aux banques. Celles-ci, de leur c<)té, ne prennent bien volontiers que les émissions qu'elles peuvent obtenir au-dessous du pair, comme plus faciles pour elles à négocier avec bénéfices. Beaucoup de petits États trouvent donc plus avantageux de se confier à des banques, au lieu de vendre directement.

Il arrive, toutefois, que les Étals moins prospères ne

réussissent pas à émettre au pair et doivent souvent se contenter d'une somme bien inférieure à celle pour laquelle ils traitent. Supposons le cas d'un pays où le cours des fonds publics ne dépasse guère 80, ce qui signifie qu'à la Bourse, un titre de 100 fr. est coté 80. S'il se fait une nouvelle émission, il est bien impossible d'espérer qu'elle ait lieu au pair. Dans Thypothèse la plus favorable, elle se fera aussi à 80, bien qu'on puisse présumer que TofiFre du nouveau titre déterminera un cours encore plus bas. Or, l'État contracte une dette nominale de 100 fr. et n'a, en réalité, que du 80. 11 est vrai que la chose n'est pas tout à fait arbitraire et dépend du pri^ de l'argent et du crédit dont jouit l'émetteur. Mais on ne peut nier qu'il n'y ait péril à assumer de nouveaux engagements à de pareilles conditions. Il est clair que le taux courant de l'argent sera la condition déterminante, en ce qui concerne le cours de l'émission. Si le taux du loyer de l'argent est, par exemple, de 6 0/0; bref si, dans des circonstances normales, on ne peut emprunter de l'argent qu'à ces conditions, un État qui voudrait émettre du 5 0/0 ne recevrait, pour un titre 100 francs, que 83,S3. Il faut '.encore tenir compte de la confiance qu'inspire l'émetteur : l'Angleterre et la Turquie, l'Allemagne et le Portugal sont, à ce point de vue, dans des conditions tout à fait difiérentes.

Les États les plus riches ont, depuis longtemps, remplacé par le système de la souscription nationale les emprunts faits par l'intermédiaire des banques. Les souscriptions nationales sont le véritable suffrage universel : certains emprunts ont été couverts 20, 30,40 fois. Mais il arrive, même en ce cas, que les banquiers, quand ils y trouvent leur intérêt, réussissent, en réalité, à disposer de la majeure partie des emprunts. En effet, s'ils souscrivent 20 ou 30 fois l'emprunt, ils l'absorbent presque en entier, en empêchant les capitalistes ordinaires, qui ne connaissent pas le mécanisme de l'émission, d'obtenir des titres, sinon pour une faible partie de la somme qu'ils ont souscrite. Il arrive ainsi,

presque toujours, que les titres de la dette publique ne vont à leurs acheteurs qu*à travers les banques intéressées à la spéculation.

Il peut y avoir : 1^ des emprunts à capital fixe et à in» téfjét variable; ils ont été fréquents en Angleterre au siècle passé; 2^ des emprunts à intérêt fi(t:e et à capital variable, comme il y en a aujourd'hui communément. Dans les premiers, UÉtat indique sur le titre le capital effectivement reçu au moment de la souscription. Supposons 100 millions à 7 0/0 : l'État s'oblige à restituer dans tous les cas 400 millions, mais il fera varier l'intérêt d'après les conditions du marché. Dans les secondes, F État sert un intérêt fixe et le cours du titre, en Bourse, varie selon les variations du taux de rintérét sur le marché. Supposons qu'un emprunt ait été conclu à 5 0/0 et que l'argent ne vaille guère que 4 sur le marché, le titre aura une forte poussée. On appelle consolidation l'établissement définitif de la dette dans le budget de l'État.

195. Nous avons vu que les dettes publiques sont de trois sortes, fondamentalement différentes : dette flottaote , dette remboursable et dette consolidée non remboursable. Mais cette dernière peut prendre et prend, en effet, des formes qui diffèrent grandement.

Presque en tous pays, l'administration de la dette publique, régie par des lois spéciales, est soumise au contrôle de commissions parlementaires. Depuis que Gambon l'a introduit en France, en 1793, il existe un Grand-Livre de la dette publique, sur lequel sont enregistrées toutes les dettes de l'État. D'ordinaire, le Grand-Livre se compose d^autant de registres qu'il y a de catégories spéciales dans la dette publique.

En Italie, la loi fondamentale du 19 juillet 1861 dispose que la première assignation à faire dans le budget annuel, sera pour le paiement des rentes, qui constituent la dette publique. Gette disposition est commune aux lois de plusieurs États et sert précisément à donner une plus grande sécurité aux créanciers de l'État.

Les titres de la dette publique se divisent eu : titres nominatifs, inscrits au Grand-Livre, sous le nom de ceux qui les possèdent et représentés par des titres d'inscriptions de rente insérées aux registres de la dette pour les inscriptions nominatives et qui contiennent l'indication de la rente annuelle et la date de la jouissance; les titres au porteur , représentés par des inscriptions qui ne portent pas le nom du possesseur. D'ordinaire, les titres au porteur ne sont soumis à aucune formalité, on les aliène par simple remise du titre; les titres mixtes sont nominatifs, étant représentés par un certificat d'inscription de rente, mais avec coupons au porteur. Dans quelques pays, comme l'Italie et la France, on trouve ces trois formes; mais dans beaucoup d'États, il y a une tendance marquée à rendre tous les titres nominatifs.

Bien que les titres au porteur aient l'avantage d'une grande facilité de transmission, ils créent, de fait, une situation privilégiée, car plusieurs milliards échappent à tout impôt sur les transmissions de propriété, surtout dans les successions et les donations. Nous n'hésitons pas à le reconnaître : on étudie à fond la question de savoir s'il ne conviendrait pas de les abolir, en y substituant d'autres moyens qui assurent la mobilité du titre. Bien plus que de science financière, il s'agit ici de commodités commerciales, et on étudie la question sans idées préconçues. En France, les rentes nominatives représentent les 70 centièmes du total (1); en Italie, au contraire, les rentes nominatives 5 0/0, en 1902, représentaient à peine 47,50 0/0.

Beaucoup d'États accordent certains privilèges aux détenteurs de la rente publique, et ce n'est pas la moindre cause de sa diffusion parmi les petits capitalistes. Un de ces privilèges, le plus important, c'est la reconnaissance de son insaisissabilité (2); un autre privilège, c'est la déclaration d'exemption d'impôts spéciaux.