L. Say : Op. cit., vol. L InUoduction

même que le Parlement doit faire une loi pour approuver le budget de prévision, il doit en faire une autre pour le budget définitif.

Les prévisions^ en matière de recettes et de dépenses publiques ne sont pas, même dans les pays bien ordonnés, aussi faciles qu'elles peuvent paraître à première vue« En comparant les prévisions avec les recettes et les dépenses effectives, on voit, même en Angleterre, où le budget est préparé, présenté, et discuté peu de temps avant l'exercice , combien les différences restent toujours remarquables.

Au point de vue technique, il faut établir une distinction entre le budget de caisse et le budget de compétence ^ en d'autres termes, entre le budget de gestion et le budget d'exercice. Le budget de compétence est, par nature, essentiellement jurirfeçue ; y sont inscrites les recettes qu'en vertu de lois rÉtat a le droit de percevoir et les dépenses qu'il doit faire, pour les mêmes raisons. En d'autres termes, les prévisions regardent non pas le fait, mais le droit de percevoir et de payer. Un paiement exécuté est une sortie de caisse \ un paiement à exécuter est une sortie de compétence. Le budget de compétence détermine, tous les ans, l'existence des reliquats actifs ou passifs, par suite d'entrées ou de paiements qui n'ont pas eu lieu. Le budget de caisse, lui, n'indique que ce qui entre ou sort réellement pendant l'exercice. L'Angleterre a le buci^et de caisse; l'Italie (1), la France et la plupart des autres pays ont le budget de com-

1. Ce fut en 1869 que Tltalie adopta le système aclael. L'art. 135 du. règlemeDt de la loi de comptabilité de l'État ordonne : « Les recettes et les dépenses qui s'inscrivent dans les documents de prévision représentent les conséquences de Pezercice, c'est-A-dire, pour les recettes, ce que l'on croit qu'elles pourront produire pendant la susdit période, les diverses sources de recettes fixes établies par les lois et recettes éventuelles à prévoir ; et, pour les dépenses, celles que le Gouvernement est autorisé à faire dans le cours de l'année financière, pour subvenir aux services publics et aux obligations assumées par l'État ».

STRUCTURE DU BUDGET (i83

pétence. Cela même constitue une difficulté, quand on veut comparer les recettes et les dépenses de pays différents.

Logiquement, le système de compétence peut paraître préférable sous bien des rapports. En fait, étant donné le budget de caisse, on ne peut nier que le pouvoir ministériel est bien plus grand. En Angleterre, le chancelier de l'Échiquier, par une petite transposition d'écriture, peut transporter un gros paiement d'une année à une autre et modifier ainsi, en apparence, la situation financière. En un mot, 30 millions devant être payés en mars, c'est-à-dire à la fin de l'exercice, il peut les transférer en avril, c'est-àdire à Texercice suivant. Mais, bien que le pouvoir ministériel soit plus grand de fait en Angleterre qu'en France et en Italie, il ne tombe jamais dans ces abus; à ce point de vue, aucun gouvernement n'y a, depuis longtemps, démérité de la confiance du Parlement. Le budget de prévision, en Italie, reste un budget de receties et de sorties de compétence.

206. Le budget italien qui est, techniquement, un des mieux ordonnés de l'Europe, se divise en quatre grandes catégories : !<> recettes et dépenses effectives y ordinaires et extraordinaires; 2° mouvement de êapitaux, par suite d'accroissement de dettes et d'aliénation de biens patrimoniaux; ou encore, par suite d'extinction de dettes et d'accroissement de créances; 3° constructions de voies fen^ées. C'est une catégorie spéciale du budget : elle représente, d'une part, ce que l'on retire de la vente d'inscriptions de rente publique et d'obligations de chemins de fer destinées, les unes et les autres, à la construction de chemins de fer; d'autre part, l'apport des constructions neuves lui constituant un bon patrimoine fait équilibre, — on le suppose du moins, -— au montant de la dette; 4° parties de virement ou d'ordre. Ces dernières n'ont qu'une valeur figurative. Par exemple, l'État perçoit la taxe de consommation de Naples et de Rome, mais il paie à ces deux communes un règlement annuel. La somme représentée par ce règlement fi- :gure aussi bien à l'actif qu'au passif.

207. Le gouvernement présente le budget et la discussion a lieu, dans chaque Parlement, sous des formes tout à fait différentes. En Angleterre^ aux États-Unis, en France, en Italie, en Allemagne, on suit des méthodes qui dérivent de la diversité des institutions et aussi des traditions. A peine le budget est-il présenté en Angleterre (et entre la présentation et l'approbation l'intervalle est court) , que les membres les plus zélés de la Chambre des Communes ou ceux qui possèdent des aptitudes spéciales, sans aucune désignation, forment la commission qui examine et discute le budget. C'est une commission de nom, puisque toute la Chambre y est représentée par quiconque croit pouvoir prendre une part utile à la discussion : Committee of the whole HousBy disent les Anglais (1). Tous les membres de la Chambre peuvent prendre part aux séances; en réalité, ceux-là y vont qui se croient ou que Ton croit plus compétents. Les discussions ont lieu sous une forme plus familière que d'habitude. En effet, le président de la Chambre, dont le prestige est considérable en Angleterre, le speaker, ne dirige pas les séances. Lorsque doit commencer la discussion du budget, un certain nombre de députés présentent une motion ordonnant « que le président quitte son siège ». Un autre président est alors désigné par ses collègues : un chairman, d'après l'expression des Anglais. Dans la discussion qui a lieu et qui, comme on Ta dit, n'a pas la moindre solennité, chacun peut s'exprimer en toute liberté, peut prendre la parole plusieurs fois, etc. Il y a, d'ordinaire, deux comités : Committee of supply, c'est-à-dire commission des dépenses, Committee of ways and means, c'est-à-dire commission des recettes. Quand la discussion a eu lieu de la manière la plus large^ le chair^

1. Le système anglais est formulé par le Standing order de la Chambre des Communes (29 mars 1707), lequel prescrit que la Chambre ne doit discuter aucune matière, aucune pétition, aucun biil Ûnaocier ou transaction financière, sinon dans le Commilee of the whole House,

man prépare un rapport verbal, qu' Chambre, présidée de nouveau par i Chambre, réunie solennellement et e | est alors très courte. En Angleterre, i gros volumes des budgets français commission formée librement a épu le chairman ne fait qu'indiquer verba i qui se sont produites et leurs résul façon les longueurs habituelles dans 1 i la discussion est rapide, il n'y a pai et tout le monde peut participer à naire du budget. Toutefois, le contra i rable qu'il ne l'est en Italie et en Fran : la longue tradition parlementaire et 1 ! glaises qui rendent possible une tell quelle on a peut-être des louanges ex(

Les États-Unis suivent une méthod grès de Washington a deux comités pei i missions fermées^ Tune pour les rec( les dépenses. Ces commissions sont m :

ment : 26 membres pour le Sénat et i Ce sont ces commissions qui préparent i et qui possèdent le droit d'initiative. \ les composent regarde le speaker et c pas sans danger, le speaker émanant a^ i Les commissions restent en fonctions p< i lature et elles ont un caractère sing seulement elles se réservent l'inîtiati' mais elles traitent directement avec le: l'État; elles ont donc de véritables atli mentales. La loi américaine fixe une 30 jours à l'examen du budget, élaboi sions.

En France, le budget suit la procéc lois ordinaires, c'est-à-dire la procédu: Chambre française et aussi le Sénat sc!

certain nombre de bureaux; chacun de ceux-ci nomment un ou deux membres d'une commission fermée, qui est la commission du budget. La commission n*est qu'une émanation de la majorité et, bien que fermée, bien qu'ayant un très grand pouvoir par elle-même, elle réussit souvent, en réalité, à exercer une influence prépondérante. Elle entre parfois dans de trop grands détails. Il y a, pour le budget de chaque ministère, un rapport séparé et, en outre, un rapport général sur les recettes et sur les dépenses.

La procédure italienne est absolument différente des autres; pourtant, elle aussi a pour base des commissions fermées. La Chambre des députés choisit dans son sein 36 membres, qui forment la junte du budget et qui reste en charge pendant toute la durée de la législature. La commission ou junte élit, parmi ceux qui la composent, deux vice-présidents et trois secrétaires, puis elle se divise en cinq sous-commissions : l"" Finances et Trésor; 2** Affaires intérieures et extérieures; 3° Guerre et Marine; 4** Travaux publics, agriculture, industrie et commerce et postes et télégraphes; 5° Grâce et justice et instruction publique. Il y a, en outre, une sous-commission de 11 membres, un par ministère, pour les comptes définitifs. Le président préside de droit la sous-commission de finances et trésor et celle des comptes définitifs, et fait son rapport à la Chambre sur le budget rectifié ou complété. Chaque souscommission a un président, un secrétaire et un rapporteur; tout rapport doit être approuvé par la sous-commission compétente, sauf celui du président sur le budget rectifié. Les rapports sont déposés sur le bureau de la Chambre par les rapporteurs et distribués à Timpression. Au Sénat, la commission de 15 membres ne se divise pas en sous-commissions, mais confie à ses membres le soin de préparer les rapports afférents à chaque budget. La commission, elle aussi, a un vice-président et un secrétaire.

208. En Italie, Tart. 27 de la loi du 17 février 1883 sur la comptabilité générale de TÉtat ordonne qu'au mois de

novembre, le ministre du Trésor devra présenter, chaque année : 1° le budget de prévision de Texercice suivant; 2* un projet de rectification du budget de prévision de l'exercice en cours; 3° le Compte-rendu général de Texercice clos le 30 juin précédent. L'exercice financier, nous l'avons dit, durant, en Italie, du 1" juillet au 30 juin suivant, les dispositions de la loi sont claires. D'après elle, afin de donner ici un exemple évident, le ministre du Trésor doit présenter, en novembre 1904, le budget de prévision 4905-1906, un projet de rectification du budget provisoire et le compte-rendu général de Texercice 1903-1904. Le budget de prévision est, en réalité, un budget d'autorisation; c'est par lui que le pouvoir législatif autorise les recettes et les dépenses spéciales.

Mais^ comme les prévisions faites à distance ne sont pas toujours voisines de la réalité, il faut, quand c'est nécessaire, pouvoir les corriger. Aussi, le budget rectificatif ou correctif est-il présenté par le ministre du Trésor, en novembre de Tannée en cours, c'est-à-dire, pour Tannée 1904-05, en novembre 1904, cinq mois après le commencement de Texercice. Le budget rectificatif ne renferme pas tous les chapitres du budget de prévision, mais seulement les divers chapitres sur lesquels doit tomber Texamen des Chambres (1).

Le budget définitif ou compte rendu général de TÉtat est

i. D'après l'art. 29 de la loi de comptabilité, « le projet de la loi sur la rectification du budget de l'exercice eu cours comprend : !<> le tableau des chapitres du budget qui doivent être modifiés, soit par une loi votée par le Parlement, soit à la suite de nouvelles circonstances ou des prélèvements déjà approuvés sur le fonds de réserve; 2^* la récapitulation du budget de prévision rectifié, avec les modifications et additions résultaut des variations suséooncées. Y sera jointe la situation présumée, active et passive, de l'administration du Trésor en fin d'exercice». L'art. 20 ordonne en outre: « Avec la loi de rectification du budget sont approuvés les chapitres qui comportent des variations et la récapitulation du budget de prévision rectifiée, ainsi que les pré- TbioD^ dout il y aurait besoin pour a^âurer Téciailibre duti rGt;eUes et des dépensea •.

présenté, chaque année, au mois de novembre qui suit Tannée qui le concerne. Le budget rectifié de 1904*05, qui s'achèvera le 90 juin, sera donc présenté par le ministre du Trésor en novembre 1905. En Italie, le compte rendu général se divise en deux parties : Tune suit de près les divisions du budget de prévision, l'autre indique les changements survenus dans la situation patrimoniale de l'État, active et passive, pendant Tannée, jusqu'à la fin de Texercice. Le budget provisoire, comme le budget définitif, distingue entre : recettes et dépenses effectives^ mouvements de capitaux, constructions de voies ferrées, parties de virement. La gestion des reliquats reste distincte. 11 y a donc aujourd'hui une différence à faire entre la compétence et les reliquats.

Les reliquats proviennent ou de recettes non perçues : ce sont les reliquats actifs; ou de paiements non effectués : ce sont les reliquats passifs. L'administration italienne pousse les règles très loin en ce qui concerne la classification et la systématisation des crédits arriérés. On a cherché de toute manière à éviter la confusion entre le compte des reliquats et celui de la compétence. Les reliquats dé chaque chapitre, à la clôture de chaque exercice, passent à Tannée suivante et restent, au compte du budget, distincts du compte d'attribution. Le Gouvernement dispose des reliquats dans les bornes prescrites. Les reliquats passifs, non payés au bout de cinq ans, sont regardés comme tombant sous la prescription, d'après Tart. 32 de la loi de comptabilité sur les résultats administratifs. Mais on peut les pro* poser à nouveau dans un chapitre spécial du budget suivant.

Nous avons vu que le budget de prévision est présenté séparément par chaque ministre, et de même le budget des recettes. En Italie, le budget de chaque ministère est voté, chapitre par chapitre, et, après Tapprobation, on ne peut plus faire passer aucune somme d'un chapitre à un autre. Le ministre, qui prépare la division en paragraphes des sommes fixées dans chaque chapitre, ne peut cependant

les faire passer d^un chapitre à un autre. Primilivement, le budget se votait par grandes sections. En France, dans le budget de Necker en 1739-1790, les recettes étaient divisées en 42 sections et les dépenses en 30. Ce ne fut.qu'après 1830 que la France adopta le système du vote par chapitre. En Italie, les budgets se discutent et se votent chapitre par chapitre; les débats peuvent donc s*y développer largement; parfois, nous l'avons dit, trop largement peut-être.

200. Toutes les dépenses et toutes les recettes doiventelles faire, tous les ans, l'objet de discussions? En Italie et en France, pas de limites aux débats, bien qu'un très grand nombre de dépenses, surtout celles qui se rapportent à la constitution politique et à la dette publique, c'est-à-dire à des engagements constitutionnels ou contractuels , ne donnent jamais lieu à discussion. Presque partout, le budget est' annuel, c'est-à-dire est discuté et voté chaque année pour l'année suivante.

Bismarck, qui voyait de mauvais œil les longs débats et les institutions constitutionnelles modernes, tenta en vain, en 1880 et 1881, de rendre bisannuel le budget de l'Allemagne. Les exemples ne manquent point, parmi les États allemands, de budgets bisannuels. Il n'y a que peu de temps, la Bavière volait ses budgets pour cinq années ; maintenant, c'est pour deux. Dans d'autres États allemands, le budget est triennal (Hesse, Saxe-Weimar, Saxe-Meiningen, Saxe- Altembourg). Mais ce sont là des exceptions sans grande importance, tant le principe du vote annuel s'est généralisé.

Plus grave est l'autre question : s'il faut que soient disculées toutes les dépenses et toutes les recettes. A quoi sert, en effet, de mettre en discussion des dépenses qui ne peuvent être diminuées ni augmentées? L'Angleterre possède l'institution du fonds consolidé {consolidated fund). De cette institution fondamentale du droit public anglais, on peut sniiienir qiîVlItî csL, d'une part, un frein utile contre les velléités parlemenlaîres; de Taulrc, cuti Ire los alius pos-

sibles de la Couronne. Dans le fonds consolidé anglais sont incluses les dépenses qui se rapportent à l'existence politique de rÉtat (liste civile, dette publique, traitements de la haute magistrature, du speaker des Communes, des diplomates); de nos jours, ce fonds est voté définitivement une fois pour toutes, à l'avènement de chaque souverain. Cet usage s'introduisit en Angleterre à l'arrivée au trône du roi Guillaume III, en 1688. Puisqu'à chaque dépense doit correspondre une recette, certains impôts sont considérés comme suffisants pour subvenir aux besoins du consohdated fund. Tous les impôts (sauf Vincome-tax et l'impôt sur le thé que l'on regarde comme précaires et exigeant un vote annuel) forment la partie active du fonds consolidé ; ils subsistent, tant qu'une loi spéciale ne les modifie pas.

On a voulu ainsi éviter, non seulement les discussions inutiles, mais les surprises désagréables. Toutefois, il est à remarquer que les dépenses comprises dans le fonds consolidé ne dépassent pas, en Angleterre, 23 millions et demi de francs, tandis que le budget est de beaucoup supérieur à ce chiffre. Au contraire, l'actif du fonds consolidé est bien plus grand. Le parlement anglais ne discute donc, chaque année, qu'une partie des recettes.

L'Allemagne a son célèbre septennat militaire, érigé par Bismarck. On sait que non seulement la Constitution allemande de 1871 met l'armée sous la dépendance du souverain, mais qu'elle lui donne un pouvoir bien plus considérable que celui de n'importe quel chef d'État. Bismarck s'est prévalu précisément de cet article de la Constitution pour faire consolider les dépenses militaires pour sept ans (1).

1. L'art. 63 de la constltutioa dit : « L'Empereur a Tarmée sous ses ordres, en paix comme en guerre ; c'est pour lui un devoir de la maintenir toujours au complet, prête à combattre et d'en assurer le mieux possible, pour ce but, l'existence matérielle et morale, la mobilisation, les moyens d'action en campagne ». Bismarck ne pouvait tolérer que, chaque année, les dépenses militaires fussent l'objet de

L'Italie, non plus que la plupart des États, n'a admis aucune restriction. Toutes les dépenses et, par conséquent, toutes les recettes sont discutées année par année et le budget est annuel. Il n'est pas douteux que Tinstitution anglaise offre une série d'avantages évidents par euxmêmes.

Le refus du budget et l'exercice provisoire. Le contrôle du budget.

210. Le refus du budget par la Chambre est un feit très grave et dont les conséquences dangereuses sont évidentes. Repousser le budget, en un mot, refuser les recettes et les dépenses, cela équivaut^ en fait, à rendre impossible le fonctionnement de l'État. Les Chambres législatives ont recours à ce refus dans les circonstances exceptionnelles, parfois à titre comminatoire simplement. Les impôts cessant de devenir exigibles» il ne peut plus y avoir ni recettes ni dépenses (1). Le refus du budget peut devenir une arme de combat aux époques de révolution, il peut devenir une menace en temps de luttes ardentes; mais dans un pays bien organisé, ce procédé, considéré comme trop dangereux,

longs débats. Le 11 janvier 1887, il disait auReichstag : a Notre armée doit-elle dépendre de TEmpereur ou du Parlement? C'est là la question. Faut-il que chaque année, on discute l'effectif de paix ? Non. Gela ne doit pas se faire». Par la loi du 7 mars 1874, le budget de la guerre fut, en effet, voté pour sept ans.

1. fc Vue assemblée politique ^ disait de Bonâld à la Chambre française, en 1816, n'a pas plus le droit de refuser le budget qu'un homme n*a le droit de se détruire lui-même de ses propres mains ». Il y a peut-être là un peu d'exagération, mais on ne peut admettre évidemment que le budget soit repoussé, sans reconnaître les conséquences très graves que ce fait aurait au point de vue politique.

n'a jamais été appliqué. Cette arme se rouille dans l'arsenal des lois constitutionnelles, dit dans une phrase pittoresque Erskine May.

Néanmoins, il ne manque pas de précédents de ce refus de budget par le Parlement. La lutte engagée en Angleterre, en 1764, est demeurée célèbre. William Pitt, alors premier ministre, n'avait que 24 ans. Le roi George III avait en lui pleine conQance; au contraire, les Chambres lui témoignaient beaucoup d'aversion. Guidée par Fox, l'opposition, afin de renverser Pitt, se servit de toutes les armes, même du refus du budget. Mais Pitt, homme d'une activité extraordinaire, obtint le vote du land-tax et, grâce au fonds consolidé, réussit h, manœuvrer pendant quelques mois, jusqu'à ce qu'une majorité pût se former. Depuis lors, la Chambre des Communes a cessé de recourir, même à titre comminatoire, au refus du budget. L'arme périlleuse se rouille donc depuis plus d'un siècle. En France, la lutte de 1877, entre la Chambre et le ministère, est célèbre. En refusant, grâce aux efforts de Gambetta et de Jules Ferry, de discuter le budget, la Chambre réussit, par cette menace, à avoir raison des procédés du Gouvernement. Dans les pays neufs où les luttes sont souvent plus ardentes, sans que les dangers en soient aussi grands, puisqu'ils n'ont pas de voisins dont ils soient séparés par des siècles d'histoire et par des victoires ou des défaites non oubliées, il arrive assez fréquemment que les budgets soient repoussés. Le Parlement de Melbourne, en Australie, a rejeté, une fois, le budget entier. Ce sont des procédés tumultueux de pays qui ne sont pas encore habitués à la vie constitutionnelle. En Europe, on peut dire que ces manières d'agir sont oubliées.

En réalité, le prétendu droit de refus du budget est en contradiction avec l'organisme de l'État moderne : ce n'est rien autre chose qu'un moyen révolutionnaire qui, comme la guerre, peut s'expliquer dans des cas extrêmes, sans être jamais bien utiles. Prétendre arrêter toutes les recettes, pa-